چرخه بی‌پایان تداخل سامانه‌ها
سارا پوردلجو– دولت‌های مختلف در سال‌های گذشته با شعار «تحول دیجیتال»، «دولت الکترونیک» و «شفافیت اطلاعات» از راه‌اندازی سامانه‌های متعدد برای جمع‌آوری، تبادل و ساماندهی داده‌های ملی سخن گفته‌اند اما در عمل، این سیاست به‌جای ایجاد انسجام و کارآمدی، به تکه‌تکه شدن نظام اطلاعاتی کشور انجامیده است. اکنون هر دستگاهی سامانه‌ای برای خود ساخته، هر وزارتخانه‌ای بانک داده‌ای جداگانه دارد و هر سازمانی می‌خواهد متولی «ثبت اطلاعات مردم» باشد. نتیجه روشن است: بی‌نظمی گسترده، موازی‌کاری پرهزینه، اتلاف منابع ملی و سردرگمی شهروندان. تازه‌ترین نمونه از این وضعیت، راه‌اندازی سامانه‌ای با نام «نشانی» توسط سازمان ثبت‌احوال است؛ سامانه‌ای که به گفته نمایندگان مجلس، در تعارض آشکار با سامانه قانونی «املاک و اسکان» وزارت راه‌وشهرسازی قرار دارد. علی خضریان، نماینده مجلس شورای اسلامی، در نامه‌ای رسمی به وزیر کشور، این اقدام را «غیرقانونی و موازی‌کارانه» دانسته و خواستار جمع‌آوری فوری آن شده است. به باور او، اجرای تبصره(۷) ماده(۱۶۹ مکرر) قانون مالیات‌های مستقیم ـ که به شناسایی واحدهای خالی از سکنه اختصاص دارد ـ باید صرفا از طریق سامانه املاک و اسکان صورت گیرد و هیچ نهاد دیگری مجاز به ایجاد سامانه‌ای مشابه نیست. با این حال، سازمان ثبت‌احوال، به‌جای همکاری با وزارت راه، اقدام به طراحی سامانه‌ای موازی کرده است؛ اقدامی که نه‌تنها بار مالی سنگینی بر بودجه عمومی تحمیل کرده بلکه کل سازوکار تبادل داده میان دستگاه‌های دولتی را مختل می‌کند.
سامانه‌هایی که هرگز به مقصد نمی‌رسند
ماجرای سامانه املاک و اسکان به خودی خود داستانی طولانی و پرحاشیه است. از زمان تصویب قانون مالیات بر خانه‌های خالی در سال۱۳۹۴ تاکنون، این سامانه بارها دستخوش تغییرات، تعویق‌ها و بازطراحی‌های مکرر شده است. هربار دولت جدیدی بر سر کار آمده، نسخه‌ای تازه از همان سامانه را معرفی کرده اما نتیجه نهایی همیشه مشابه بوده است: ناهماهنگی بین نهادها و ناکارآمدی در اجرا. اکنون که هنوز بسیاری از مردم حتی موفق به ثبت‌نام یا به‌روزرسانی اطلاعات خود در سامانه املاک و اسکان نشده‌اند، شنیدن خبر ایجاد سامانه‌ای دیگر با نام «نشانی» پرسش‌های زیادی را به ذهن متبادر می‌کند. آیا این سامانه‌ها قرار است به هم متصل شوند؟ آیا داده‌های آنها یکپارچه خواهد شد؟ یا قرار است مردم بار دیگر میان چند سامانه دولتی سرگردان بمانند تا وظیفه‌ای را که دولت باید برایشان ساده کند، خودشان به‌سختی انجام دهند؟
بررسی‌های کارشناسان نشان می‌دهد که ساختار فعلی مدیریت اطلاعات در کشور به‌شدت جزیره‌ای است. هر دستگاه خود را متولی حوزه‌ای می‌داند و از به اشتراک‌گذاری داده با دیگر نهادها خودداری می‌کند. نتیجه آنکه به‌جای شکل‌گیری یک «پایگاه داده ملی» یکپارچه، صدها سامانه پراکنده شکل گرفته‌اند که نه زبان مشترک دارند، نه اتصال فنی مناسب و نه حتی تعریف واحدی از داده‌ها و شاخص‌ها.
تضاد قانونی یا رقابت سازمانی؟
در ظاهر اختلاف وزارت راه و سازمان ثبت‌احوال، صرفا بر سر حدود وظایف قانونی است. وزارت راه می‌گوید: قانون مسوولیت جمع‌آوری و نگهداری اطلاعات مربوط به املاک را به این وزارتخانه سپرده است. در مقابل، ثبت‌احوال ادعا می‌کند که برای «به‌روزرسانی نشانی محل سکونت شهروندان» نیازمند سامانه‌ای مستقل است اما درواقع این اختلاف تنها نمودی از یک بحران بزرگ‌تر در ساختار حکمرانی دیجیتال ایران است: فقدان مرجع واحد برای سیاستگذاری و مدیریت داده‌های ملی. در کشورهای توسعه‌یافته، تمام سامانه‌های دولتی براساس یک معماری واحد اطلاعاتی طراحی می‌شوند و یک نهاد مرکزی، مسوول همگرایی، نظارت و تبادل داده‌هاست. در ایران اما چنین نهادی وجود ندارد یا اگر هست، اختیاراتش محدود و تاثیرش اندک است. به همین دلیل دستگاه‌ها اغلب بدون هماهنگی با یکدیگر، پروژه‌هایی جداگانه تعریف می‌کنند تا از بودجه عمومی سهمی ببرند، حتی اگر نتیجه آن تکرار کاری باشد که پیشتر انجام شده است. نمونه‌هایی از این دست کم نیستند؛ سامانه‌های متعدد در حوزه یارانه‌ها، سامانه‌های جداگانه برای کارت ملی هوشمند و هویت دیجیتال، سامانه‌های مجزا در نظام مالیاتی، بیمه و ثبت دارایی‌ها و حتی سامانه‌های مختلف برای مدیریت تردد و سوخت. در همه این موارد مردم ناچارند برای کاری مشابه، اطلاعات تکراری خود را چندین‌بار در سامانه‌های مختلف وارد کنند. به این ترتیب مفهوم «یک‌بار ثبت برای همیشه» که از اصول بنیادین دولت الکترونیک در جهان است، در ایران هنوز تحقق نیافته است بلکه می‌توان گفت در ایران مردم هربار باید از نو ثبت کنند، چون هر سازمانی سامانه خودش را دارد.
هزینه‌های پنهان موازی‌کاری
موازی‌کاری در ساخت سامانه‌ها تنها یک مساله اداری یا فنی نیست بلکه پیامدهای اقتصادی و اجتماعی گسترده‌ای دارد. براساس برآوردهای غیررسمی کارشناسان فناوری اطلاعات، هر سامانه ملی در مراحل طراحی، پیاده‌سازی و نگهداری، ۱۰ها‌میلیارد تومان هزینه دارد. این هزینه‌ها از بودجه عمومی کشور پرداخت می‌شود یعنی از جیب مردم. وقتی چند سازمان برای یک هدف مشابه، سامانه‌های جداگانه می‌سازند، عملا منابع کشور چند برابر هدر می‌رود. از سوی دیگر نبود هماهنگی میان سامانه‌ها به از دست رفتن فرصت‌های مهم در حوزه سیاستگذاری منجر می‌شود. به‌عنوان مثال، اگر سامانه املاک و اسکان به‌درستی و به‌صورت سراسری اجرا می‌شد، دولت می‌توانست اطلاعات دقیقی از وضعیت مسکن، تعداد خانه‌های خالی و جابه‌جایی جمعیت به دست آورد اما چون سامانه‌های مختلف با داده‌های متفاوت و ناقص کار می‌کنند، هیچ تصویر واحدی از واقعیت بازار مسکن وجود ندارد. همین خلأ اطلاعاتی، تصمیم‌گیری اقتصادی را دچار خطا و سیاستگذاری را غیرواقعی می‌کند. در کنار آن، تکرار ثبت اطلاعات باعث نارضایتی عمومی نیز می‌شود. مردم از اینکه باید برای کارهای مشابه بارها در سامانه‌های مختلف ثبت‌نام کنند، خسته و بی‌اعتماد شده‌اند. هربار که سامانه‌ای جدید رونمایی می‌شود، عده‌ای آن را نشانه‌ای از «پیشرفت» می‌دانند اما در عمل، بیشتر به معنای آغاز دوباره سردرگمی است.
از شفافیت تا انباشت داده‌های بی‌فایده
دولت‌ها معمولا هدف از ایجاد سامانه‌های جدید را «شفافیت»، «مبارزه با فساد» و «تسهیل خدمات» اعلام می‌کنند اما وقتی داده‌ها در سامانه‌های جزیره‌ای ذخیره می‌شود و هیچ نظام کنترلی یا تبادل اطلاعاتی موثر میان آنها برقرار نیست، عملا شفافیت نیز حاصل نمی‌شود. در واقع هر سازمان فقط داده‌های خود را می‌بیند و از تصویر کلان بی‌خبر است. بدتر آنکه در برخی موارد، همین پراکندگی داده‌ها به ابزاری برای پنهان‌کاری تبدیل می‌شود چون هیچ نهاد ناظری نمی‌تواند همه اطلاعات را به‌صورت یکپارچه بررسی کند، تخلفات کوچک در گوشه‌های مختلف سیستم پنهان می‌ماند. برای مثال در حوزه املاک، بسیاری از خانه‌های خالی یا واحدهای چندمالکی همچنان از دید نظام مالیاتی پنهان هستند چون اطلاعات مالکیت در سامانه‌های مختلف پراکنده است: بخشی در ثبت اسناد، بخشی در شهرداری‌ها، بخشی در ثبت‌احوال و بخشی دیگر در سامانه املاک و اسکان. به این ترتیب آنچه باید به شفافیت منجر شود، عملا به انباشت داده‌های بی‌فایده تبدیل شده است.
ناکارآمدی در مدیریت داده‌های ملی
یکی از ریشه‌های اصلی بی‌نظمی در سامانه‌های کشور، فقدان «حاکمیت داده»(Data Governance) است؛ مفهومی که در بسیاری از کشورها به‌عنوان سنگ‌بنای دولت دیجیتال شناخته می‌شود. حاکمیت داده به‌معنای تعیین ساختار، قواعد، مسوولیت‌ها و استانداردهایی است که اطمینان می‌دهد تمام داده‌های دولتی به‌صورت هماهنگ، دقیق و قابل‌استفاده نگهداری و تبادل می‌شوند. در ایران هر دستگاه دولتی داده‌های خود را مالک می‌داند و از اشتراک آن با سایر نهادها خودداری می‌کند. این ذهنیت «مالکیتی» نسبت‌به داده‌ها باعث شده همکاری بین‌سازمانی به حداقل برسد در‌حالی‌که در رویکردهای نوین، داده‌ها دارایی ملی محسوب می‌شوند، نه اموال اختصاصی سازمان‌ها. نبود سیاستگذاری واحد در این حوزه موجب شده وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها گاهی به رقابت پنهان بر سر «در اختیار داشتن داده» بپردازند زیرا هرچه داده بیشتری داشته باشند، نفوذ و قدرت اداری بیشتری در نظام تصمیم‌گیری به دست می‌آورند؛ به‌بیان دیگر، داده در ساختار اداری ایران تبدیل به منبع قدرت شده است، نه ابزار خدمت.
ضرورت بازنگری در سیاست دولت الکترونیک
تجربه کشورهای موفق در تحول دیجیتال نشان می‌دهد که کلید اصلی موفقیت، نه در تعدد سامانه‌ها، بلکه در یکپارچگی آنهاست. در استونی، دانمارک یا کره جنوبی، دولت‌های الکترونیک براساس یک شناسه واحد ملی طراحی شده‌اند که به‌وسیله آن، تمام خدمات عمومی از مالیات تا بهداشت و آموزش از طریق درگاه‌های مرتبط و هم‌پیوند ارائه می‌شود. مردم فقط یک‌بار اطلاعات خود را ثبت می‌کنند و همه دستگاه‌ها به همان داده دسترسی دارند. در ایران اما رویکرد دولت‌الکترونیک بیشتر پروژه‌محور و کوتاه‌مدت بوده است. هر وزارتخانه‌ای طرحی جداگانه اجرا کرده و گاه حتی برای اثبات کارآمدی خود در برابر دولت‌های پیشین، سامانه‌ای تازه راه انداخته است. این نگاه کوتاه‌مدت، نتیجه‌ای جز تولید سامانه‌های متعدد و ناسازگار ندارد. اکنون به‌نظر می‌رسد زمان آن رسیده که دولت و مجلس، سیاست واحدی برای ساماندهی سامانه‌های اطلاعاتی کشور تدوین کنند. باید مرجع مرکزی مشخصی برای مدیریت داده‌های ملی تعیین شود؛ نهادی که نه صرفا نقش هماهنگ‌کننده بلکه اختیار اجرایی و الزام‌آور برای جلوگیری از موازی‌کاری داشته باشد.
قانون هست، اراده نیست
قوانین بالادستی متعددی برای جلوگیری از تداخل سامانه‌ها وجود دارد. تبصره(۷) ماده(۱۶۹ مکرر) قانون مالیات‌های مستقیم، قانون مبارزه با پولشویی و مصوبه شورای عالی فضای مجازی درباره «نظام جامع دولت‌الکترونیک» همگی بر ضرورت یکپارچگی داده‌ها تاکید کرده‌اند اما مشکل اینجاست که هیچ‌یک از این قوانین به‌درستی اجرا نشده است. در عمل، اجرای قانون منوط‌به اراده دستگاه‌هاست و چون هر نهاد خود را مستقل می‌داند، اجرای هماهنگ ممکن نمی‌شود. در چنین شرایطی، نامه نماینده مجلس به وزیر کشور درباره غیرقانونی بودن سامانه ثبت‌احوال، شاید تنها یکی از ده‌ها هشدار مشابه باشد که پیشتر نیز داده شده و درنهایت بی‌پاسخ مانده است.
پایان چرخه تکرار
در نهایت پرسش اصلی این است: تا کی قرار است چرخه تکراری ساخت سامانه‌های موازی ادامه یابد؛ سامانه‌هایی که به‌جای حل مساله، خود به مساله‌ای تازه تبدیل می‌شوند. هرچند عنوان‌ها تغییر می‌کنند- از «سامانه جامع»، «پنجره واحد»، «داده‌گاه ملی» تا «سامانه نشانی»- اما نتیجه همیشه یکسان است: ناهماهنگی و اتلاف منابع. دولت برای خروج از این چرخه، نیازمند بازنگری عمیق در فلسفه دولت‌الکترونیک است. نخستین گام، پذیرش این واقعیت است که تحول دیجیتال با افزایش تعداد سامانه‌ها حاصل نمی‌شود بلکه با یکپارچگی، استانداردسازی و تمرکز داده‌ها تحقق می‌یابد.دومین گام، اصلاح فرهنگ سازمانی در نهادهای دولتی است؛ فرهنگی که باید از رقابت برای مالکیت داده، به همکاری برای خدمت به شهروند تغییر کند. و در نهایت لازم است سازوکاری شفاف برای پاسخگویی درباره هزینه‌ها و عملکرد سامانه‌های دولتی ایجاد شود تا هر دستگاهی که سامانه‌ای جدید می‌سازد، ملزم به ارائه گزارش دقیق از ضرورت، کارایی و اثرگذاری آن باشد.
سخن پایانی
سامانه‌های اطلاعاتی در ذات خود ابزارهایی برای نظم‌دهی به اطلاعات و بهبود کارآمدی دولت هستند اما در غیاب مدیریت واحد، همین ابزارها می‌توانند به منشأ بی‌نظمی تبدیل شوند. اکنون نظام اطلاعاتی کشور در نقطه‌ای قرار گرفته که تعدد سامانه‌ها به‌جای تسهیل امور، موجب گره‌خوردگی بیشتر آنها شده است. اگر دولت نتواند این بی‌نظمی دیجیتال را مهار کند، هر سامانه تازه‌ای که ساخته می‌شود، گامی دیگر در مسیر اتلاف منابع ملی خواهد بود. راه برون‌رفت از این وضعیت نه در ساخت سامانه‌های بیشتر بلکه در اصلاح و تقویت سامانه‌های موجود است تا شاید سرانجام چرخه تکراری موازی‌کاری و بی‌نظمی در نظام اطلاعاتی کشور به پایان برسد.
ضرورت اصلاح سامانه موجود به‌جای ساخت سامانه‌های تازه
فرهاد بیضایی، کارشناس مسکن در گفت‌وگو با «جهان‌صنعت نیوز» گفت: در اصل این کار خلاف قانون نیست که دولت بخواهد سامانه‌ای تازه راه‌اندازی کند اما نکته مهم این است که سامانه املاک و اسکان کشور، خود یک سامانه رسمی و قانونی است که براساس قانون مصوب مجلس و ابلاغ رییس‌جمهور ایجاد شده است. اگر اشتباه نکنم، این قانون در تیرماه سال۱۳۹۴ تصویب و ابلاغ شد. بنابراین وقتی چنین سامانه‌ای مبنای قانونی دارد، نمی‌توان آن را تعطیل کرد یا نادیده گرفت.
او افزود: بر همین اساس ایجاد سامانه‌های موازی با سامانه املاک و اسکان کشور، چه از سوی دولت و چه از سوی سایر نهادها، منطقی نیست. موازی‌کاری در این زمینه فقط باعث تداخل و بی‌نظمی در نظام اطلاعاتی کشور می‌شود. به نظر من اگر ایراد یا نقصی در عملکرد سامانه املاک و اسکان وجود دارد، بهتر است همان سامانه اصلاح شود، نه اینکه سامانه‌ای جدید از نو ساخته شود. من هم قبول دارم فرآیندهایی که در گذشته برای سامانه املاک و اسکان طراحی شده بودند، چندان کارآمد نبودند و باید اصلاح شوند. بیضایی اضافه کرد: متاسفانه در سال‌های گذشته این سامانه عملا به سطح یک پایگاه اطلاعاتی ساده درباره مسکن تقلیل یافته بود. بعدها هم تلاش شد برخی فرآیندهای دیگر به آن متصل شود اما این اقدامات کافی نبوده است.
این کارشناس مسکن عنوان کرد: به نظر من دولت می‌تواند با بازنگری در رویکردها و استراتژی‌های اجرایی، همین سامانه موجود را تقویت کرده و آن را به یک سامانه جامع اطلاعاتی در حوزه مسکن تبدیل کند. این کار هم از نظر فنی و هم از نظر نهادی، بسیار ساده‌تر و منطقی‌تر است تا اینکه بخواهد سامانه‌ای کاملا جدید طراحی و اجرا کند. بیضایی گفت: در نهایت مساله اصلی نه در وجود یا نبود سامانه‌های جدید بلکه در نبود هماهنگی و برنامه‌ریزی واحد میان نهادهای مختلف است. اگر هر دستگاه بخواهد برای خود سامانه‌ای جداگانه بسازد، نتیجه‌اش چیزی جز آشفتگی اطلاعاتی و هدررفت منابع نخواهد بود.
سامانه املاک و اسکان، با وجود همه ضعف‌ها و کاستی‌هایش، یک بستر قانونی و رسمی است که می‌تواند با اصلاح و به‌روزرسانی، به محور اصلی داده‌های حوزه مسکن در کشور تبدیل شود. دولت و نهادهای مرتبط بهتر است به‌جای شروع دوباره از صفر، به تکمیل و یکپارچه‌سازی همین سامانه موجود بپردازند. شاید در آن صورت ماجرای همیشگیِ موازی‌کاری بالاخره به پایان برسد.
