بررسی گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی تا پایان ۱۴۰۲
جهان صنعت – مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی به بررسی گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی تا پایان سال ۱۴۰۲ پرداخت. دفتر مطالعات بخش عمومی در گزارشی با عنوان «بررسی گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی تا پایان سال ۱۴۰۲» آورده که صندوق توسعه ملی با هدف کاهش استفاده بودجه‌ای از عایدات نفتی، کاهش تبدیل ارزهای نفتی به ریال و تبدیل این منابع به ثروتهای مولد و حفظ سهم نسل‌های آینده تاسیس شد اما بررسی‌ها نشان می‌دهد که عملکرد صندوق نسبت به تمامی این اهداف انحراف جدی داشته است.
در این گزارش تصریح شده که اختصاص بخش عمده مصارف صندوق به مصارف بودجه‌ای دولت‌ها، عملکرد نامطلوب تسهیلات صندوق از نظر بازگشت سرمایه و سودآفرینی، اختصاص منابع به نهادهای عمومی غیردولتی به‌جای بخش خصوصی و صرف بخشی از منابع ارزی جهت اعطای تسهیلات خرد ریالی مواردی از انحراف عملکرد صندوق از اهداف اولیه است.
در این گزارش بیان شده که صندوق توسعه ملی با هدف «تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی» و به موجب سیاست‌های کلی قانون برنامه پنج‌ساله پنجم ایجاد شد و اکنون حدود ۱۳سال از تاسیس آن می‌گذرد.
در گزارش این نهاد پژوهشی آمده که براساس قانون، هر ساله درصدی از عایدات ارزی حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی، گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی در اختیار این صندوق قرار می‌گیرد تا آن را صرف اهداف یاد شده کند؛ در سال ۱۴۰۳، سهم صندوق از این عایدات به ۴۵درصد رسیده است. از همین‌رو، ارائه گزارش‌هایی شفاف از عملکرد منابع و مصارف این صندوق به افکار عمومی اهمیت بالایی دارد.
در ادامه این گزارش یافته‌ها و نقاط کلیدی آن تشریح شده است. در این گزارش نقاط قوت عملکرد صندوق توسعه ملی بهبود ساختار گزارشگری مالی صندوق عنوان شده و در توضیح آن آمده که در سال‌های گذشته گزارش‌های عملکرد صندوق صرفا به مصارف تسهیلاتی صندوق می‌پرداخت، اطلاعاتی در مورد منابع صندوق (اعم از عایدات نفتی و سود حاصله) دربر‌نداشت و در آن هیچ اشاره‌ای به مهم‌ترین بخش مصارف صندوق، یعنی برداشت دولت‌ها، نمی‌شد. در نسخه اخیر، تلاش شده است تا با گزارش اجزای منابع و مصارف صندوق، وضعیت بازگشت تسهیلات اعطایی و سرمایه‌گذاری‌های در دست اقدام شفافیت بیشتری ایجاد کند.
در توضیح دیگر یافته‌های گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز بیان شده که در دوره‌های پیشین، رویکرد صندوق و هیات‌امنای آن امهال مطالبات سررسید شده بود که در‌نتیجه آن حجم بالایی از مطالبات معوق برجا مانده است. در سال‌های اخیر، یکی از فعالیت‌های مهم صندوق تلاش برای وصول مطالبات صندوق از تسهیلات‌گیرندگان و پیشنهاد ابتکاراتی برای تسویه مطالبات صندوق از دولت بوده است.
در این گزارش پیشنهاد شده است که با وجود ارتقای ساختار و شفافیت گزارش عملکرد صندوق نسبت به گذشته، انتشار منظم آن و ارائه اطلاعات دقیق‌تر درخصوص منابع و مصارف و عملکرد صندوق می‌تواند به اعتماد بیشتر افکار عمومی به این نهاد مهم در مدیریت منابع نفتی کشور منجر شود.
این گزارش همچنین پیشنهاد می‌کند که به‌منظور جلوگیری از برداشت‌های بی‌رویه دولت‌ها، سازوکاری قانونی جهت تثبیت منابع ارزی نفتی ورودی به بودجه پیش‌بینی شود؛ برنامه‌ای برای وصول مطالبات معوق صندوق از نهادهای عمومی غیردولتی تدوین، در سطح هیات‌امنای صندوق تصویب و پیگیری شود؛ حوزه‌های هدف سرمایه‌گذاری صندوق در چارچوب یک راهبرد توسعه صنعتی جامع و در هماهنگی با دولت بازنگری شود تا از وابستگی بیش از حد منابع صندوق به بخش نفت و گاز و تجمیع ریسک در صندوق اجتناب شود.
با توجه به ساختار اساسنامه صندوق که در آن منابع و مصارف صندوق مشخص شده است، گزارش‌های عملکرد مالی صندوق نیز معمولا در همین قالب ارائه می‌شود که البته با شیوه‌های متداول گزارشگری مالی در صندوق‌ها، به‌ویژه صندوق‌های ثروت ملی، کمی فاصله دارد. براساس آخرین گزارش منتشره، مجموع منابع صندوق توسعه ملی از ابتدای تاسیس تا پایان دی‌ماه ۱۴۰۲ بالغ بر ۱۶۰میلیارد دلار بوده که حدود ۱۵۳میلیارد دلار آن سرمایه اولیه (منابع ورودی)و مابقی آن سود حاصل از موجودی حساب‌ها یا سرمایه‌گذاری‌های صندوق است. براساس برآوردهای مرکز پژوهش‌های مجلس، عواید نفتی صندوق تا پایان سال ۱۴۰۲ حدود ۱۵۶میلیارد دلار بوده است که مجموع منابع صندوق را به حدود ۱۶۶میلیارد دلار می‌رساند. گفتنی است در این مقال منظور از منابع صندوق، تمامی منابعی است که به موجب قانون باید به حساب‌های ارزی آن واریز می‌شده است؛ با این وجود، در برخی سال‌ها و با مجوزهای مختلف، دولت‌ها بخشی از این منابع را در قالب وام از سهم صندوق از عایدات نفتی کسر کرده و در سمت مصارف با عنوان تسهیلات به دولت گزارش شده است.
نگاهی به آمار و ارقام مصارف صندوق به خوبی گویای یکی از مهم‌ترین دلایل عدم توفیق صندوق در حفظ ثروتهای ملی و سرمایه‌گذاری آن در جهت توسعه کشور است؛ جایی که ۶۵درصد مصارف آن به برداشت دولت‌ها (مصارف غیراساسنامه‌ای) اختصاص یافته است. قابل توجه است که بخش زیادی از مطالبات معوق صندوق بابت تسهیلات به بخش غیردولتی با تضمین شرکت ملی نفت ایران بوده است که در اینجا در زمره تسهیلات به بخش غیردولتی گزارش می‌شود اما عملا در حکم مطالبات صندوق از شرکت ملی نفت ایران (بخش دولتی) است. البته براساس برآوردهای مرکز پژوهش‌های مجلس، به استناد گزارش‌های خزانه‌داری کل کشور از آمار عواید نفتی و دیگر گزارش‌های روابط‌عمومی صندوق توسعه ملی، تا پایان سال ۱۴۰۱، مجموع استقراض دولت از صندوق بالغ بر ۱۰۰میلیارد دلار برآورد می‌شود.
عملکرد تسهیلات صندوق توسعه ملی
براساس اساسنامه صندوق «اعطای تسهیلات صندوق توسعه ملی فقط به صورت ارزی است و سرمایه‌گذاران به عنوان استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند.» از سوی دیگر، «اعطای کلیه تسهیلات صندوق صرفا از طریق عاملیت بانک‌های دولتی و غیردولتی خواهد بود.» بااین وجود و به موجب برخی قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، تکالیفی برای سپرده‌گذاری در بانک‌های داخلی (ارزی و ریالی) و اعطای تسهیلات ریالی برای صندوق تعیین شده است. بنابراین مصارف صندوق در این حوزه به دو دسته عاملیت (ارزی و ریالی) و سپرده‌گذاری (ارزی و ریالی) تقسیم‌بندی می‌شود.
اعطای تسهیلات
اگرچه اعطای تسهیلات ریالی به موجب قوانین مصوب مجلس انجام شده است اما تبدیل ارز به ریال و اعطای تسهیلات خرد ریالی با استفاده از منابع ارزی صندوق، با اهداف اصلی این صندوق (حفظ سهم نسل‌های آینده) سازگاری ندارد. توجه سیاستگذاران و به‌ویژه نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی به این موضوع بسیار حائز اهمیت است؛ به‌ویژه در شرایط کنونی کشور که بیش از پیش نیازمند سرمایه‌گذاری‌های کلان در زیرساخت‌های حمل‌ونقل، آب و انرژی است.
سهم بالای تسهیلات دریافتی توسط نهادهای عمومی غیردولتی، بیانگر یکی دیگر از انحراف‌های عملکرد صندوق از اهداف و طراحی‌های اولیه است که از ابتدای تاسیس تاکنون به جای توانمندسازی بخش‌خصوصی، همچنان غالب تسهیلات ارزی به بخش‌های شبه‌دولتی اختصاص یافته است. مجموع تسهیلات ارزی صندوق معادل ۵/۳۰میلیارد دلار و مجموع سپرده‌گذاری‌های آن معادل ۶میلیارد دلار است.
با توجه به آمار ارائه شده، مقصد حدود ۵۵درصد از تسهیلات ارزی صندوق، طرح‌های حوزه نفت، گاز و پالایشگاه‌ها بوده است. اگر تسهیلات نیروگاهی صندوق را نیز با این ارقام جمع کنیم، درمی‌یابیم که حدود ۶۸درصد تسهیلات ارزی صندوق به حوزه «انرژی» اختصاص یافته است. دو ملاحظه جدی درخصوص اختصاص این حجم بالا از تسهیلات به بخش انرژی وجود دارد.
یکی از اهداف صندوق‌های ثروت ملی در کشورهای صادرکننده منابع طبیعی، تنوع‌بخشی به اقتصاد و کاهش وابستگی اقتصاد به عواید حاصل از صادرات منابع طبیعی از طریق سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌هاست. باید توجه داشت که سرمایه‌گذاری در حوزه نفت و گاز به دلیل ایجاد درآمدهای ارزی و بازگشت سریع سرمایه، بسیار جذاب بوده و طبیعی است که مقصد دلخواهی برای سرمایه‌های کلان باشد. با این حال، صندوق توسعه ملی به عنوان بازوی تامین مالی توسعه پایدار در کشور، صرفا نباید بازگشت سرمایه را ملاک قرار دهد.
از منظر مالی و مدیریت ریسک، سهم بالای بخش‌های متکی به نفت و گاز در سبد سرمایه‌گذاری‌های صندوق، آن هم در شرایطی که اصلی‌ترین منابع ورودی صندوق نیز عواید حاصل از صادرات نفت و گاز است، به معنای تجمیع ریسک در صندوق است که با اصول مدیریت سبدهای سرمایه‌گذاری ناسازگار است. با توجه به ریسک‌های بالای ناشی از نوسانات قیمت‌های جهانی نفت وگاز، ریسک‌های تحریمی و موضوع قیمت‌گذاری شدید در حوزه انرژی در داخل کشور، وابسته کردن بیش از پیش سودآوری صندوق به این حوزه محل تردید جدی است.
حجم بالای مطالبات معوق صندوق از تسهیلات پرداختی به طرح‌های حوزه نفت و گاز و مطالبات صندوق از شرکت ملی نفت ایران شاهدی بر ضرورت توجه به ملاحظات فوق است. به بیان دیگر، تجربه ۱۳ساله صندوق نشان می‌دهد که ورود به سرمایه‌گذاری در طرح‌های حوزه نفت و گاز ممکن است با چالش‌های جدی در بازگشت سرمایه و سودآوری همراه باشد؛ بخشی از این چالش‌ها ناشی از شرایط تحریمی کشور و تسلط بخش دولتی (و در نهایت شبه‌دولتی) در بالادست بخش نفت و گاز است.
بازگشت تسهیلات و وصول مطالبات
در شرایطی که سهم کمی از منابع صندوق به پرداخت تسهیلات (سرمایه‌گذاری) اختصاص یافته، بخش قابل توجهی از این سرمایه‌گذاری‌ها نیز بازگشت مناسبی نداشته است. از مجموع حدود ۲۶میلیارد دلار مطالبات سررسید شده صندوق، حدود ۶۹درصد آن تبدیل به مطالبات معوق شده و با وجود تلاش‌های صندوق توسعه ملی، به‌ویژه در سال‌های اخیر، همچنان وصول این معوقات در هاله‌ای از ابهام است.
۷۶درصد مطالبات سررسید شده از نهادهای عمومی غیردولتی تبدیل به مطالبات معوق شده که این نسبت در مورد بخش خصوصی حدود ۴۷درصد است. به بیان دیگر، عملکرد نهادهای عمومی غیردولتی در بازپرداخت تسهیلات دریافتی بسیار بدتر از بخش خصوصی است. موضوعی که با توجه به پشتوانه دولتی یا حاکمیتی این نهادها چندان غیرمنتظره نبوده و نیست. مجموع سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و سپرده‌گذاری‌های صندوق ۳میلیارد دلار بوده که ۷/۲میلیارد دلار آن مربوط به سپرده‌گذاری ارزی و فقط حدود ۳۰۰میلیون دلار آن ناشی از تسهیلات عاملیت ارزی است. اگر تمام این سود را ناشی از تسهیلات ارزی صندوق در نظر بگیریم (سود حاصل از تسهیلات ریالی صندوق را ناچیز فرض کنیم)، یعنی از مجموع ۵/۳۰میلیارد دلار تسهیلات ارزی پرداختی توسط صندوق، تاکنون تنها ۳۰۰میلیون دلار (کمتر از یک‌درصد) سود محقق شده که به طور مشخص نشان‌دهنده ناکارایی تسهیلات ارزی صندوق در حفظ سهم نسل‌های آینده از عایدات نفتی است.
نکته دیگر درخصوص معوقات ارزی صندوق این است که از مجموع ۶/۱۷میلیارد دلار معوقات ارزی، ۲/۱۴میلیارد دلار آن طرح‌های با تضمین شرکت ملی نفت ایران بوده است. به بیان دیگر، طرح‌های نفتی که علی‌القاعده به دلیل حصول عواید دلاری و بازگشت سریع سرمایه، مقاصد جذاب‌تری برای سرمایه‌گذاری به نظر می‌رسند، عملکرد بسیار نامطلوبی از حیث بازگشت سرمایه داشته‌اند.
چارچوب جدید سرمایه‌گذاری‌ها
در فصل پایانی گزارش عملکرد صندوق، چارچوب جدید سرمایه‌گذاری‌های صندوق توسعه ملی با عنوان «سرمایه‌گذاری غیرمداخله‌ای« ارائه شده است. از ویژگی‌های ذکر شده برای این چارچوب عبارتند از:
بنگاه‌سازی موثر (به جای بنگاه‌داری)، حمایت از بخش‌خصوصی، نقش فعالانه در تامین مالی، تعادل میان سود و ریسک، گردش بالای منابع مالی در اقتصاد، مسوولیت‌پذیری بیشتر صندوق در قبال طرح‌ها، شراکت در منافع (به جای سهامداری کنترلی.) علاوه‌براین، حوزه‌های هدف تامین مالی صندوق به گونه‌ای مشخص شده است که ۶۰ تا ۷۰درصد از سبد تامین مالی صندوق به حوزه نفت، گاز و پتروشیمی، ۲۰درصد به حوزه معدن و مابقی به سایر بخش‌ها و صنایع اختصاص یابد. درخصوص چارچوب معرفی شده و حوزه‌های هدف تامین مالی صندوق، نکات و ملاحظات زیر قابل ذکر است:
اهداف و فرآیندهای پیش‌بینی شده در چارچوب پیشنهاد صندوق، با بررسی تجربه صندوق توسعه ملی و سایر صندوق‌های سرمایه‌گذاری (نظیر شستا) کشور و آسیب‌های آنها، تلاش دارد تا چارچوب مناسبی برای سرمایه‌گذاری‌های صندوق ارائه کند. اما در این رابطه نکات زیر قابل طرح است:
همانطور که پیشتر اشاره شد، سرمایه‌گذاری صندوق در بخش نفت و گاز، برخلاف اصل تنوع‌بخشی به اقتصاد و به معنی تجمیع ریسک‌های قیمتی، تحریمی و قیمت‌گذاری (داخلی) در این صندوق است. تجربه سرمایه‌گذاری‌های پیشین صندوق در این حوزه نیز به انباشت مطالبات معوق منتهی شده است. از سوی دیگر، سرمایه‌گذاری در بخش نفت و گاز با اهدافی نظیر حمایت از بخش خصوصی سازگار نیست (به دلیل غلبه بخش دولتی در بالادست نفت و گاز) و می‌تواند در عمل منجر به تسهیلات‌دهی بیشتر به شرکت‌های دولتی زیرمجموعه وزارت نفت یا نهادهای عمومی غیردولتی مسلط در این حوزه شود.
مشابه برخی ملاحظات بالا در مورد دومین بخش هدف تامین مالی صندوق (معدن) نیز وجود دارد. اساسا صندوق توسعه ملی، به عنوان بازوی تامین مالی توسعه پایدار در کشور، باید اهداف سرمایه‌گذاری خود را در راستای سیاست‌ها و راهبردهای کلان توسعه صنعتی کشور تنظیم کند. سیاستگذاری‌های جزیره‌ای در مورد سرمایه‌های کلان کشور، در شرایطی که به‌شدت با محدودیت سرمایه مواجه است، از جمله مواردی است که باید از آن پرهیز کرد.
اگرچه فرآیندهای پیش‌بینی شده در چارچوب پیشنهادی، روی کاغذ بسیار مناسب به نظر می‌رسند اما واقعیت این است که هیچ تضمینی وجود ندارد در عمل به الگوهای نامطلوب یاد شده (شستا یا خود صندوق در گذشته) شبیه نشود. یکی از راهکارهای نهادی برای پیشگیری از این امر، ارتقای شفافیت و پاسخگویی صندوق توسعه ملی در برابر افکار عمومی است؛ موضوعی که با وجود بهبود گزارشگری مالی صندوق در سال‌های اخیر، همچنان با چالش‌های جدی مواجه است.
علاوه بر موارد فوق، در گزارش عملکرد صندوق به مشارکت صندوق در طرح‌هایی اشاره شده است که مجموع سرمایه مورد نیاز آنها به ۱۸میلیارد دلار می‌رسد. باید توجه داشت که اگرچه صندوق توسعه ملی، بر روی کاغذ، مالک حدود نیمی از عایدات نفتی کشور است اما تجربه سال‌های اخیر نشان داده که در عمل ورودی منابع به این صندوق (پس از کسر برداشت‌های دولت) بسیار ناچیز است. از سوی دیگر، بخش زیادی از موجودی حساب‌های ارزی صندوق به دلیل محدودیت‌های بانکی و تحریمی قابلیت دسترسی پایینی دارد. به این ترتیب، ایجاد تعهد جدید برای صندوق در مشارکت با سایر آحاد اقتصادی باید با احتیاط و با توجه به این واقعیت‌ها صورت گیرد، تا از قفل شدن بخشی از منابع اقتصاد در طرح‌های راکد اجتناب شود.
