عاقبت سیاستگذاری دستوری در مسکن

جهان صنعت– قانون مالیات بر خانه‌های خالی که از آذر۱۳۹۹ به‌عنوان یکی از ابزارهای تنظیم‌گری دولت در بازار مسکن معرفی شد، قرار بود دو هدف مهم را همزمان محقق کند؛ نخست، جلوگیری از احتکار واحدهای مسکونی و وادار کردن مالکان به عرضه خانه‌های خالی به بازار و دوم، ایجاد منبعی پایدار برای درآمدهای مالیاتی دولت. با این حال پس از گذشت چهارسال از تدوین و اجرای این قانون، نتیجه‌ای که در عمل به دست آمده، فاصله قابل‌توجهی با وعده‌های اولیه دارد. وصول تنها ۱۶‌میلیارد تومان مالیات در یک‌سال گذشته ـ آن‌هم در بازاری که ارزش معاملات آن به صدها‌هزار‌میلیارد تومان می‌رسد ـ نشان‌دهنده شکاف عمیق میان اهداف قانونی و واقعیت اجرایی است. این فاصله پرسشی مهم را پیش می‌کشد: چرا یک قانون ظاهرا ساده برای شناسایی و مالیات‌ستانی از واحدهای خالی، در عمل به یکی از ناکام‌ترین سیاست‌های حوزه مسکن تبدیل شده است؟

شناسایی ناکارآمد؛ مساله‌ای فراتر از ضعف فنی

یکی از بنیادی‌ترین چالش‌ها در اجرای قانون مالیات بر خانه‌های خالی، ناتوانی در شناسایی دقیق مصادیق این واحدهاست. این ضعف نه یک مشکل فنی ساده بلکه نشانه‌ای از ناتوانی سیستم اداری در ایجاد پایگاه داده‌ای جامع و قابل‌اتکا برای کنترل بازار مسکن است. سامانه املاک و اسکان که قرار بود موتور محرک شناسایی باشد، عملا با خطاهای متعدد، داده‌های ناقص و نبود اتصال موثر به سایر سامانه‌های دولتی مواجه شد. در غیاب داده‌های معتبر، هرگونه سیاست مالیاتی تبدیل به اقدامی نمایشی می‌شود. شناسایی خانه‌های خالی در ایران نه‌تنها به‌دلیل نبود ابزارهای داده‌محور بلکه به‌دلیل ساختار اقتصادی پیچیده بازار مسکن – شامل مالکیت‌های چندلایه، سرمایه‌گذاری‌های پنهان و عدم شفافیت قراردادهای اجاره- با دشواری جدی مواجه است. در چنین شرایطی، قانون به‌جای تبدیل شدن به ابزاری برای افزایش عرضه، به عاملی برای گسترش فعالیت‌های غیررسمی و فرار مالیاتی بدل شده است. بسیاری از مالکان ترجیح داده‌اند قراردادهای اجاره را در بازار غیررسمی به ثبت نرسانند یا ملک را به افراد نزدیک بسپارند تا از شمول قانون خارج شوند.

رکود سنگین مسکن؛ عامل تشدید ناکارآمدی

اجرای هر سیاست مالیاتی در بازارهایی که در رکود عمیق فرو رفته‌اند به‌طور طبیعی با چالش روبه‌رو می‌شود. رکود سنگینی که بر بازار مسکن در سال‌های اخیر سایه انداخته، موجب شده مالکان عملا انگیزه‌ای برای عرضه واحدهای خالی نداشته باشند زیرا حتی در صورت عرضه، تقاضای موثر در بازار بسیار محدود است. در شرایطی که قدرت خرید خانوارها سقوط کرده، نرخ‌های اجاره به شکل بی‌سابقه جهش داشته و هزینه ساخت مسکن پیوسته افزایش یافته، انتظار می‌رود خانه‌های خالی به جای ورود به بازار، تبدیل به نوعی سپر حفاظتی برای مالکان شوند. آنان ترجیح می‌دهند واحد مسکونی را خالی نگه دارند تا در آینده با قیمت بالاتر بفروشند یا اجاره دهند. رکود بازار منطق اقتصادی عرضه را مختل کرده و قانون مالیات بر خانه‌های خالی نتوانسته این منطق را تغییر دهد. بنابراین حتی اگر سامانه املاک و اسکان توانایی شناسایی کامل خانه‌های خالی را داشت، همچنان با مانعی جدی روبه‌رو می‌شد: نبود تقاضای واقعی برای جذب این واحدها در بازار.

بی‌اعتمادی عمومی؛ موتور خاموش‌کننده سیاست‌های دستوری

از دیگر عوامل شکست این قانون، بی‌اعتمادی شدید مردم به سیاست‌های دولتی در حوزه مسکن است. شهروندان به‌ویژه مالکان چند واحد، ذهنیت غالبی دارند که دولت به‌جای تنظیم بازار، فقط به‌دنبال افزایش درآمدهای مالیاتی است. الزام ثبت‌نام در سامانه املاک و اسکان برای دریافت بسیاری از خدمات دولتی – مانند یارانه، انشعابات یا ثبت‌نام مدارس- نه‌تنها موجب همکاری مردم نشد بلکه مقاومت گسترده‌ای ایجاد کرد. این تصور شکل گرفت که ثبت اطلاعات ملکی، زمینه‌ای برای تحمیل مالیات‌های سنگین در آینده خواهد بود. در نتیجه بسیاری از مالکان اطلاعات را ثبت نکردند یا داده‌های ناقص ارائه دادند. حتی برخی خانوارها که چند واحد مسکونی نداشتند به‌دلیل همین ذهنیت منفی، از تکمیل اطلاعات خودداری کردند. این رفتار جمعی، تصویری روشن از بحران اعتماد در سیاستگذاری مسکن را نشان می‌دهد؛ بحرانی‌که نشان می‌دهد قوانین دستوری بدون جلب اعتماد عمومی، احتمالا نتیجه‌ای معکوس تولید خواهند کرد. بی‌اعتمادی مردم درواقع همان حلقه گمشده‌ای است که سیاستگذار از ابتدا نادیده گرفت.

جریمه‌های سنگین؛ سیاستی که خود تولید مقاومت می‌کند

در بسیاری از نظام‌های مالیاتی دنیا، برای کاهش فرار مالیاتی از ابزارهای تشویقی و تنبیهی به‌صورت ترکیبی استفاده می‌شود اما در ایران رویکرد غالب، تنبیهی و مبتنی‌بر جریمه‌های سنگین است. قانون مالیات بر خانه‌های خالی نیز از این قاعده مستثنا نیست. جریمه‌هایی که در این قانون پیش‌بینی شده، در برخی موارد بسیار بیشتر از اجاره‌بهای واقعی سالانه است. همین مساله موجب شد نه‌تنها مالکان از ثبت‌نام استقبال نکنند بلکه عملا قانون را نادیده بگیرند. جریمه‌های سنگین در اقتصادی که اعتماد عمومی پایین است نه‌تنها بازدارنده نیست بلکه اثر عکس ایجاد می‌کند. مردم احساس می‌کنند ورود به سامانه و ثبت اطلاعات، آنها را در معرض مصادره درآمدهای آتی قرار می‌دهد بنابراین مالکان ترجیح می‌دهند هزینه فرار از قانون را بپردازند تا اینکه داده‌های دقیق در اختیار دولت قرار دهند. از سوی دیگر، نبود سازوکارهای تشویقی – مانند تخفیف‌های مالیاتی، حمایت از عرضه واحدهای کوچک یا تسهیل اجاره‌داری حرفه‌ای- باعث شد قانون از مسیر تعادل خارج شود و از ابتدا در ذهن مردم به‌عنوان ابزاری برای فشار مالی دیده شود.

چرایی ناکارآمدی مداخلات بالا به پایین

قانون مالیات بر خانه‌های خالی، تنها یک نمونه از سیاست‌های دستوری در اقتصاد مسکن ایران است؛ سیاست‌هایی که از بالا نسخه می‌پیچند و از پایین انتظار اجرا دارند، بدون آنکه ابزار، زیرساخت، یا انگیزه‌های لازم فراهم باشد. تجربه‌های متعدد – از قیمت‌گذاری دستوری تا الزام ثبت‌نام در سامانه‌ها- نشان داده که اقتصاد ایران نسبت‌به اجرای سیاست‌های قهری مقاوم است. ساختار اداری ناکارآمد، بی‌اعتمادی عمومی، پیچیدگی بازار املاک و نبود شفافیت مالی موجب شده سیاست‌های دستوری نه‌تنها کارکرد خود را از دست بدهند بلکه گاهی بحران را تشدید کنند. در زمینه مالیات بر خانه‌های خالی نیز به‌جای آنکه دولت ابتدا نظام اطلاعاتی دقیق، ابزارهای شناسایی قوی، مشوق‌های اقتصادی و فضای اعتماد اجتماعی ایجاد کند، یک‌باره ابزار تنبیهی را به کار گرفت. به همین دلیل این قانون بیش از آنکه یک ابزار بازدارنده باشد، به رویکردی نمادین و غیرکارآمد تبدیل شد. سیاست‌های دستوری معمولا فرض می‌کنند مردم با انگیزه همکاری حرکت می‌کنند درحالی‌که واقعیت در ایران نشان می‌دهد بسیاری از مردم احساس می‌کنند این سیاست‌ها علیه منافع‌شان است.

پیامدهای اقتصادی بی‌توجهی به سازوکار بازار

شکست قانون مالیات بر خانه‌های خالی تنها یک مساله اجرایی نیست بلکه نشانه‌ای از بی‌توجهی سیاستگذار به سازوکارهای بنیادی بازار است. زمانی که قیمت مسکن به‌دلیل تورم عمومی و کمبود عرضه افزایش می‌یابد، خانه‌های خالی نه علت بحران بلکه نتیجه طبیعی آن هستند. سرمایه‌گذاران در شرایط بی‌ثباتی اقتصادی به‌دنبال حفظ ارزش دارایی هستند و نگه‌داشتن یک واحد مسکونی خالی – حتی بدون اجاره دادن- ممکن است گزینه‌ای کم‌ریسک‌تر از ورود به بازارهای پرنوسان باشد. بنابراین مالیات بر خانه‌های خالی، بدون اصلاح ساختار تولید مسکن، بدون تقویت قدرت خرید خانوار و بدون ایجاد بازار اجاره پایدار، تنها نقش یک مُسکن ناکارآمد را دارد. در واقع سیاستگذار به جای درمان ریشه‌ها، به جنگ نشانه‌ها رفته است. این مساله نه‌تنها موجب اتلاف منابع و انرژی شده بلکه فرصت اصلاحات ساختاری را نیز از بین برده است.

لزوم به‌کارگیری سیاست‌های ساختاری

برای اصلاح وضعیت موجود، باید از رویکرد دستوری فاصله گرفت و به‌سمت سیاست‌های مبتنی‌بر تحلیل داده، شفافیت و انگیزه‌سازی اقتصادی حرکت کرد. نخستین گام، ایجاد یک پایگاه اطلاعاتی دقیق و متصل به همه نهادهاست تا شناسایی املاک بدون خطا انجام شود. دومین گام، طراحی نظام مالیاتی ترکیبی است؛ به‌گونه‌ای که مشوق‌هایی مانند تخفیف برای عرضه سریع واحد به بازار، حمایت از اجاره‌داری حرفه‌ای و کاهش هزینه‌های ثبت قرارداد اجاره ایجاد شود. سومین گام، بازسازی اعتماد عمومی است؛ سیاستگذار باید به مردم توضیح دهد که این قانون نه برای تنبیه مالکان بلکه برای ساماندهی بازار مسکن و جلوگیری از احتکار دارایی‌های عمومی اهمیت دارد. گام چهارم، همسو کردن این مالیات با سایر اصلاحات بازار مسکن است؛ از جمله افزایش تولید، کاهش بوروکراسی ساخت‌وساز، تقویت وام‌های خرید و اجاره و نظارت واقعی بر سوداگری‌های بزرگ. تنها در چنین چارچوبی است که مالیات بر خانه‌های خالی می‌تواند نقش خود را ایفا کند و از یک قانون ناکارآمد به ابزاری موثر برای تنظیم بازار تبدیل شود.