حلقه مفقوده برنامه‌ریزی
اصولا برنامه‌ریزی دارای سه مرحله اساسی است:
۱- مرحله تدوین برنامه
۲- مرحله اجرای برنامه
۳- مرحله پایش و ارزیابی برنامه
دو مرحله اول (یعنی مراحل تدوین و اجرا) خود دارای الزامات پیچیده‌ای هستند که موضوع این نوشتار نیست و توجه ما در این یادداشت موضوع ارزیابی برنامه است که به عنوان حلقه مفقوده در نظام برنامه‌ریزی در ایران تلقی می‌شود. یک برنامه در مراحل تدوین و اجرا زمانی قابل سنجش است که بتوان آن را ارزیابی کرد. گام اول در ارزیابی یک برنامه، سنجه‌پذیری احکام برنامه است به طوری که عبارات انشایی که بیشتر جنبه آمال و آرزو دارند نمی‌تواند مفهوم برنامه داشته و در یک برنامه مدون گنجانده شود. به عبارت دیگر و از نظر فلسفه علم از دیدگاه کارل پوپر، یک فرضیه زمانی علمی است که ابطال‌پذیر باشد. عبارات و مواد قانونی برنامه نیز تا زمانی که ابطال‌پذیر نباشند، نمی‌توانند مفهوم برنامه را با خود به همراه داشته باشند. به عنوان مثال در جزء(۳) بند(الف) ماده(۶) قانون برنامه پنج‌ساله پیشرفت آمده است که «نهادها و دستگاه‌های متولی اشتغال با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلفند مشوق‌های لازم را برای توسعه و تقویت نهادهای پشتیبان کسب‌و‌کارهای خرد خانگی نظیر شرکت‌های فعال در توسعه بازار، تامین نهاده و خدمات کسب‌وکار ایجاد کنند» که این حکم دارای ابهاماتی است که ابطال‌پذیری حکم قانونی را نقض می‌کند. اینکه نهادها و دستگاه‌های متولی اشتغال دقیقا چه نهادها و دستگاه‌هایی هستند، عبارت «لازم» در مشوق‌ها به چه معناست و چه گستره‌ای از اقدامات را در برمی‌گیرد و نهادهای پشتیبان کسب‌و کارهای خرد خانگی که مثال‌هایی از آنها در متن این حکم آمده است دقیقا چه نهادهایی هستند، از ابهامات قانونی در این زمینه بوده و این حکم را از جهات فوق از شمول ابطال‌پذیر بودن خارج می‌کند. حال باید دید تکلیف نهاد ناظر بر برنامه که براساس بند(الف) ماده(۱۱۸) این قانون برعهده شورای‌عالی راهبری برنامه که با مسوولیت معاون اول رییس‌جمهور و مرکب از رییس سازمان (دبیر شورا)، وزیر امور اقتصادی و دارایی و وزرایی که رییس کمیسیون‌های دائمی هیات دولت هستند و رییس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس (به عنوان ناظر) تشکیل می‌شود و وظیفه دبیرخانه شورای‌عالی راهبری برنامه برعهده سازمان برنامه و بودجه است، در زمینه ارزیابی برنامه چیست؟ ارزیابی برنامه می‌تواند در دو حوزه تعریف شود:
الف- حوزه‌هایی که احکام برنامه سنجه‌پذیر نبوده ولی فرآیندهای مشخصی را شامل می‌شود مانند مفاد بند(ب) ماده(۱۰۷) این قانون که اشعار می‌دارد سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است با همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی از محل تجمیع ماموریت، ساختار و نیروی انسانی واحدهای فناوری اطلاعات و امنیت فضای مجازی، مرکز نوسازی و تحول اداری، مراکز تحقیق و توسعه و عناوین مشابه، نسبت به ایجاد معاونت یا مرکز یا سازمان «نوآوری، هوشمندسازی و امنیت» متناسب با ماموریت هر یک از دستگاه‌های اجرایی کشور تا پایان سال اول برنامه اقدام نماید. این حکم صرفا حکم فرآیندی است و سنجه خاصی به‌جز تشکیل معاونت، مرکز یا سازمان نوآوری، هوشمندسازی و امنیت ندارد و در نتیجه دارای سنجه محاسباتی نیست.
ب- حوزه‌هایی از احکام برنامه که سنجه‌پذیر بوده و دولت، دستگاه‌های اجرایی یا هر نهاد دیگر، مسوولیت رسیدن به عدد یا سنجه خاصی را برعهده دارند.
نمونه این احکام بند(الف) ماده(۱۱۱) است که بیان می‌کند دولت مکلف است حداکثر شش ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون جداول کمی و کیفی شاخص‌های بهره‌وری در فصول مختلف برنامه برای تحقق سهم سی‌وپنج درصدی (۳۵%) رشد بهره‌وری کل عوامل تولید در تامین رشد اقتصادی هدف برنامه (هشت‌درصد (۸%) را تهیه نموده و به تصویب شورای‌عالی راهبری برنامه موضوع بند(الف) ماده(۱۱۸) این قانون برساند و گزارش عملکرد آن را سالانه به مجلس ارائه کند. همچنین سنجه‌های مذکور در جدول(۱) شماره(۱) ماده(۲) قانون برای تعیین اهداف عملکردی به صورت زیر از جمله احکام نوع دوم هستند:
- -رشد اقتصادی ۸درصد
- -رشد بهره‌وری کل عوامل تولید ۸/۲درصد
- -خالص رشد شاغلان ۹/۳(متوسط سالی، یک میلیون شغل)
- -رشد صادرات نفتی ۱۲درصد
- -رشد صادرات غیرنفتی ۲۳درصد
- -رشد بخش نفت ۹درصد
- -رشد بخش آب، برق و گاز ۸درصد
- -رشد بخش حمل‌‌و‌نقل و انبارداری ۱۰درصد
- -رشد بخش معدن ۱۳درصد
- -رشد بخش صنعت ۵/۸درصد
- -رشد بخش ساختمان ۹درصد
- -رشد بخش کشاورزی ۵/۵درصد
- -رشد بخش ارتباطات ۱۱درصد
- -رشد بخش سایر خدمات ۵/۶درصد
دقیقا به دلیل شفاف بودن قانون در این زمینه، سازمان برنامه‌وبودجه در گزارش سال اول برنامه، نسبت به تعدیل اهداف کمی اقدام و اهداف فوق را متناسب با شرایط کنونی کشور و عملکرد سال اول برنامه تعدیل کرده و کاهش داده است.
در نتیجه اولین گام در ارزیابی برنامه، قابلیت ارزیابی برنامه است که در این زمینه باید قانون برنامه آنقدر شفاف و قابل ارزیابی باشد که بتوان در حوزه سنجه‌پذیری و در حوزه فرآیندی، آن را ارزیابی کرد. پس در اینجا با دو حلقه مفقوده در برنامه‌ریزی مواجه خواهیم بود که یکی شفاف بودن فرآیندی و سنجه‌پذیر بودن عددی برنامه است و دیگری پایش و ارزیابی برنامه بر اساس احکام فوق که در این زمینه نیز اشکالات فراوانی وجود دارد. در این زمینه باید قوانین بودجه سنواتی را نیز اضافه کرد که در کنار قوانین برنامه میان‌مدت (پنج‌ساله) نیازمند بازنگری در تدوین (شفاف بودن فرآیندی و سنجه‌پذیر بودن عددی) هستند تا بتوان حلقه دوم مفقوده یعنی ارزیابی برنامه را به صورت مناسب‌تر انجام داد.
دکتر محمدرضا سعدی، مدیر مسوول روزنامه جهان صنعت
