سیاستگذاری موادخام و نیمه‌خام
امیرحسین صادقی‌جبلی_در سال‌های اخیر یکی از پرچالش‌ترین موضوعات سیاستگذاری صنعتی کشور، عوارض صادراتی بر موادخام و نیمه‌خام بوده است. این ابزار هرچند در ظاهر نوعی مالیات به‌نظر می‌رسد اما در عمل نقش‌های گوناگونی در سیاست تجاری ایفا می‌کند. دولت‌ها از عوارض صادراتی با اهدافی همچون تامین درآمد برای بودجه عمومی، هدایت تولید به سمت صنایع پایین‌دستی و ایجاد ارزش‌افزوده داخلی، تثبیت قیمت و عرضه در بازار داخلی و صیانت از منابع طبیعی و استراتژیک بهره می‌برند.
با این حال عوارض صادراتی، شمشیری دولبه است. اگر با طراحی دقیق و منطق صنعتی اجرا شود می‌تواند به توسعه زنجیره‌های پایین‌دستی و کاهش خام‌فروشی بینجامد اما در صورت اجرای شتاب‌زده و بدون مدل مشخص، به مانعی برای تولید و صادرات تبدیل شده و ممکن است سهم ایران را از بازارهای جهانی کاهش دهد.
عوارض صادراتی در تعریف کلی، مبلغی است که دولت‌ها هنگام خروج کالا از کشور دریافت می‌کنند اما در واقع بخشی از مجموعه گسترده‌ای از ابزارهای سیاست تجاری و صنعتی است که برای هدایت جریان صادرات، تنظیم بازار داخلی و تقویت صنایع پایین‌دستی به کار گرفته می‌شود. در کنار عوارض مستقیم، دولت‌ها از ابزارهای مکملی مانند ممنوعیت یا سهمیه صادراتی، نظام مجوزدهی (Licensing) و حتی تغییر در بازپرداخت مالیات بر ارزش‌افزوده (VAT Rebate) استفاده می‌کنند تا صادرات موادخام را کنترل و ارزش‌افزوده داخلی را افزایش دهند. به این ترتیب، عوارض صادراتی را باید نه یک مالیات ساده بلکه ابزاری چندوجهی برای اعمال سیاست صنعتی دانست.
روند جهانی استفاده از عوارض صادراتی
در دهه گذشته استفاده از عوارض و سایر محدودیت‌های صادراتی در سطح جهان به طور قابل‌توجهی افزایش یافته است. براساس گزارش «فهرست محدودیت‌های صادراتی موادخام صنعتی» سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) که از سال۲۰۰۹ تاکنون محدودیت‌های صادراتی ۶۵کالای معدنی را در ۸۲کشور رصد کرده است، نمودار(۱) نشان‌دهنده تحولی چشمگیر در شیوه مدیریت و سیاستگذاری منابع معدنی در سطح جهانی است. براساس گزارش سازمان همکاری و توسعه اقتصادی تعداد محصولات معدنی تحت پوشش دارای حداقل یک نوع محدودیت صادراتی، بین سال‌های ۲۰۰۹ تا ۲۰۲۳ بیش از پنج برابر افزایش یافته است.
افزایش چشمگیر محدودیت‌های صادراتی در سال۲۰۲۳ را می‌توان با عواملی چون افزایش شدید قیمت موادخام و انرژی پس از تهاجم روسیه به اوکراین در سال۲۰۲۲ و همچنین تشدید تنش‌های ژئوپلیتیکی جهانی مرتبط دانست.
موفقیت‌ها و ناکامی‌ها در استفاده از عوارض صادراتی
تجارب کشورهای مختلف در استفاده از عوارض و محدودیت‌های صادراتی نشان می‌دهد که اهداف و نتایج این سیاست‌ها می‌تواند بسیار متفاوت باشد. در اندونزی سیاست موسوم به Hilirisasi از سال ۲۰۱۴ با ممنوعیت صادرات سنگ نیکل‌خام آغاز شد و موفقیت چشمگیری به همراه داشت. سرمایه‌گذاری خارجی در صنایع ذوب، پالایش و تولید باتری به سرعت افزایش یافت و صادرات فرآورده‌های نیکل بین سال‌های ۲۰۱۴ تا ۲۰۲۲ بیش از ۱۰برابر شد، در حالی که صادرات خام تقریبا به صفر رسید. این تجربه نمونه‌ای از موفقیت عوارض صادراتی در ایجاد ارزش‌افزوده داخلی و توسعه صنایع پایین‌دستی است.
در چین عوارض صادراتی و محدودیت‌های سهمیه‌ای بر عناصر نادر خاکی از دهه ۲۰۱۰ نه‌تنها موجب توسعه صنعتی داخلی شد بلکه موقعیت ژئو‌اقتصادی کشور را نیز تقویت کرد. چین با کنترل صادرات موادخام و هدایت تولیدکنندگان جهانی به داخل خاک خود، توانست حدود ۹۰درصد ظرفیت فرآوری این عناصر را در اختیار گیرد و همزمان ظرفیت فناورانه و ثبت اختراعات صنعتی خود را چند برابر کند. این نمونه نشان می‌دهد که هماهنگی سیاست‌های صادراتی با اهداف صنعتی و استراتژیک می‌تواند اثرات بلندمدت و قابل‌توجهی داشته باشد.
در مقابل تجربه هند در استفاده از عوارض صادراتی فولاد نشان می‌دهد که این ابزار همیشه موفق نیست. در مقاطعی که قیمت جهانی فولاد افزایش یافته و مواد اولیه از کشور خارج می‌شد، اعمال عوارض صادراتی موقت نتوانست بازار داخلی را به طور پایدار کنترل کند و اثر آن کوتاه‌مدت و محدود بود. این نمونه‌ها تاکید می‌کنند که موفقیت یا شکست سیاست‌های محدودکننده صادراتی به طراحی دقیق، ثبات در اجرا و هماهنگی با زنجیره ارزش داخلی بستگی دارد.
تاریخچه و چالش‌های اجرای عوارض صادراتی در ایران
در ایران نیز موضوع عوارض صادراتی در دو دهه اخیر همواره مورد توجه قرار گرفته است.
نهایتا تصویب عوارض صادراتی در برنامه هفتم پیشرفت، این سیاست را به تکلیف قانونی تبدیل کرده است. تاریخچه قوانین و مقررات مرتبط با عوارض صادراتی در ایران همراه با محصولات هدف، نوع محدودیت، تصمیم‌گیرندگان و محل هزینه منابع حاصل در جدول(۱) ارائه شده است.
این جدول روند تغییرات سیاست‌ها از برنامه چهارم توسعه تا برنامه هفتم پیشرفت و قوانین بودجه و جهش تولید دانش‌بنیان را نشان می‌دهد و روشن می‌کند که چگونه سیاست‌ها در عمل با تغییرات مواجه بوده‌اند.
به نظر می‌رسد دولت در سال‌های اخیر اراده‌ای جدی برای اجرای سیاست عوارض صادراتی داشته است. با این حال بخش‌خصوصی هنوز با این سیاست همراه نیست و اغلب آن را نقد می‌کند. یکی از دلایل اصلی این مقاومت، عدم ارائه منطق و مدل مورد اجماع و مشخص برای ارزیابی موادخام و نیمه‌خام و تعیین میزان عوارض صادراتی است. علاوه بر این، مشکلاتی مانند تحریم‌ها، ناترازی انرژی و پیمان‌سپاری ارزی فشار مضاعفی بر صنایع وارد کرده و تاب‌آوری آنها در برابر عوارض صادراتی را کاهش داده است.
راهکار هوشمندانه برای عوارض صادراتی
برای کاهش تنش‌ها و ایجاد چارچوبی شفاف در سیاست عوارض صادراتی، پیشنهاد می‌شود مدلی طراحی شود که بتواند اجرای عوارض را منظم، قابل پیش‌بینی و هماهنگ با توسعه صنعتی و حمایت از تولید داخلی کند.
این مدل باید ابتدا زنجیره ارزش کالاهای خام و نیم‌خام را به‌صورت شفاف و تفکیک شده مشخص کند و سپس براساس شاخص‌های مورد اجماع مانند یارانه‌های مستقیم، مازاد یا کمبود عرضه، سهم بازار جهانی، صرفه اقتصادی تولید پایین‌دست و سایر معیارهای اقتصادی نرخ عوارض را محاسبه کند. مشارکت فعال بخش‌خصوصی در طراحی این مدل، اجماع و پذیرش آن را تقویت می‌کند.
ویژگی‌های کلیدی این مدل عبارتند از:
ثبات و پیش‌بینی‌پذیری: عوارض باید در یک بازه بلندمدت برقرار باشند و تغییرات ناگهانی و شوک‌گونه حذف شود.
اجرای پلکانی: نرخ‌ها به صورت مرحله‌ای و برنامه‌ریزی شده اعمال شوند تا بازیگران و فعالان اقتصادی به سمت ایجاد ارزش‌افزوده بیشتر هدایت شوند.
حمایت از پروژه‌های پایین‌دست: در صورت تعریف پروژه‌های توسعه‌ای توسط بنگاه‌های بالادست، دولت می‌تواند با استفاده از ابزار مجوز، امکان خام‌فروشی کنترل‌شده را برای تامین مالی این پروژه‌ها فراهم کند.
اجرای چنین مدلی، عوارض صادراتی را به یک ابزار هوشمند، متوازن و توسعه‌گرا تبدیل می‌کند که رشد صادرات، توسعه صنایع پایین‌دست و حمایت از تولید داخلی را همزمان تضمین می‌کند و فرصت‌های اقتصادی کشور در بازارهای جهانی را به حداکثر می‌رساند.
* پژوهشگر سیاست صنعتی
