معمای توسعه در ایران
بهرام وهابی- توسعه اقتصادی یکی از پیچیده‌ترین فرآیندهای اجرایی و چارچوب‌های نظری است زیرا علاوه بر نکات مهم اقتصادی، با فضای فرهنگی، اجتماعی و سیاسی نیز مرتبط است. پاسخ به این سوال که توسعه چیست و چگونه اتفاق می‌افتد، سهل و ممتنع است و به عبارت دیگر هم می‌توان پاسخی ساده و بدون پیچیدگی‌های تحلیلی و نظری به این سوال داد و هم می‌توان پای درس‌آموزه‌های نظری و مکاتب اقتصادی را به این موضوع باز کرد. اینکه توسعه اقتصادی چیست و چگونه می‌توان برای آن سنجه‌های قابل ارزیابی را تعریف کرد، امری است که هم‌اکنون توسط سازمان‌های مهم بین‌المللی در حال انجام و قابل حصول است. دنیای امروز، دنیای محاسبات و مستندات است و برای هر موضوعی در اقتصاد (و سایر علوم) سنجه‌ها و اعداد و شاخص‌های عددی مورد پذیرش جهانی طراحی شده است که خروجی عددی هر یک از این سنجه‌ها می‌تواند جنبه خاصی از توسعه را بیان و آشکار کند.
باید پذیرفت که اقتصاد، یک علم است و با اقتصاد باید به مثابه یک علم از میان علوم مختلف بشری برخورد کرد. در حوزه اقتصاد همانند سایر علوم، شواهد تجربی و یافته‌های عددی حاصل از محاسبه سنجه‌های عددی می‌تواند نشان‌دهنده سطح و عمق وضعیت اقتصادی کشور باشد. این موضوع نه به کشور خاصی اختصاص دارد و نه به نظام اقتصادی خاص.
هر کشور و منطقه و نظام اقتصادی، می‌تواند با شاخص‌های معین ارزیابی شود. عملکرد هر کشوری (مانند چین با نظام اقتصادی سوسیالیستی تا کشورهای غربی با نظام اقتصادی بازار و سرمایه‌داری و همچنین نظام‌های اقتصادی میانه در طیف سوسیالیستی تا سرمایه‌داری) می‌تواند توسط شاخص‌های مشخصی ارزیابی شود.
به عنوان مثال، درآمد سرانه در هر کشور فارغ از اینکه آن کشور در کدام مرحله از نظام‌های سوسیالیستی تا سرمایه‌داری قرار دارد، نشان‌دهنده توان تولید آن کشور و همچنین سطح رفاه آحاد ساکنان هر کشور است. طبیعتا توان تولید و سطح رفاه کشوری با درآمد سرانه هزار دلار یا پایین‌تر با کشور دیگر با درآمد سرانه بالای ۴۰هزار دلار تفاوت معنا‌داری دارد. طرف منفی این موضوع نیز صادق است یعنی در بحران‌های مالی مشابه بحران بزرگ سال ۱۹۲۹ و ۲۰۰۸ نیز شاخص‌های بازار سهام و شاخص‌های وضعیت درآمد و معیشت مردم قابلیت تعریف سطح و عمق فاجعه را دارا بوده است.
توسعه اقتصادی موضوعی چندوجهی است و نمی‌توان آن را از یک یا چند بعد خاص تحلیل کرد. مسیر توسعه نیز مسیری چندبعدی است که نمی‌توان با تکیه بر بعد یا ابعادی خاص، آن را طی کرد و برای سیاستگذاری و نیل به توسعه اقتصادی در ایران نیز باید به همین منوال عمل کرد. به عبارت دیگر و به عنوان مثال، نمی‌توان موضوع ناترازی‌ها و بحران‌های متعدد موجود در کشور را با راه‌حل‌های تک‌بعدی و یک‌طرفه تحلیل و حل کرد.
مشکل ناترازی در کشور، یک موضوع نهادی و چندبعدی است و نه یک معضل صرفا تولیدی، مالی یا حتی فرهنگی. بحران‌های اقتصادی به مرور شکل می‌گیرند (همان‌طور که به عنوان مثال، اخیرا رییس‌جمهور محترم اشاره داشته‌اند که ناترازی آب ریشه در دوره‌ها و سال‌های دور و نزدیک پیشین داشته است) و باید به مرور نیز حل شوند. اقتصاد در این زمینه‌ها پاسخ‌های روشنی دارد که باید به این پاسخ‌ها توجه داشته و به آنها عمل کرد.
معمای توسعه، عبارتی ساده و پاسخ به آن، چارچوبی پیچیده دارد. اولین گام در حل معمای توسعه این است که دولتمردان و حاکمیت ملی در کشور بپذیرند که با اقتصاد به مثابه یک علم برخورد کنند و نه ابزاری برای تسکین موقت و رفع بحران‌ها در کوتاه‌مدت. درس‌های ناشی از حل بحران مالی پس از ۱۹۲۹ و ۲۰۰۸ نشان داد که هر بحران اقتصادی، باید منجر به پالایش و تحول ویژه‌ای در ساختار اقتصادی کشور شود. آموزه‌های جان کنت گالبرایث پس از بحران بزرگ ۱۹۲۹ و همچنین جنگ جهانی ویرانگر دوم با بیش از ۷۰میلیون کشته و برهم ریختن توان اقتصادی و زیربنایی کشورهای درگیر در جنگ، در کتاب وی با عنوان جامعه متمول (AFFLUENT SOCIETY) که در سال ۱۹۵۸ منتشر شد، حاوی پیشنهاد اصلاحات اقتصادی در دو زمینه بوده است که یکی موضوع تامین اجتماعی و دیگری اصلاح ساختار مالی‌سازی در اقتصاد بوده است.
تغییر رویکرد کشورها پس از جنگ جهانی دوم به سوی دولتی‌سازی کارخانجات و صنایع مهم و عدم توفیق پس از چند دهه، باعث پایه‌گذاری پدیده خصوصی‌سازی از اوایل دهه ۱۹۸۰ توسط دولت مارگارت تاچر در انگلستان شد که به سرعت در سایر کشورها گسترش یافت. عدم اجرای صحیح خصوصی‌سازی در بسیاری از کشورها (از جمله در ایرانِ کنونی که صرفا فروش سهام دولتی در شرکت‌ها مطرح بوده و نشانی از توسعه بخش خصوصی و لااقل اجرای توصیه بانک جهانی در زمین ورود مالی بخش خصوصی (PFI) در آن دیده نمی‌شود) منجر به بازملی کردن (RENATIONALIZATION) صنایع در دهه ۱۹۹۰ میلادی در برخی از کشورها شد. طبیعتا حاصل این نوسانات سیاستی برای سرمایه‌گذاران، آحاد مردم، مدیران بنگاه‌ها و سایر افراد درگیر در این زمینه، به معنای یک فاجعه تمام عیار بود و از اواخر قرن بیستم و با شروع قرن بیست‌ویکم، دولت‌ها مجددا گرایش خود به خصوصی‌سازی و توجه به بخش خصوصی را نشان دادند ولی این بار با عقلانیت و درایت بیشتر و باز هم توجه به اقتصاد به مثابه علم، راهکارهای مناسب توسط کشورها و سازمان‌های بین‌المللی اتخاذ شد که جدی‌ترین موضوعات در این زمینه، قاعده‌مندی و بازتعریف استفاده از مشارکت عمومی- خصوصی (PPP)، موضوع ورود مالی بخش خصوصی (PFI) و ایجاد ترتیبات مجدد و بازآرایی مفهوم نهادگرایی است.
دولت‌ها یاد گرفتند که اقتصاد، ملغمه نامشخصی از نظریه‌ها، فرمول‌ها، الگوها و کمیت‌های پراکنده نیست و دارای ساختارهای نظری و اجرایی خودانتظام است. نهادگرایی جدید اقتصادی که پس از مباحث اولیه توسط وبلن (T. VEBLEN) و میردال (G. MYRDAL) با فضایی نوین طراحی شده است، نهاد را جدا از یک سازمان یا موسسه یا وزارتخانه، یک فرآیند و ترتیبات هماهنگی موضوعی می‌داند.
پس نهادسازی به معنای ایجاد سازمان یا اداره یا کارگروه یا شورا نیست بلکه ایجاد نظم رفتاری و تعاملات مشخص و از پیش اندیشیده است. تشکیل کارگروه تنظیم بازار، شورای رقابت، سازمان مدیریت بحران و ادارات و سازمان‌های مختلفی مانند سازمان خصوصی‌سازی صرفا یک مسکن برای امور است و آنچه مهم است، پارادایم مدیریت امور است. ایجاد نهاد به عنوان سازمان یا اداره یا شورا و کمیته تنها زمانی می‌تواند منجر به حل معمای توسعه شود که مسیر و پارادایم توسعه مشخص باشد و سازمان یا شوراهای مذکور براساس آن پارادایم حرکت کنند وگرنه خود به معضلی برای توسعه تبدیل شده و باعث پیچیدگی هر چه بیشتر معمای توسعه خواهند شد. مثالی دیگر در این زمینه، سیاست‌های توسعه مسکن در ایران است.
این سیاست‌ها طیف وسیعی از پارادایم‌ها از جمله مسکن حمایتی، مسکن اجتماعی، مسکن مهر، مسکن امید، مسکن ملی و مانند آن را تشکیل می‌دهند که هر یک دارای قوانین و مقررات خاص خود (مانند قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۷ برای مسکن مهر و قانون جهش مسکن مصوب ۱۴۰۰ برای مسکن ملی) هستند. انبوهی از آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و مقررات مختلف و همچنین شوراها و کارگروه‌های مختلف برای هر یک از سیاست‌های توسعه مسکن در کشور تدوین و ایجاد شده است که قاعدتا هر کدام ناسخ و منسوخ یکدیگر نیز به شمار می‌روند. رها کردن یک پارادایم و اجرایی کردن پارادایم جدید، فقط به پیچیدگی هر چه بیشتر معمای توسعه ختم خواهد شد.
ممکن است مسوولان مسکن مهر اظهار کنند که سیاست توسعه مسکن اجتماعی اشکالاتی داشته و باید به پارادایم جدیدی به عنوان مسکن مهر (براساس کاهش هزینه زمین در فرآیند تولید مسکن با استفاده از اراضی دولتی) روی آورد ولی این موضوع صرفا یک بیان است و هیچ گزارش مدون و قطعی در این زمینه که آیا سیاست مسکن اجتماعی (پیش از مسکن مهر) کارایی داشته یا خیر و اگر هم کارایی نداشته، قابل اصلاح بوده یا حتما باید در زمینه تامین مسکن مناسب که یکی از عناصر مهم توسعه است، فلک را سقف بشکافیم و طرحی نو دراندازیم.
همین شکافتن سقف و درانداختن طرحی نو در مورد تقابل مسکن مهر و مسکن امید اتفاق افتاد و مجددا همین قاعده برای مسکن ملی (جهش مسکن) نسبت به مسکن مهر و مسکن امید اجرا شد یعنی بدون تحلیل فرآیند و پارادایم‌های قبلی و صرفا به دلیل خواست و نیاز به تحول در سیاست‌های مسکن در دولت‌های مختلف. هر یک از این سیاست‌ها در حوزه مسکن دارای آثار بسیار گسترده بر بخش مسکن و صنایع وابسته شده است و رهاسازی هر یک از سیاست‌ها و پارادایم‌های پیشین توسعه مسکن در دولت‌های مختلف باعث شده است که بخش مسکن دچار فرسودگی در اقدام به دلیل تعارضات و تناقضات اجرایی ناشی از اتخاذ پارادایم‌های موقت توسعه مسکن در کشور شده است.
مثالی در این زمینه می‌تواند گویای امر باشد. موضوع صنعتی‌سازی و استفاده از فناوری‌های نوین در بخش مسکن، یکی از شش محور اصلی مورد توجه در قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن در قالب پارادایم مسکن مهر بوده است که در بند ۴ ماده(۱) این قانون با عنوان «حمایت از تولید انبوه و عرضه مسکن توسط بخش غیردولتی با استفاده از فناوری‌های نوین و رعایت الگوی مصرف مسکن» آمده است. در این زمینه جامعه فعالان بخش خصوصی و دولتمردان شاهد جلسات، همایش‌ها، مقالات و گزارش‌های فراوانی برای حل معمای هماهنگی و تبیین این موضوع بودند که با مطرح شدن سیاست مسکن امید، این موضوع بسیار کمرنگ و بعضا در محاق فراموشی قرار گرفت. تعیین الگوی مصرف ایرانی- اسلامی و موارد مشابه نیز به همین سرنوشت دچار شدند و جامعه برای این تغییر پارادایم‌های گسترده، هزینه‌های گزافی را پرداخت کرده است.
پاسخ این موضوع که چرا نمی‌توان به یک پارادایم مشخص، مستدل و منطقی در زمینه توسعه مسکن دست یافت و با وحدت رویه، این پارادایم را عملیاتی کرد، می‌تواند گشاینده بخشی از رازهای نهفته در عدم توفیق سیاست‌های توسعه مسکن و در مجموع، راز عدم رمزگشایی معمای توسعه باشد. در مورد صنایع، کشاورزی، بحران آب، بحران برق، بحران گاز، بحران‌های گسترده بانکی و در مجموع موانع موجود برای حل معمای توسعه، وضعیت بر همین منوال است.
موضوع ناترازی انرژی و زیرساخت‌ها اعم از ناترازی آب، برق و گاز موضوعی نیست که طی یکی، دو سال ایجاد شده باشد و طبیعتا موضوعی نیست که طی یکی، دو سال حل شود. تاکید دولت بر مدیریت مصرف آب و برق در واقع به معضلی به نام فرهنگ مصرف بازمی‌گردد که آن نیز موضوعی کوتاه‌مدت نبوده و حل آن نیز به تبع، در بلندمدت اتفاق می‌افتد.
وقتی عملکرد دولت در طول سالیان و بلکه دهه‌های مختلف باعث انباشت بدهی چند۱۰۰همتی به تولیدکنندگان بخش خصوصی شده و از این جهت، ریسک فعالیت در این زمینه را برای بخش خصوصی افزایش داده است، بخش خصوصی که محور اصلی تامین اینگونه خدمات است رفته‌رفته از دولت در این زمینه فاصله گرفته و در نتیجه، دولت در این زمینه تنها می‌شود. داشتن برنامه مشخص در زمینه استفاده از پنل‌های خورشیدی برای تولید برق و مدیریت مناسب منابع آبی و استحصال آب به صورت مدیریت شده و از پیش اندیشیده، موجب می‌شود که ناترازی در این زمینه به تدریج کمتر و کمتر شود ولی با نگاهی گذرا به وضعیت سیاستگذاری موجود، می‌توان نتیجه گرفت که دولت برنامه و پارادایم جدی و موثری برای حل اینگونه ناترازی‌ها ندارد.
تاکید دولت بر صرفه‌جویی در مصرف یا به تعبیر اقتصادی، مدیریت تقاضا در حوزه انرژی زمانی می‌تواند مفید باشد که در کنار مدیریت مصرف، پارادایم مشخصی در زمینه تولید و نهایتا تعادل میان عرضه و تقاضا شکل گیرد.
دولت برای حل این بحران باید توضیح مشخصی برای چگونگی نگاه جامع و در واقع، طراحی پارادایم حل ناترازی‌ها داشته باشد. حل روزمره ناترازی‌ها با تعطیلی ادارات و زمان‌بندی (یا همان جیره‌بندی) ارائه آب و برق برای مصارف خانگی و خصوصا تولیدی و صنعتی، صرفا باعث بروز همان نتایج روزمره متناسب با سیاست‌های روزمره خواهد شد.
مصارف صنعتی به ویژه در زمینه برق، یک موضوع جدی است. کارخانجات، صنایع، شهرک‌ها و نواحی صنعتی شدیدا تشنه رسیدن برق و آب برای تداوم تولیدات خود هستند. برای مثال، در شهرک صنعتی گلگون در منطقه سعیدآباد تهران، بیش از هزار واحد صنعتی و خدماتی در بیش از ۷۰هکتار اراضی صنعتی مستقر هستند که به دلیل کمبود برق، با مشکلات بسیار گسترده‌ای مواجه شده‌اند. این مجموعه ابتدا با هفته‌ای یک روز قطعی کامل برق روبه‌رو بوده و تعطیلی صنایع مستقر در آن به صورت یک روز در هفته قابل پیش‌بینی بود.
ضرر ناشی از قطع و وصل فعالیت‌ها به دلیل کمبود و قطع برق، نیازی به توضیح ندارد. بعدها قطعی برق به دو روز در هفته و اکنون به سه روز در هفته به علاوه قطعی شبانه برق در برخی اوقات برای این شرک به عنوان نمونه شده است. با گسترش این وضعیت در سطح کل کشور، به راحتی می‌توان بار منفی این مشکل را بر رشد فعالیت‌ها و همچنین توسعه اقتصادی کشور مشاهده کرد.
در کنار این معضل، بحران بانکی و نوسانات شدید در بازار سهام، باعث کاهش تزریق منابع مالی به صنایع و تولید محصولات در بخش واقعی اقتصاد شده است که خود بار منفی مضاعفی بر آنها تحمیل خواهد کرد. در بازارهای مالی نیز نوسانات شدید نرخ ارز، قابلیت پیش‌بینی را از فعالان این حوزه گرفته و این امر موجب کاهش تمایل به سرمایه‌گذاری در این حوزه‌ها شده است.
باید یک بار برای همیشه این موضوع را درک کرد که توسعه اقتصادی، یک فرآیند بلندمدت، نهادی، چندبعدی و به ویژه علمی است و اگر این شناخت در میان مسوولان و تصمیم‌گیران کشور ایجاد و تثبیت شود، حل معمای توسعه امکان‌پذیر بوده و می‌توان به گشودن راز چندلایه معمای توسعه در کشور امیدوار بود. اگر حل این معما به دست نهادگرایان اولیه مانند وبلن و میردال و نهادگرایان نوین مانند داگلاس نورث از دانشگاه واشنگتن و رونالد کوز از دانشگاه شیکاگو سپرده می‌شد، پارادایم مشخصی براساس مکتب نهادگرایی ارائه می‌کردند و اگر این موضوع به اقتصاددانان مکتب شیکاگو مانند میلتون فریدمن و جرج استیگلر واگذار می‌شد، پیشنهادهای مشخص خود مبتنی بر اقتصاد برپایه بازار را مطرح می‌کردند. معضل اصلی در حل معمای توسعه در ایران، نداشتن پارادایم مشخص است که به نوبه خود، موجب پراکندگی در سیاستگذاری و بعضا آشوب (CHAOS) در سیاستگذاری اقتصادی می‌شود.
این امر باعث می‌شود که وضعیت اقتصادی برای فعالان این حوزه از وضعیت عادی و وجود ریسک‌های عادی به عدم‌اطمینان و از آنجا به نظریه آشوب (به معنای عدم‌امکان تصمیم‌گیری محض) سوق داده شود. مثال عدم‌ثبات سیاست‌های توسعه مسکن که پیش از این اشاره شد نمونه مشخصی از این آشوب سیاستگذاری است. جنبه دیگر معمای توسعه، مسائل بیرونی از منظر موضوعات اقتصادی است که نمونه بارز آن، موضوع قانونگذاری است.
سوال در مورد هماهنگی قانون برنامه هفتم پیشرفت با سایر قوانین و مصوبه‌ها مانند مصوبه در خصوص شورای‌عالی آمایش سرزمین، قانون تامین مالی تولید و زیرساخت‌ها، قوانین بودجه سنواتی و قوانین پایه مانند قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که دارای تزاحم، تداخل و وضعیت مبهم ناسخ و منسوخ هستند، نمونه‌ای از این موارد فرا اقتصادی هستند که باعث شده است معمای توسعه در ایران، هر چه پیچیده‌تر و حل این معما هر چه سخت‌تر شود و همین امر نیز به نوبه خود موجب می‌شود که تنها راه‌حل منطقی، پذیرش اقتصاد و توسعه اقتصادی به مثابه یک علم و حرکت بر مدار دانش انباشته اقتصادی به عنوان میراث جهانی است. در نوشتاری دیگر، به ابعاد غیراقتصادی معمای توسعه در کشور پرداخته خواهد شد.
*پژوهشگر
