G20 در سایه بحران
محمدرضا ستاری- اجلاس سران گروه۲۰ در حالی روز گذشته در ژوهانسبورگ آفریقای جنوبی آغاز به کار کرد که کشورهای عضو این بلوک قدرتمند سیاسی و اقتصادی بیش از هر زمان دیگری با یکدیگر درگیر اختلافات هستند؛ به طوری که دولت ایالات متحده به صراحت اعلام کرده از آنجا که اولویت‌های آفریقای‌جنوبی در زمینه تجارت و تغییرات اقلیمی با آمریکا همسویی ندارد، ترامپ در اجلاس امسال شرکت نمی‌کند.
لازم به ذکر است، گروه۲۰ یک گردهمایی غیررسمی از بزرگ‌ترین اقتصادهای جهان و مهم‌ترین مجمع جهانی برای گفت‌وگو درباره مسائل اقتصادی بین‌المللی است. اجلاس سال ۲۰۲۵ این گروه برای نخستین بار در آفریقا برگزار می‌شود اما پرسش‌هایی درباره تداوم اهمیت و اثرگذاری آن مطرح است.
گروه۲۰ (G20) که در ابتدا متشکل از وزیران دارایی و رؤسای بانک‌های مرکزی ۱۹ اقتصاد بزرگ جهان و اتحادیه اروپا بود، در سال ۱۹۹۹ برای گردهم آوردن مهم‌ترین اقتصادهای صنعتی و در حال توسعه به‌منظور گفت‌وگو درباره رشد اقتصادی جهانی و ثبات مالی ایجاد شد. این گروه در سال ۲۰۰۸ و در جریان بحران مالی جهانی به سطح رهبران کشورها ارتقا یافت و از آن زمان به یک مجمع اصلی برای بررسی طیف وسیعی از مسائل مهم جهانی تبدیل شده است. در این میان اجلاس‌های سالانه گاه به توافق‌های بین‌المللی مهمی منجر شده‌اند؛ مانند ایجاد هیات ثبات مالی در سال ۲۰۰۹ و توافق سال ۲۰۲۱ بر سر مالیات حداقلی جهانی شرکت‌ها. با این حال، پس از موفقیت گسترده این گروه در واکنش به بحران مالی جهانی، انسجام اولیه آن به‌شدت تضعیف شده است.
افزایش تنش‌های ژئوپلیتیک نیز توانایی گروه را برای دستیابی به اجماع بیشتر تحت فشار قرار داده است. رقابت راهبردی میان ایالات متحده و چین، شکاف‌های عمیق میان اعضای گروه هفت (G7) و روسیه بر سر جنگ اوکراین و درگیری‌های گسترده‌تری مانند جنگ غزه، تلاش‌ها برای دستیابی به نتایج واحد را پیچیده کرده‌اند. در واقع این شکاف‌ها توانایی گروه۲۰ را برای هماهنگی در اولویت‌های اصلی از تجارت و کاهش بدهی تا تعهدات اقلیمی تضعیف کرده است.
لازم به ذکر استف گروه۲۰ یک مجمع است که از ۱۹کشور دارای اقتصادهای بزرگ جهان به‌همراه اتحادیه اروپا و اتحادیه آفریقا تشکیل شده است. اعضای آن عبارتنداز: آرژانتین، استرالیا، برزیل، کانادا، چین، فرانسه، آلمان، هند، اندونزی، ایتالیا، ژاپن، مکزیک، روسیه، عربستان‌سعودی، آفریقای‌جنوبی، کره‌جنوبی، ترکیه، بریتانیا و ایالات متحده است.
اسپانیا از سال ۲۰۰۸ مهمان دائم بوده و چندین کشور دیگر نیز توسط میزبان سالانه به اجلاس دعوت می‌شوند. علاوه بر این، سازمان‌های بین‌المللی بزرگ مانند صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی و سازمان تجارت جهانی نیز در این جلسات شرکت می‌کنند.
در این میان هر سال رهبران کشورهای عضو برای بررسی مسائل اقتصادی و مالی عمده و هماهنگ‌سازی سیاست‌ها درباره دیگر موضوعات مشترک گردهم می‌آیند. طی سال‌ها، این مجمع با چالش‌های سیاسی و امنیتی فوری نیز روبه‌رو شده است. همچنین لازم به یادآوری است که گروه۲۰ یک نهاد دائمی با مقر، دفاتر یا کارکنان رسمی نیست. رهبری آن هر سال میان اعضا می‌چرخد، تصمیم‌ها با اجماع اتخاذ می‌شوند و اجرای دستورکار آن به اراده سیاسی کشورها بستگی دارد. بنابراین توافقات آن از لحاظ حقوق بین‌الملل الزام‌آور نیستند اما می‌توانند قواعد و هنجارهای جهانی را شکل دهند.
چرا گروه۲۰ مهم است؟
در پاسخ به این سوال که چرا گروه۲۰ تا این میزان اهمیت دارد، آمارها نشان می‌دهد که این گروه ۸۵درصد از تولید اقتصادی جهان، ۷۵درصد صادرات جهانی و حدود دوسوم جمعیت جهان را تشکیل می‌دهد. نکته مهم‌تر این است که چنین سهمی در طول سال‌های گذشته نسبتا ثابت مانده، آن هم در حالی که سهم گروه هفت به دلیل رشد بازارهای نوظهور کاهش یافته است.
همانطور که گفته شد، گروه۲۰ پس از بحران مالی آسیا در سال ۱۹۹۹ تشکیل شد تا وزیران دارایی و روسای بانک‌های مرکزی اقتصادهای بزرگ را گردهم آورد. یک دهه بعد در اوج بحران مالی جهانی به سطح رهبران ارتقا یافت. بسیاری از کارشناسان واکنش سریع گروه را تحسین کرده‌اند؛ به طوری که استوارت پاتریک، پژوهشگر سابق اندیشکده شورای روابط خارجی آمریکا گفته بود، این گروه نظام مالی جهانی را از سقوط آزاد نجات داد. در همین راستا در سال‌های ۲۰۰۸ و ۲۰۰۹، کشورهای عضو این گروه ۴تریلیون دلار برای احیای اقتصادهایشان اختصاص دادند، از وضع موانع تجاری خودداری و اصلاحات گسترده‌ای در نظام مالی اعمال کردند.
از آن زمان به بعداما بسیاری می‌گویند گروه۲۰ در دست یافتن به موفقیت مشابه درباره اهدافی مانند هماهنگی سیاست‌های پولی و مالی، تقویت رشد پایدار و فراگیر، رسیدگی به آسیب‌پذیری‌های بدهی، اجرای تعهدات اقلیمی و مبارزه با فساد و فرار مالیاتی با دشواری روبه‌رو بوده است.
از سوی دیگر تحلیلگران معتقدند، ارتقای گروه ۲۰در سال ۲۰۰۸ را لحظه‌ای سرنوشت‌ساز برای حکمرانی جهانی بوده و پیوستن اتحادیه آفریقا در سال ۲۰۲۳ نیز بلوکی با حدود ۵/۱میلیارد نفر جمعیت و اقتصادی به ارزش ۱/۳تریلیون دلار را وارد میز مذاکرات کرده است.
علاوه بر این، لازم به ذکر است که گروه۲۰ عمدتا از دو مسیر فعالیت می‌کند. یک مسیر مالی است که تحت هدایت وزیران دارایی و روسای بانک‌های مرکزی قرار دارد و مسیر دیگر این است که مشاوران ارشد رهبران از طریق مذاکرات سالانه دستورکار اجلاس را شکل می‌دهند. در واقع این دو مسیر ده‌ها نشست وزارتی و کارگروه‌های فنی در حوزه‌هایی مانند سیاست خارجی، کار، سلامت و سیاست دیجیتال را هماهنگ می‌کنند و این فرآیند گسترده در اجلاس سالانه رهبران به اوج می‌رسد و امکان هماهنگی گسترده سیاستی را فراهم می‌کند.
دستورکار گروه۲۰ چه بوده است؟
در همین رابطه طبق گزارشی که به تازگی اندیشکده آمریکایی شورای روابط خارجی منتشر کرده گروه۲۰ با هدف ترویج رشد جهانی قوی، پایدار و متوازن تشکیل شد و تمرکز اصلی آن هماهنگی کلان اقتصادی و ثبات مالی بود اما به مرور زمان، دستورکار آن گسترش یافته و شامل موضوعاتی مانند توسعه اقتصادی، تغییرات اقلیمی، سلامت جهانی و هوش مصنوعی شده است. البته در سال‌های اخیر، پیشرفت در بسیاری از این حوزه‌ها کند شده است زیرا شکاف‌های ژئوپلیتیکی و اقتصادی میان اقتصادهای پیشرفته، نوظهور و در حال توسعه افزایش یافته و دستیابی به اجماع را دشوارتر کرده است.
در این میان مسائل اقلیمی همچنان موضوع ثابت دستورکار بوده‌اند اما موفقیت‌های بزرگ اندکی به دست آمده است. در اجلاس رم ۲۰۲۱، کشورها برای کاهش انتشار متان و پایان دادن به تامین مالی نیروگاه‌های جدید زغال‌سنگ در خارج از کشور توافق کردند اما درباره محدودیت استفاده داخلی از زغال‌سنگ هیچ تصمیمی نگرفتند. در سال ۲۰۲۴ نیز برزیل محیط‌زیست را به محور دستورکار خود تبدیل کرد و بیانیه ریو در همان سال مبنایی برای کنفرانس اقلیمی ۲۰۲۵ سازمان ملل در بلم شد.
از سوی دیگر با افزایش تمرکز گروه بر جنوب جهانی، اولویت‌های اقتصادهای نوظهور برجسته‌تر شده‌اند. ریاست هند در سال ۲۰۲۳ مسائل مربوط به پایداری بدهی و امنیت غذایی را برجسته کرد و همان سال اتحادیه آفریقا به عضویت دائم آن درآمد.
به همین دلیل ریاست آفریقای‌جنوبی در سال ۲۰۲۵ (چهارمین ریاست پیاپی از سوی یک کشور جنوب جهانی) بر همبستگی، برابری و پایداری متمرکز است و بر چندجانبه‌گرایی و اصلاح تامین مالی توسعه تاکید دارد. این موضوع با انتقاد برخی مقامات آمریکایی روبه‌رو شده است؛ به طوری که مارک روبیو، وزیر امور خارجه آمریکا نشست وزیران خارجه گروه را در فوریه ترک کرد و آن را ضدآمریکایی نامید.
مهم‌ترین موارد اختلاف چیست؟
در چنین شرایطی به گفته ناظران یکی از مهم‌ترین اختلافات میان اعضای گروه۲۰ را بحث تنش‌های ژئوپلیتیکی تشکیل می‌دهد. شکاف‌های جهانی ناشی از حمله روسیه به اوکراین، جنگ غزه و رقابت راهبردی میان چین و آمریکا تهدیدی جدی برای همکاری در گروه۲۰ شده‌اند. در همین راستا تلاش‌هایی در آمریکا برای سلب جایگاه روسیه از سازمان‌هایی مثل سازمان تجارت جهانی (WTO) وجود داشته است. در واقع حضور روسیه در گروه۲۰ بحث‌برانگیز شده و برخی کشورهای غربی خواستار حذف مسکو شده‌اند اما چین و برزیل با این ایده مخالف بوده‌اند.
همچنین شاهد بودیم که رهبران چین و روسیه در اجلاس ۲۰۲۳ حضور نداشتند. پوتین که با حکم بازداشت ۲۰۲۳ دادگاه کیفری بین‌المللی روبه‌رو است اجلاس‌های ۲۰۲۴ و ۲۰۲۵ را نیز نادیده گرفت. همچنین در سال ۲۰۲۵، شی جین‌پینگ و ترامپ نیز در اجلاس شرکت نخواهند کرد. ترامپ پس از بازگشت به قدرت، نسبت به تعهدات چندجانبه ابراز تردید کرده و آفریقای‌جنوبی را به بدرفتاری با سفیدپوستان آفریکنر متهم کرده است. رهبران دیگری مانند خاویر میلی و کلودیا شاینباوم نیز در نشست حضور نخواهند داشت.
در چنین وضعیتی کشورهای عضو درباره نحوه رسیدگی به فشارهای اقتصادی که عمدتا بر اقتصادهای نوظهور اثر گذاشته، اختلاف دارند. تورم ناشی از پیامدهای همه‌گیری و جنگ اوکراین هزینه انرژی و غذا را بالا برده و دلار آمریکا را تقویت کرده است؛ موضوعی که وضعیت بدهی کشورهای در حال توسعه را وخیم‌تر کرده است.
بیش از ۱۰۰کشور از صندوق بین‌المللی پول کمک گرفته‌اند و وام‌های صندوق در فوریه ۲۰۲۵ به رکورد ۱۴۵میلیارد دلار رسیده است. بانک جهانی نیز هشدار داده که حدود نیمی از ۱۵۰کشور در حال توسعه قادر به پرداخت بدهی‌ها نیستند یا در آستانه ناتوانی قرار دارند. در این میان چارچوب مشترک کاهش بدهی که در نشست ۲۰۲۰ معرفی شد، تنها چهار کشور چاد، اتیوپی، غنا و زامبیا را جذب کرده است که دلیل آن اختلاف میان کشورهای وام‌دهنده است.
در ماه مه ۲۰۲۵، اتحادیه آفریقا کنفرانس نخست بدهی خود را برگزار کرد و خواستار اصلاح چارچوب موجود شد. آفریقای‌جنوبی نیز این موضوع را در ریاست خود اولویت داده اما گروه‌های مدنی آن را ناکافی می‌دانند.
علاوه بر این، تعهد دیرینه گروه به اصول WTO با چالش‌های جدید جهانی‌سازی برخورد کرده است. دولت ترامپ در دوره اول تعرفه‌های گسترده‌ای علیه چین و چندین عضو دیگر وضع کرد و بسیاری از آنها در دولت بایدن حفظ شد. همچنین سیاست کاهش ریسک آمریکا از چین، به‌ویژه از طریق قانون CHIPS و کنترل صادرات نیمه‌هادی‌ها، مسیر تغییرات ژئواکونومیکی را تقویت کرد. در همین رابطه دوره دوم ریاست‌جمهوری ترامپ این روند را تشدید کرده است. او در آوریل تعرفه‌های گسترده متقابل اعلام کرد؛ ازجمله تعرفه ۱۰درصدی روی تقریبا همه واردات که برای کشورهایی مانند برزیل و هند تا ۵۰درصد نیز رسید.
از سوی دیگر تغییرات اقلیمی نیز ازجمله موارد اختلافی مهم میان کشورهای عضو است. تلاش‌ها برای حذف تدریجی زغال‌سنگ و کاهش یارانه‌های سوخت فسیلی در سال ۲۰۲۱ با مخالفت چین، هند، روسیه و عربستان شکست خورد. پس از حمله روسیه به اوکراین و برخی کشورها دوباره به تامین مالی پروژه‌های فسیلی روی آوردند و اجلاس ۲۰۲۳ دهلی نیز تنها از کاهش زغال‌سنگ حمایت کرد، نه توقف کامل آن.
این در حالی است که در سال ۲۰۲۵، ترامپ در سخنرانی سازمان ملل، تغییرات اقلیمی را رد و از سوخت‌های فسیلی دفاع کرد؛ امری که شکاف‌ها را بیشتر کرده است.
مواردی که در حاشیه اجلاس‌های گروه۲۰ مهم است
اگرچه دستورکار رسمی گروه طی سال و از طریق ده‌ها نشست کارشناسی تدوین می‌شود اما بخش مهمی از دیپلماسی در حاشیه اجلاس انجام می‌شود. رهبران جهان اغلب دیدارهای مهم و دوجانبه‌ای انجام می‌دهند که گاه توجه رسانه‌ها را بیش از خود اجلاس جلب می‌کند. نمونه‌هایی از این دیدارها عبارتنداز: نخستین دیدار حضوری بایدن و شی در اجلاس ۲۰۲۲ بالی، آغاز پروژه اقتصادی هند- خاورمیانه- اروپا در اجلاس ۲۰۲۳ دهلی و گفت‌وگوهای رهبران آمریکای‌شمالی درباره توافق USMCA در اجلاس ۲۰۲۴ ریو. در همین راستا کارشناسان معتقدند، عدم حضور ترامپ در اجلاس امسال و برنامه دولت وی برای کاهش گسترده ابعاد اجلاس ۲۰۲۶ که آمریکا میزبان آن است، می‌تواند این فرصت‌ها را باتوجه به محدود شدن دستورکار و کاهش نشست‌های وزارتی کاهش دهد.
