قانونگذاری به سود منافع محلی
احسان کشاورز- ناپایداری سیاست‌ها یکی از بنیادی‌ترین معضلات اقتصاد ایران است؛ مشکلی که طی دهه‌های گذشته نه‌تنها برطرف نشده بلکه به‌مرور عمیق‌تر شده و امروز به‌عنوان یکی از موانع اصلی توسعه اقتصادی و اجتماعی شناخته می‌شود. اقتصاد برای آنکه بتواند زمینه سرمایه‌گذاری، تولید پایدار و رشد بلندمدت را فراهم کند، نیازمند سیاست‌هایی باثبات، قابل پیش‌بینی و مبتنی‌بر منطق علمی است. در ایران اما روند سیاستگذاری اقتصادی معمولا با تغییر دولت‌ها و حتی جابه‌جایی مدیران، دستخوش تغییرات جدی می‌شود. این بی‌ثباتی ابعاد متعددی دارد. از یک‌سو ریشه در فقدان دانش، تجربه و نگاه تخصصی سیاستگذاران دارد و از سوی دیگر از نظام تصمیم‌گیری برمی‌خیزد که بیشتر تحت‌تاثیر ملاحظات سیاسی و ایدئولوژیک است تا ضرورت‌های اقتصادی. وقتی سیاست‌ها با واقعیات جامعه سازگار نیستند، طبیعی است که به شکست بینجامند و به‌سرعت جای خود را به سیاست‌های تازه بدهند. این چرخه تغییر مداوم، پیامدهای سنگینی برای اقتصاد داشته است: از گسترش رانت و فساد گرفته تا تشدید شکاف طبقاتی و کاهش اعتماد عمومی به کارآمدی دولت. برنامه‌ریزی بلندمدت که می‌توانست راه‌حلی برای غلبه بر این بی‌ثباتی باشد، خود به ابزاری ناکارآمد تبدیل شد. از ابتدای انقلاب تاکنون شش برنامه توسعه و ده‌ها سند بالادستی تدوین شده اما تقریبا هیچ‌کدام به نتیجه نرسیده‌اند. چشم‌انداز ۲۵ساله و وعده رشدهای ۸درصدی، نمونه‌هایی از آرمان‌گرایی‌های بی‌پشتوانه است که بدون ابزار، منابع انسانی و سیاست‌های مکمل رها شده‌اند. به بیان دیگر ما در «نوشتن» برنامه‌ها موفق بوده‌ایم اما در «اجرای» آنها ناکام. در این میان مجلس و نهادهای نظارتی که باید نقش توازن‌بخش و اصلاح‌کننده ایفا می‌کردند، خود به بخشی از مشکل بدل شدند. به‌جای قانونگذاری قوی و نظارت موثر، منافع منطقه‌ای و گروهی بر منافع ملی ارجحیت یافت. فشار نمایندگان برای تغییر مدیران محلی و ترجیح خواسته‌های شخصی یا جناحی بر سیاست‌های کلان، به بی‌ثباتی بیشتر دامن زد. بدین‌ترتیب به‌جای ثبات، اقتصاد ایران با موج‌های پیاپی تغییر و تصمیم‌های مقطعی روبه‌رو بوده است. تحریم‌های خارجی نیز بر شدت این بحران افزوده‌اند. به‌جای آنکه تحریم‌ها انگیزه‌ای برای اصلاح ساختاری باشند، زمینه‌ای برای شکل‌گیری رانتی تازه فراهم کردند؛ کسانی که مدعی دور زدن تحریم شدند، به کانون‌های جدید امتیاز و رانت تبدیل گشتند. این منطق رانتی نه‌تنها اقتصاد بلکه فرهنگ، سیاست و اجتماع را نیز دربر گرفت. در همین زمینه مرتضی افقه، اقتصاددان و عضو هیات‌علمی دانشگاه چمران اهواز و کارشناس مسائل اقتصادی، در گفت‌وگو با «جهان‌صنعت» به اصلی‌ترین دلایل و چرایی‌های ناپایداری سیاست‌ها در اقتصاد ایران پرداخت. به باور افقه، مشکلات اقتصادی ایران تنها نمود اقتصادی دارند اما ریشه‌های آنها کاملا غیراقتصادی است. او بارها تاکید کرده که مساله اصلی در «نظام ارزشی حاکم بر تصمیم‌گیری» نهفته است. از نگاه او، اولویت سیاستگذاران در ایران رفاه اقتصادی و معیشت مردم نیست بلکه مسائل ایدئولوژیک و فقهی است. همین رویکرد موجب شده انتخاب‌ها و انتصاب‌ها بر پایه ملاحظات غیراقتصادی انجام شوند و افراد در موقعیت‌های کلیدی قرار گیرند که دغدغه اصلی‌شان کارآمدی اقتصادی نیست. افقه در یک بیان صریح می‌گوید: «پیش از آنکه وزیر اقتصاد داشته باشیم، باید وزیر امور خارجه‌ای کارآمد داشته باشیم» زیرا به باور او، متغیرهای اصلی تاثیرگذار بر اقتصاد ایران امروز در سیاست خارجی و تحریم‌ها نهفته‌اند، نه در ابزارهای صرفا اقتصادی. در نتیجه فرمول‌های اقتصادی به‌تنهایی قادر به حل مشکلات کشور نیستند و بدون تغییر در نگرش‌ها و اولویت‌های حاکم، هیچ اصلاح پایداری شکل نخواهد گرفت.
متن کامل این گفت‌وگو در پی می‌آید.
***
یکی از عوامل اصلی ناپایداری در اقتصاد ایران ناپایداری سیاست‌هاست؛ سیاست‌هایی که در یک دوره اجرا اما در دوره‌ای دیگر به فراموشی سپرده می‌شوند. به‌نظر شما مجموعه علل این ناپایداری در سیاست‌های اقتصادی ایران چیست؟
نکته درستی مطرح شد. یکی از بسترهای ضدتولید و ضدسرمایه‌گذاری در اقتصاد ایران همین بی‌ثباتی‌هاست. کشور ما مملو از بی‌ثباتی‌های داخلی و خارجی است که یکی از آنها همین بی‌ثباتی سیاست‌هاست. این بی‌ثباتی خود دو علت اصلی دارد: نخست، بی‌ثباتی مدیران، مسوولان و تصمیم‌گیران و دوم فقدان دانش، سواد تخصصی و تجربه کافی در میان سیاستگذاران. وقتی سیاست‌هایی تدوین و اعمال می‌شوند که با واقعیات جامعه سازگاری ندارند، طبیعی است که پس از مدتی ناکارآمدی یا شکست آنها آشکار و ناچار به تغییر شود. به بیان دیگر ریشه بی‌ثباتی سیاست‌ها را باید در بی‌ثباتی تصمیم‌گیران و همچنین در نبود دانش، مهارت، تجربه یا حتی نگرش فلسفی درست نسبت به توسعه جست‌وجو کرد. این بی‌ثباتی‌ها خود یکی از علل اصلی مشکلات اقتصادی کشور در سال‌های اخیر بوده است. از ابتدای انقلاب تاکنون همواره با این مساله روبه‌رو بوده‌ایم و به‌ویژه در یک دهه اخیر، علاوه‌بر بی‌ثباتی‌های داخلی، با بی‌ثباتی‌های تحمیل‌شده از خارج نیز مواجه شده‌ایم.
یکی از مباحث مرتبط با سیاست‌های مقطعی، موضوع برنامه‌ریزی بلندمدت است. برخی معتقدند اگر برنامه‌ریزی بلندمدت وجود داشته باشد، بی‌ثباتی سیاست‌ها و نتایج ناشی از آنها کاهش می‌یابد. از نظر شما ارتباط میان برنامه‌ریزی و بی‌ثباتی سیاستی چگونه است؟
ما از ابتدای انقلاب و به‌ویژه پس از جنگ تحمیلی به تقلید از کشورهای دیگر وارد عرصه برنامه‌ریزی شدیم. تا امروز شش برنامه توسعه نوشته‌ایم و علاوه‌بر آن، ده‌ها سند بالادستی دیگر همچون الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی تدوین شده است اما مشکل اصلی اینجاست که برنامه وقتی قابل‌اجراست که الزامات لازم نیز در کنار آن وجود داشته باشد. اجازه دهید با مثالی توضیح دهم: اگر گروهی تصمیم بگیرند به قله دماوند صعود کنند، تنها داشتن آرزو کافی نیست، باید ابزار و تجهیزات لازم را نیز همراه داشته باشند. در غیراین صورت صعود محقق نخواهد شد. متاسفانه در ایران با برنامه‌های توسعه دقیقا چنین برخوردی داشته‌ایم. برنامه‌ها بیشتر شبیه آرزو و رویا بوده‌اند تا نقشه راه عملی. نمونه بارز آن چشم‌انداز ۲۵ساله است که در آن جملات زیبا و اهداف بلندپروازانه نوشته شد اما سازوکار رسیدن به آن تعریف نشد. وقتی در برنامه‌ها رشد ۸درصدی پیش‌بینی می‌شود، باید روشن باشد با چه ابزار و سیاست‌هایی قرار است به این رشد رسید. در عمل هیچ‌یک از این نرخ‌ها محقق نشده است چون همانطورکه اشاره کردم، ما فقط در نوشتن و شعار دادن مهارت داریم، نه در فراهم‌کردن شرایط واقعی برای تحقق اهداف. برای رسیدن به اهداف، به نیروی انسانی کارآمد، سیاستگذاران باتجربه و با دانش و مهم‌تر از همه انگیزه پایدار نیاز داریم اما اینها یا وجود ندارند یا در عمل تغییرات مکرر مدیران مانع ثبات می‌شود. نمونه آشکار آن در دوره احمدی‌نژاد دیده شد که اساسا برنامه توسعه را قبول نداشت. در چنین شرایطی حتی اگر برنامه‌ای فراتر از قوه مجریه تدوین شود، وقتی دولتی بیاید و آن را کنار بگذارد و سیاست‌های کوتاه‌مدت خود را اجرا کند، نباید انتظار داشته باشیم ثباتی در سیاست‌های اقتصادی شکل بگیرد.
آیا ناپایداری در سیاست‌ها را می‌توان یکی از اصلی‌ترین عوامل گسترش اقتصاد رانتی و افزایش شکاف طبقاتی در جامعه ایران دانست؟
بدون تردید چنین است. هر اختلال و اشکالی در متغیرهای اقتصادی نابسامانی ایجاد می‌کند. این نابسامانی از یک‌سو بستر فساد و رانت را فراهم می‌کند و از سوی دیگر موجب تعمیق شکاف طبقاتی می‌شود. البته باید توجه داشت که سیاست‌های ناکارآمد و تصمیم‌گیران ناآگاه و فاقد تجربه در مدیریت این شکاف‌ها نقش اساسی داشته‌اند. برای مثال از ابتدای انقلاب یکی از اهداف اصلی، کاهش نابرابری بود. شعار رسیدگی به استان‌های محروم سر داده شد و نهادهایی همچون جهاد سازندگی با همین هدف شکل گرفتند اما نگرش بسیار غلطی در روش‌های کاهش نابرابری حاکم بود. تصور می‌شد اگر به استان‌های محرومی مانند سیستان‌وبلوچستان، ایلام یا چهارمحال‌وبختیاری صرفا بودجه بیشتری تخصیص داده شود، وظیفه انجام گرفته است. این نگاه به‌هیچ‌وجه کارآمد نبود. به باور من برای کاهش واقعی نابرابری میان مناطق و حتی میان خانوارها باید بر تقویت نیروی انسانی تمرکز می‌شد. وقتی بودجه‌های کلان به استان‌های محروم تخصیص داده شد اما مدیریت آن مناطق در اختیار نیروهای ضعیف و فاقد مهارت قرار گرفت، نتیجه‌ای جز هدررفت منابع و تداوم نابرابری نداشت. تا امروز نیز همین رویه ادامه یافته است درحالی‌که نیروهای توانمند، متخصص و باتجربه در تهران متمرکز شده‌اند، انتظار می‌رود صرفا با تزریق بودجه به استان‌های محروم، شکاف نابرابری کاهش یابد درحالی‌که چنین چیزی هرگز محقق نشده است. به همین دلیل است که می‌گویم نگرش‌های غلط، تصمیم‌گیران ناکارآمد و اطلاعات ناقص برخی متخصصان کسانی که در حوزه اقتصاد تحصیل کرده‌اند زمینه‌ساز سیاست‌های نادرست و ناپایداری‌های مکرر بوده‌اند؛ سیاست‌هایی که نه‌تنها نابرابری را کاهش نداد بلکه بستر اقتصاد رانتی را هم بیش از پیش تقویت کرد.
نقش مجلس و به‌ویژه نهادهای نظارتی در ایجاد یا تشدید بی‌ثباتی‌های اقتصادی چیست؟ بسیاری معتقدند مجلس عملا کارکرد خود را به‌عنوان یک نهاد ناظر از دست داده است. دیدگاه شما چیست؟
مجلس در قانون نهادی بسیار تاثیرگذار است؛ هم قانونگذار است و هم بر قوه مجریه و به‌طور غیرمستقیم بر قوه قضاییه نظارت دارد، به‌ویژه بر قوه مجریه. بنابراین اگر در مجلس افرادی متخصص، دلسوز و بی‌طمع حضور نداشته باشند، نقش مخرب آن می‌تواند بسیار جدی باشد. متاسفانه شیوه انتخاب نمایندگان و شرایطی که بر آن حاکم است، باعث شده ترکیب مجلس به‌گونه‌ای باشد که بسیاری از نمایندگان به‌جای دفاع از منافع ملی، بیشتر به منافع منطقه‌ای یا گروهی خود توجه کنند. این امر به‌ویژه در جریان بررسی و تصویب بودجه به‌وضوح دیده می‌شود. نوع انتخاب نمایندگان و نظارت‌های استصوابی نیز موجب شده دایره انتخاب محدود شود و مجالس قدرتمند و متخصص کمتر شکل بگیرد. وقتی قانونگذاران خود از دانش و تجربه کافی برخوردار نباشند، طبیعی است قوانینی که وضع می‌کنند با واقعیات جامعه ناسازگار باشد و ناچارا تغییر کند. این همان چرخه‌ای است که به بی‌ثباتی سیاست‌ها دامن می‌زند. از سوی دیگر دخالت نمایندگان در امور اجرایی، نظیر فشار بر دولت برای تعیین استانداران، فرمانداران یا مدیران کل مطابق با خواسته‌های منطقه‌ای خود، یکی از عوامل مهم بی‌ثباتی است. با هر تغییر در ترکیب مجلس، این فشارها شدت می‌گیرد و دولت‌ها ناچارند برای جلب‌رضایت نمایندگان، در مسوولیت‌های محلی دست به تغییرات مکرر بزنند. نتیجه آن، تغییرات پی‌درپی در سیاست‌های منطقه‌ای و از بین رفتن ثبات در مدیریت است. این وضعیت علاوه‌بر ایجاد بی‌ثباتی، به نابرابری‌های درآمدی و تبعیض دامن می‌زند زیرا منافع ملی قربانی منافع منطقه‌ای و شخصی می‌شود. به همین دلیل است که مجلس، به‌جای ایفای نقش ناظر موثر، در عمل به یکی از عوامل اصلی بی‌ثباتی اقتصادی و اداری کشور بدل شده است.
برای رسیدن به ثبات و پایداری در سیاستگذاری اقتصادی چه گام‌هایی ضروری است؟ آیا این اصلاح باید از استقلال بانک مرکزی آغاز شود، یا تغییر در سیاست‌های مالی و بودجه‌ای دولت؟ یا لازم است این اقدامات همزمان انجام شوند؟
بارها تاکید کرده‌ام که مشکلات موجود تنها در ظاهر اقتصادی‌اند اما ریشه‌های آنها اقتصادی نیست. ریشه اصلی مشکلات ما عمدتا فلسفی و نگرشی است. نظام ارزشی حاکم بر تصمیم‌گیران و تصمیم‌سازان اولویت را نه به معیشت و رفاه اقتصادی مردم بلکه به مسائل ایدئولوژیک و فقهی داده است. بر همین اساس نظام انتخاب و انتصاب نیز به‌گونه‌ای عمل می‌کند که افرادی برگزیده شوند که همین نظام ارزشی را در اولویت قرار دهند. بنابراین بحث استقلال بانک مرکزی در کشور ما بیشتر به یک شعار شبیه است تا یک امکان واقعی. در ساختاری که اساسا انتصاب‌ها و حتی انتخابات بر پایه ملاحظات غیراقتصادی انجام می‌شود، صحبت از استقلال بانک مرکزی عملا بی‌معناست. مسوولیت‌پذیری نیز در کشور ما به‌درستی تعریف نشده است. درحالی‌که در کشورهای پیشرفته، مسوولان در برابر عملکرد اقتصادی خود پاسخگو هستند، در ایران هیچ فردی- رییس‌جمهور تا پایین‌ترین مقام- به‌دلیل عملکرد ضعیف اقتصادی مورد بازخواست قرار نگرفته است. تنها در حوزه‌های سیاسی و ایدئولوژیک چنین بازخواستی دیده‌ایم، نه در عرصه اقتصاد. همین ساختار موجب شده کشور مملو از رانت و امتیازات غیراقتصادی باشد. انتخاب‌ها و انتصاب‌ها براساس منافع شخصی، گروهی و قومی صورت می‌گیرد و نه برمبنای کارآمدی اقتصادی. به همین دلیل است که حتی اگر بانک مرکزی مستقل اعلام شود یا سیاست‌های مالی دولت تغییر یابد، مشکل اصلی پابرجا خواهد ماند.
به باور من حل مسائل اقتصادی کشور فراتر از اختیارات دولت است. بارها گفته‌ام که در شرایط فعلی، قبل از وزیر اقتصاد باید وزیر امور خارجه را تعیین کرد چراکه امروز متغیرهای اصلی تاثیرگذار بر اقتصاد ایران نه در حوزه داخلی بلکه در حوزه سیاست خارجی و تحریم‌ها قرار دارند. متغیرهای فعال همان تنش‌های خارجی هستند. در چنین وضعیتی نمی‌توان صرفا با فرمول‌های اقتصادی مشکلات را حل کرد زیرا ریشه آنها در ساختار سیاسی و نگرشی حاکم نهفته است.
