برنامه‌ریزی در دام بی‌ثباتی
جهان‌صنعت – موضوع «راهبری توسعه» یکی از دغدغه‌های اصلی سیاستگذاری در ایران و جهان است. توسعه به‌عنوان پدیده‌ای چندبعدی، تنها با رشد اقتصادی تعریف نمی‌شود بلکه مجموعه‌ای از ابعاد اجتماعی، سیاسی، نهادی و زیست‌محیطی را نیز در بر می‌گیرد. تجربه کشورهای مختلف نشان داده که دستیابی به توسعه پایدار، بیش از هرچیز نیازمند سازوکارهای نهادی قوی و نهادهایی است که بتوانند نقش هماهنگ‌کننده و هدایتگر را در مسیر تحقق اهداف ایفا کنند. از این منظر، راهبری توسعه به‌معنای فراتر رفتن از مدیریت بخشی و کوتاه‌مدت و ایجاد نهادی است که بتواند در سطح ملی با نگاه جامع به همه ابعاد، سیاست‌ها و برنامه‌ها را هم‌راستا کند. مرور تجربیات جهانی بیانگر آن است که کشورهایی مانند هند، چین، مالزی یا آلمان زمانی توانستند مسیر رشد پایدار را طی کنند که نهادهای ویژه‌ای برای راهبری توسعه شکل دادند. این نهادها معمولا از جایگاهی فراتر از دستگاه‌های اجرایی برخوردار بوده و وظایفی چون تدوین راهبردهای کلان، نظارت بر اجرای برنامه‌ها، ایجاد پایگاه‌های داده ملی، هماهنگ‌سازی میان بخش‌های مختلف و حتی مشارکت دادن جامعه مدنی را برعهده داشته‌اند. ویژگی مشترک این کشورها، وجود نهادهای باثبات، پاسخگو و شفاف بوده است؛ نهادهایی که توانسته‌اند هم به دولت و هم به مردم اعتماد بدهند که مسیر توسعه براساس شواهد و واقعیت‌ها پیش می‌رود.
در مقابل تجربه ایران از برنامه‌های توسعه طی دهه‌های گذشته نشان می‌دهد که بزرگ‌ترین ضعف این برنامه‌ها بی‌ثباتی نهادی و سیاسی بوده است. تغییر مکرر ساختارهای سازمانی، جابه‌جایی‌های مدیریتی، نبود مرزبندی روشن میان برنامه و بودجه، اهداف غیرواقعی و بلندپروازانه و مهم‌تر از همه ضعف در نظام ارزیابی و نظارت باعث شده هر برنامه عملا از نو آغاز شود، بدون آنکه مکمل برنامه قبلی باشد. در این میان، تمرکزگرایی شدید و فقدان هماهنگی میان دستگاه‌ها نیز دستاوردهای توسعه‌ای را تضعیف کرده است. نتیجه این وضعیت آن بوده که برنامه‌ها بیشتر به فهرستی از تکالیف و احکام مالی شبیه هستند تا سندی برای هدایت توسعه ملی. با این حال، ماده۱۱۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت می‌تواند فرصتی تازه برای اصلاح این مسیر باشد. این ماده شورای عالی راهبری برنامه را به‌عنوان قلب نهادی مدیریت توسعه معرفی کرده و وظایف متعددی از جمله نظارت مستمر، ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها، گزارش‌دهی منظم به مجلس و ایجاد سازوکارهای شفافیت را بر عهده آن گذاشته است اما تجربه جهانی و نیز آسیب‌شناسی برنامه‌های پیشین نشان می‌دهد که برای اثربخشی واقعی، باید گام‌های مهم‌تری برداشته شود: تقویت جایگاه نهادی شورا و ضمانت اجرایی تصمیمات آن، تعریف دقیق ماموریت و حدود اختیارات برای جلوگیری از تداخل نهادی، طراحی سامانه هوشمند پایش و ارزیابی مبتنی‌بر داده‌های جامع، تدوین نظام شاخص‌های شواهدمحور برای ارزیابی واقعی و مهم‌تر از همه، مشارکت دادن مردم، دانشگاه‌ها، بخش‌خصوصی و جامعه مدنی در فرآیند راهبری توسعه. اگر این پیش‌شرط‌ها محقق نشود، خطر آن وجود دارد که ماده۱۱۸ نیز سرنوشتی مشابه مواد مشابه در برنامه‌های قبلی بیابد و در حد یک متن قانونی باقی بماند اما اگر این اصلاحات نهادی و عملیاتی به‌طور جدی دنبال شود، می‌توان امیدوار بود که برنامه هفتم نقطه‌عطفی در تاریخ توسعه ایران باشد و راه را برای حکمرانی توسعه کارآمد و پایدار هموار کند. در این گزارش به مهم‌ترین محورهای تازه‌ترین گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در این باره می‌پردازیم.
تجربه جهانی در راهبری توسعه
نگاهی به تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که موفقیت در برنامه‌ریزی توسعه بیش از هرچیز وابسته به سازوکارهای نهادی و حکمرانی کارآمد است. بسیاری از کشورها زمانی توانسته‌اند مسیر رشد پایدار را طی کنند که نهادهای مشخص و مقتدری برای راهبری توسعه ایجاد کرده‌اند و این نهادها در جایگاهی فراتر از دستگاه‌های اجرایی صرف قرار گرفته‌اند. در این چارچوب شوراها و نهادهای عالی تصمیم‌گیرنده، نظام برنامه‌ریزی استراتژیک و استقلال نسبی ساختارهای برنامه‌ریز از ملاحظات کوتاه‌مدت سیاسی نقشی تعیین‌کننده داشته است. یکی از عوامل مهم در تجربه جهانی، توجه به زمینه‌های تاریخی و درون‌زای هر کشور در طراحی ساختارهای نهادی بوده است. کشورهایی که صرفا الگوهای وارداتی را بدون بومی‌سازی پیاده کرده‌اند، کمتر توانسته‌اند به اهداف خود دست یابند. در مقابل آنها که برنامه‌های توسعه را با شرایط اجتماعی، اقتصادی و سیاسی بومی پیوند داده‌اند، موفق‌تر بوده‌اند. در بسیاری از نمونه‌های موفق، سندهای توسعه به‌جای آنکه مجموعه‌ای از احکام تکلیفی باشند، به‌صورت بسته‌ای از جهت‌گیری‌ها و اولویت‌های راهبردی تدوین شده‌اند. این شیوه سبب می‌شود اسناد برنامه بیشتر نقش راهنما و نقشه راه را ایفا کنند تا بار مالی و حقوقی سنگینی بر دوش دولت بگذارند. از منظر نهادی نیز کشورهایی که وزارتخانه‌ها یا سازمان‌های ویژه‌ای برای تدوین و پیگیری برنامه‌های توسعه ایجاد کرده‌اند، توانسته‌اند هماهنگی بهتری میان سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی برقرار کنند. این هماهنگی موجب شده است که برنامه‌های مختلف نه‌تنها در تضاد با یکدیگر قرار نگیرند بلکه مکمل هم عمل کنند و در راستای یک چشم‌انداز مشترک پیش بروند. در سطح عملیاتی، ایجاد آژانس‌ها و سازمان‌های توسعه‌ای به‌عنوان بازوی اجرایی و هماهنگ‌کننده نیز نقشی کلیدی داشته است. این سازمان‌ها معمولا ماموریت‌هایی همچون سیاستگذاری صنعتی، انسجام‌بخشی به بوروکراسی اقتصادی و پشتیبانی از بخش‌خصوصی را بر عهده دارند. شرط موفقیت آنها برخورداری از نخبگان بوروکراتیک و حمایت مقامات ارشد سیاسی بوده است.
از نظر روش برنامه‌ریزی نیز کشورهایی که از الگوی «برنامه‌ریزی جامع» فاصله گرفته و به‌سمت «برنامه‌ریزی هسته‌ای» یا شناسایی گلوگاه‌های کلیدی حرکت کرده‌اند، موفق‌تر عمل کرده‌اند. این رویکرد با تمرکز بر موانع اصلی توسعه، امکان تخصیص بهینه منابع و دستیابی به قطب‌های رشد را فراهم کرده است. جمع‌بندی تجربه جهانی نشان می‌دهد که راهبری توسعه زمانی موفق خواهد بود که نهادی متولی در سطح حاکمیتی ایجاد شود که برنامه‌ریزی، هماهنگی و اجرای برنامه‌های توسعه را در ابعاد گوناگون بر عهده گیرد. چنین نهادی باید فراتر از حوزه‌های صرفا اقتصادی یا صنعتی عمل کند و حوزه‌هایی چون خدمات اجتماعی، محیط‌زیست، سرمایه انسانی، حکمرانی و همکاری‌های بین‌المللی را نیز پوشش دهد. در واقع تفاوت اصلی میان رویکردهای پراکنده و مدل‌های موفق توسعه در همین «جامع‌نگری نهادی» و توانایی راهبری یکپارچه توسعه نهفته است.
برنامه‌ریزی در دام بی‌ثباتی
تجربه برنامه‌های توسعه در ایران نشان می‌دهد که مهم‌ترین ضعف نظام برنامه‌ریزی کشور، ناپایداری سیاستی و بی‌ثباتی نهادی است. در طول دهه‌های گذشته، جایگاه و ساختار سازمان‌های متولی برنامه‌ریزی بارها تغییر کرده و همین امر مانع شکل‌گیری حافظه نهادی و انباشت تجربه در این حوزه شده است. تغییر مکرر چارچوب‌های قانونی و اداری، بی‌ثباتی مدیریتی و جابه‌جایی‌های گسترده نیروی انسانی متخصص، به تضعیف کارآمدی سازمان‌های برنامه‌ریز منجر و باعث شده هر برنامه توسعه به‌جای تکیه بر تجربه پیشین، عملا از صفر آغاز شود. از سوی دیگر، فرآیند تدوین برنامه‌ها بیش از حد طولانی و پیچیده است. فاصله زیاد میان مراحل تصویب و اجرا و عدم انطباق دوره‌های برنامه‌ریزی با دوره‌های سیاسی دولت‌ها، بر شدت این بی‌ثباتی می‌افزاید. دولت‌ها کمتر تمایل دارند پروژه‌ها و اصلاحاتی را آغاز کنند که نتیجه آن فراتر از دوره مسوولیت‌شان آشکار می‌شود؛ در نتیجه بسیاری از اقدامات بلندمدت در نیمه راه رها می‌شوند. این رویکرد کوتاه‌مدت‌گرایانه موجب شده بخش بزرگی از اهداف برنامه‌ها به سرانجام نرسد.
یکی دیگر از آسیب‌های اساسی، غلبه نگاه بودجه‌ای بر برنامه است. در عمل، مرز میان برنامه و بودجه مشخص نیست و برنامه‌ها بیش از آنکه مسیر کلان توسعه کشور را ترسیم کنند، به فهرستی از احکام مالی و تکالیف اجرایی برای دستگاه‌ها تبدیل شده‌اند. به همین دلیل، برنامه‌ها بیشتر بار حقوقی و مالی بر نظام تصمیم‌گیری تحمیل کرده‌اند تا نقش هدایتگر و راهبری. افزون‌بر این، اهداف برنامه‌ها اغلب به شکل بلندپروازانه و غیرواقعی تعریف شده‌اند. فقدان تحقیقات جامع، نبود داده‌های آماری دقیق و به‌روز و ضعف در شناسایی اولویت‌های واقعی کشور باعث شده اهدافی تعیین شوند که یا در تضاد با یکدیگر قرار دارند یا با ظرفیت‌های واقعی اقتصاد و جامعه همخوانی ندارند. این عدم انطباق، یکی از دلایل اصلی ناکامی در تحقق اهداف برنامه‌های توسعه بوده است. به‌طور کلی، ضعف در ثبات نهادی و غلبه تصمیمات کوتاه‌مدت بر سیاست‌های بلندمدت، برنامه‌ریزی توسعه در ایران را به چرخه‌ای تکراری از آزمون و خطا تبدیل کرده است؛ چرخه‌ای که هزینه آن را کل اقتصاد و جامعه می‌پردازند.
ابهام نهادی و خلأ ارزیابی
یکی دیگر از چالش‌های بنیادی برنامه‌ریزی توسعه در ایران، ضعف در هماهنگی نهادی و نبود نظام ارزیابی موثر است. فرآیند برنامه‌ریزی در کشور به‌گونه‌ای طراحی شده که نهادهای متعددی از سطوح عالی تصمیم‌گیری تا دستگاه‌های اجرایی در آن دخیل هستند اما تقسیم کار روشنی میان آنها وجود ندارد. این درهم‌تنیدگی نهادی منجربه موازی‌کاری، تداخل وظایف و کاهش پاسخگویی شده است. در بسیاری از موارد، جایگاه برنامه در ساختار سیاسی و اداری کشور مبهم است و مشخص نیست چه نهادی مسوول پیگیری، هماهنگی و تحقق اهداف آن است. فقدان هماهنگی و یکپارچگی میان دستگاه‌ها باعث شده بسیاری از اهداف برنامه‌ها در تضاد یا تعارض با یکدیگر قرار گیرند. برنامه‌ها اغلب به مجموعه‌ای از احکام پراکنده شبیه هستند که پیوند ارگانیکی میان اجزای آنها دیده نمی‌شود. در نتیجه، به جای آنکه هر برنامه تکمیل‌کننده و اصلاح‌کننده برنامه قبلی باشد، عملا مانند جزیره‌ای منفک عمل کرده و رشته کار از ابتدا آغاز می‌شود.
از سوی دیگر، نبود نظام نظارت و ارزیابی کارآمد سبب شده برنامه‌ها عملا بدون پیوست اجرایی و ابزارهای پایش تصویب شوند. در عمل، ارزیابی برنامه‌ها محدود به بررسی تطبیق بودجه با اهداف برنامه است و هیچ نظام موثری برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها براساس شاخص‌های توسعه وجود ندارد. همین خلأ باعث شده نه‌تنها پاسخگویی دستگاه‌ها تضعیف شود بلکه برنامه‌های توسعه عملا فاقد عنصر تعهد اجرایی باشند. مشکل دیگر، تمرکزگرایی شدید در نظام برنامه‌ریزی است. تصمیمات کلان عموما در پایتخت گرفته می‌شود و مناطق و استان‌ها نقش اندکی در طراحی و اجرای برنامه‌ها دارند. این تمرکز، علاوه‌بر ایجاد نابرابری‌های منطقه‌ای، باعث شده برنامه‌ها انعطاف لازم برای انطباق با شرایط بومی را نداشته باشند. به این ترتیب، ضعف در هماهنگی نهادی، نبود نظام شفاف ارزیابی و سلطه تمرکزگرایی اداری، کارکرد برنامه‌های توسعه را به‌شدت کاهش داده است. نتیجه چنین وضعیتی، برنامه‌هایی است که بیشتر جنبه اسمی دارند تا اجرایی و تحقق اهداف آنها در حد شعار باقی می‌ماند.
راهبر توسعه در برنامه هفتم
در قانون برنامه هفتم پیشرفت، ساختار راهبری به‌گونه‌ای طراحی شده که اجرای احکام و هماهنگی میان دستگاه‌های مختلف تضمین شود. قلب این ساختار، «شورای عالی راهبری برنامه» است که ریاست آن با معاون اول رییس‌جمهور و دبیری آن بر عهده سازمان برنامه و بودجه گذاشته شده است. در این شورا وزیر امور اقتصادی و دارایی و وزرایی که ریاست کمیسیون‌های دائمی هیات دولت را برعهده دارند حضور دارند و یک نماینده از مجلس شورای اسلامی نیز به‌عنوان ناظر فعالیت می‌کند. دبیرخانه شورا در سازمان برنامه و بودجه مستقر است و جلسات آن باید دست‌کم ماهی یک‌بار تشکیل شود. تصمیمات شورا نیز پس از تصویب در جلسه و تایید رییس‌جمهور لازم‌الاجرا خواهد بود. این شورا وظیفه دارد عملکرد دستگاه‌های اجرایی را در قبال تکالیف برنامه‌ای ارزیابی کند و در صورت نیاز، سیاست‌های اصلاحی را پیشنهاد دهد.
به همین منظور، برای هریک از دستگاه‌های اصلی مشمول بودجه عمومی، دو ناظر تعیین می‌شود: یک ناظر مالی با معرفی وزارت اقتصاد و یک ناظر اجرایی با معرفی سازمان برنامه. ماموریت این ناظران یک‌ساله و غیرقابل تمدید است و آنها موظف هستند هر شش‌ماه گزارشی از پیشرفت کار و موانع موجود ارائه کنند. اعتبار گزارش‌های آنان نیز به‌طور مستقیم برعهده خودشان گذاشته شده و در صورت ارائه اطلاعات خلاف واقع، تخلف یا جرم محسوب می‌شود.
علاوه‌بر این، شورا موظف است هر سال گزارشی جامع از میزان تحقق اهداف برنامه، منابع مالی و وضعیت عملکرد دستگاه‌ها را تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. این گزارش‌ها مبنای بررسی‌های تخصصی در کمیسیون‌های مجلس قرار می‌گیرد و پیش از تصویب بودجه سال آینده باید نتایج آنها در صحن علنی ارائه شود. در کنار این سازوکار، دولت نیز مکلف است همه ظرفیت‌های دولتی و غیردولتی را برای اجرای برنامه بسیج کند و ظرف شش‌ماه از آغاز اجرای قانون، برنامه پنج‌ساله تامین مالی آن را به مجلس ارائه دهد. منابع اجرای احکام نیز باید هرسال در بودجه سنواتی درج و میزان تحقق آن در گزارش‌های سالانه شورا منعکس شود. این چارچوب نشان می‌دهد که ماده۱۱۸ قصد دارد با ایجاد نهادی متمرکز و پاسخگو، از تکرار مشکلات برنامه‌های گذشته جلوگیری کرده و پیوندی روشن میان برنامه، بودجه و نظام نظارتی برقرار کند.
هوشمندی و شفافیت در راهبری توسعه
یکی از نخستین پیشنهادها برای ارتقای ماده۱۱۸، ایجاد یک سامانه هوشمند پایش و ارزیابی است. تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که بدون داده‌های دقیق و یکپارچه، امکان تصمیم‌گیری آگاهانه وجود ندارد. شورای عالی راهبری برنامه هفتم باید به‌عنوان اتاق رصد ملی عمل کند و با طراحی بانک‌های داده، امکان جمع‌آوری، ذخیره‌سازی و تحلیل اطلاعات را برای تمامی دستگاه‌های مرتبط فراهم آورد. این بانک داده می‌تواند نقاط‌قوت و ضعف برنامه‌ها را به‌صورت مستند آشکار و از تصمیم‌گیری‌های مبتنی‌بر حدس و گمان جلوگیری کند. در کنار این سامانه، تعریف یک نظام ارزیابی شواهدمحور ضروری است. ارزیابی صرفا نباید به بررسی بودجه یا میزان هزینه‌ها محدود شود بلکه باید بر پایه شاخص‌های دقیق، قابل اندازه‌گیری و ناظر بر ابعاد مختلف توسعه انجام گیرد. برای این کار لازم است ارتباط میان دانش آکادمیک و فرآیندهای اجرایی برقرار شود تا شاخص‌ها هم مبانی نظری علمی را دربرگیرند و هم با واقعیت‌های میدانی انطباق داشته باشند.
شفافیت نیز بخش جدایی‌ناپذیر این سازوکار است. گزارش‌های ارزیابی باید به‌طور منظم منتشر شوند و در دسترس نهادهای نظارتی و حتی عموم مردم قرار گیرند. تنها در این صورت است که می‌توان اعتماد اجتماعی به برنامه‌ها را بازسازی کرد و پاسخگویی دستگاه‌ها را افزایش داد. تجربه جهانی نشان داده که هرجا سازوکارهای نظارتی شفاف وجود داشته، اثربخشی سیاست‌های توسعه‌ای نیز به‌مراتب بیشتر بوده است. پیوند دادن نتایج ارزیابی با تصمیمات بودجه‌ای و سیاستی، حلقه‌ای است که می‌تواند برنامه هفتم را از سرنوشت برنامه‌های پیشین متمایز کند. اگر نتایج پایش و ارزیابی جدی گرفته شود، اهداف ماده۱۱۸ نه‌تنها روی کاغذ باقی نخواهد ماند بلکه به ابزاری واقعی برای هدایت توسعه ملی تبدیل خواهد شد.
ماموریت روشن، مشارکت گسترده
یکی دیگر از محورهای اساسی برای کارآمدسازی ماده۱۱۸، تعریف دقیق ماموریت و حدود اختیارات شورای عالی راهبری توسعه است. تجربه گذشته نشان داده که بسیاری از شوراها به دلیل ابهام در وظایف یا تداخل با سایر نهادها، عملا از اثرگذاری بازمانده‌اند. برای پرهیز از این تکرار، باید مشخص شود که شورای عالی چه مسوولیت‌هایی دارد، چه تصمیماتی در حوزه اختیار آن است و چگونه باید با سایر نهادها هماهنگ شود. تقویت جایگاه نهادی شورا نیازمند این است که تصمیمات آن ضمانت اجرایی کافی داشته باشد. این امر تنها با حمایت قانونی و الزام دستگاه‌ها به همکاری امکان‌پذیر است. علاوه‌بر آن، باید سازوکاری برای هم‌افزایی میان شورا، دولت، مجلس و نهادهای محلی ایجاد شده تا تصمیمات شورا در بدنه اجرایی کشور جاری شود.
پیشنهاد مهم دیگر، مشارکت دادن مردم و جامعه مدنی در فرآیند برنامه‌ریزی و نظارت است. تجربه کشورهایی مانند هند، مالزی و فنلاند نشان می‌دهد که حضور ذی‌نفعان اجتماعی و بخش‌خصوصی در تدوین و اجرای برنامه‌ها، هم کیفیت تصمیمات را ارتقا می‌دهد و هم پذیرش اجتماعی آنها را بیشتر می‌کند. در ایران نیز می‌توان با ایجاد کارگروه‌های استانی زیر نظر شورا و بهره‌گیری از انجمن‌های علمی، شوراهای محلی و گروه‌های مدنی، این مشارکت را عملی کرد. همچنین لازم است شورا از ظرفیت پژوهشی دانشگاه‌ها و اندیشکده‌ها استفاده کند تا سیاست‌ها بر پایه شواهد علمی تدوین شوند. ایجاد پل میان حوزه پژوهش و سیاستگذاری می‌تواند یکی از مزیت‌های اصلی شورا در مقایسه با نهادهای موجود باشد. پیوند روشن میان اهداف ماده۱۱۸ و اسناد بالادستی کشور همچون سند چشم‌انداز ۲۰ساله و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی باید برقرار شود. تنها در این صورت است که شورا می‌تواند به نهادی موثر و راهبردی در مدیریت توسعه ملی تبدیل شود.
