پایان یک عصر طلایی

محمدرضا ستاری- مساله چندجانبه‌گرایی در روابط بین‌الملل از آن جهت اهمیت دارد که با جهانی‌سازی روزافزون مسائل، همکاری بین‌المللی به یک ضرورت غیرقابل انکار بدل شده است. با این حال نظام چندجانبه‌ای که پس از جنگ جهانی دوم با تاسیس سازمان ملل متحد و دیگر سازمان‌ها برپا شد اکنون در برابر چشمان ما در حال از هم گسستن است. امری که نه‌تنها لازم است علت آن به صورت جدی بررسی شود بلکه پیامدها، تبعات و جایگزین این نظم نیز باید به دقت مورد تحلیل قرار بگیرد.

تئوری‌ها چه می‌گویند؟

مکتب واقع‌گرایی در روابط بین‌الملل معتقد است که همه نهادها تابعی از ساختار قدرت بین‌المللی هستند. بنابراین تغییرات بنیادین در ساختار قدرت، اساس نهادها را از بین می‌برد. بنابراین واقع‌گرایی به ما توصیه می‌کند که از این پس باید به اشکال شکننده‌تر و کم‌بازده‌تر همکاری فرامرزی عادت کنیم.

در همین راستا طبق گزارشی که به تازگی مجله فارن‌پالسی منتشر کرده، چندجانبه‌گرایی در ابتدایی‌ترین شکل خود به عنوان هماهنگی سیاست‌ها توسط دو یا چند کشور شکل گرفت که البته این قاعده هنوز پابرجا مانده و به نظر می‌رسد همچنان نیز تداوم داشته باشد. در واقع همکاری کوتاه‌مدت بین گروهی از کشورها سابقه‌ای طولانی دارد و ادامه خواهد یافت. با این حال شکل‌گیری رژیم‌های چندجانبه پیچیده با قوانین پایدار که طیف وسیعی از دولت‌ها برای تجویز رفتار و محدود کردن فعالیت کشورها از آن پیروی می‌کنند، پدیده‌ای به مراتب نادرتر است. در واقع، نظام و نهادهای چندجانبه‌ای که در اواخر دهه ۱۹۴۰ ظهور کردند در تاریخ بشر بی‌نظیر هستند و حالا شواهد نشان می‌دهد که چنین نظامی در حال فروپاشی است.

شاخص چندجانبه‌گرایی که توسط موسسه صلح بین‌الملل تهیه شده، نشان می‌دهد که تعداد کشورها و سازمان‌های غیردولتی که به نظام چندجانبه می‌پیوندند همچنان در حال رشد است اما همین شاخص در سویی دیگر نشان می‌دهد که عملکرد کلی این نظام از نظر توانایی نهادهای چندجانبه در اجرای سیاست‌ها در بین اعضای خود در طول دهه گذشته تضعیف شده است. این مساله به ویژه در موضوعاتی مانند صلح و امنیت، حقوق بشر و سیاست آب‌وهوایی مشهود است.

حتی آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل متحد که میزبان رهبران جهان در هشتادمین نشست مجمع عمومی سازمان ملل در سپتامبر خواهد بود اعتراف کرده که مردم در حال از دست دادن ایمان خود به چندجانبه‌گرایی هستند. در چنین شرایطی است که برخی از کارشناسان معتقدند هیچ چیزی بهتر از سیاست تعرفه‌ای دولت ترامپ، مرگ این نظام را نشان نمی‌دهد؛ این سیاست که براساس یکجانبه‌گرایی و معامله‌گری دوجانبه است، سازمان تجارت جهانی (WTO) را که پیش ‌از این نیز نیمه‌جان بود، به پوسته‌ای توخالی و بی‌معنا تبدیل کرده است.

در همین رابطه جو اینگه بکه‌فولد، پژوهشگر ارشد چین در موسسه مطالعات دفاعی نروژ و دیپلمات سابق این کشور در مقاله خود در فارن پالسی می‌نویسد: به عنوان یک دیپلمات سابق که نماینده نروژ بوده‌ام، اهمیت یک نظام چندجانبه‌ را برای مدیریت عادلانه و پایدار امور بین‌الملل از نزدیک می‌دانم اما به عنوان یک دانشگاهی که جهان‌بینی‌اش ریشه در واقع‌گرایی دارد متقاعد شده‌ام که نظام چندجانبه بدون حمایت قدرت‌های بزرگ نمی‌تواند پایدار بماند یعنی در حالی که مکتب لیبرالیسم در روابط بین‌الملل ادعا می‌کند که نهادها دارای کارگزاری قابل‌توجهی هستند واقع‌گرایی فرض می‌کند که نظام چندجانبه از جمله سطح مشارکت در نهادهای بین‌المللی و اثربخشی آنها تا حد زیادی بازتاب توازن قدرت در نظام بین‌المللی در هر زمان معینی است.

در واقع لحظه تک‌قطبی آمریکا، یعنی دو دهه پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱ زمانی که ایالات متحده تنها ابرقدرت بی‌چون و چرای جهان بود به احتمال زیاد نمایانگر اوج چندجانبه‌گرایی بود. واشنگتن همیشه حافظ کامل نظام بین‌المللی نبود زیرا به همه اشکال همکاری بین‌المللی نپیوست، گاهی اوقات موقعیت قدرت خود را در خاورمیانه و سایر نقاط را مورد سوءاستفاده قرار داد و سیاستش بیشتر توسط منافع ملی و نه نوع‌دوستی هدایت می‌شد.

با این وجود ایالات متحده در این دوره که حمایت گسترده جهانی و داخلی آمریکا از نظام چندجانبه وجود داشت، تسهیل‌کننده‌ای بی‌سابقه برای همکاری چندجانبه بود. به طور مشخص‌تر سه عامل عمده به این عصر طلایی چندجانبه‌گرایی کمک کردند. اول و از همه مهم‌تر ایالات متحده به اندازه کافی قدرتمند بود که به‌دور از فایده‌گرایی مطلق برای کل نظام جهانی فکر کند. ممکن است متناقض به نظر برسد که تک‌قطبی بودن، بهترین پشتیبان همکاری چندجانبه است.

با این حال در چارچوب هرج و مرج بین‌المللی جایی که هیچ پلیس جهانی برای محدود کردن رفتار قدرت‌های بزرگ وجود ندارد، حضور دو یا چند قدرت به این معنی است که هر یک نگران خواهد بود که دیگری ممکن است منافع نسبی بیشتری از همکاری به دست آورد و موقعیت قدرت خود را تقویت کند.

بنابراین هر ابرقدرت وابستگی متقابل با دیگر ابرقدرت‌ها را به عنوان منبع بالقوه آسیب‌پذیری می‌بیند. در واقع، چگونگی محدود شدن همکاری توسط نگرانی‌ها درباره منافع نسبی، یک گزاره پایه در مکتب واقع‌گرایی است. بنابراین از آنجا که قدرت‌های بزرگ برای افزایش موقعیت قدرت خود نسبت به دیگر قدرت‌های بزرگ در نظام، سیاستگذاری می‌کنند، انگیزه‌های آنها برای همکاری در سیستم‌های تک‌قطبی، دوقطبی و چندقطبی به‌طور قابل‌ملاحظه‌ای متفاوت است.

وضعیت قطب‌بندی جهانی

در چنین شرایطی سطح همکاری میان قدرت‌های بزرگ در یک ساختار قدرت دوقطبی که در آن دو قدرت بزرگ به دنبال به حداقل رساندن وابستگی متقابل خود هستند انتظار می‌رود که در پایین‌ترین حد باشد. این امر منجر به یک نظام بین‌المللی قطبی‌ شده حول دو بلوک می‌شود؛ مانند رقابت آمریکا و شوروی در طول جنگ سرد. در آن دوران، نظام چندجانبه در درون بلوک غرب بسیار خوب کار کرد اما قطعا جهانی نبود و اتحاد جماهیر شوروی و متحدانش برای بخش بزرگی از این دوره خارج از بخش عمده‌ای از نظام چندجانبه باقی ماندند. برای مثال جمهوری خلق چین تا اوایل دهه ۱۹۷۰ به سازمان ملل متحد راه نیافت و حتی دیرتر به صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی پیوست. ساختارهای قدرت چندقطبی با سه یا چند قدرت بزرگ ممکن است کمتر از نوع دوقطبی قطبی‌ شده باشند اما حتی برای همکاری، نامساعدتر هستند. یعنی با توجه به اینکه قدرت‌های بزرگ عمدتا از طریق اتحاد با دیگر قدرت‌های بزرگ یکدیگر را متعادل می‌کنند (مانند اروپا در خلال قرن ۱۹ و اوایل قرن ۲۰) همیشه این خطر وجود دارد که یک قدرت، اتحادیه موجود را رها کند تا به دیگری بپیوندد. این امر به ویژه انگیزه اجرای سیاست‌های تجارت آزاد را کاهش می‌دهد زیرا منافع مشترک حاصل از تجارت، از جمله انتشار فناوری در آن صورت، به طرف دیگر تعلق می‌گیرد. در یک سیستم چندقطبی، قدرت‌های بزرگ با یکدیگر تجارت می‌کنند اما دولت‌های آنها نقش سنگینی در هدایت جریان کالاها خواهند داشت؛ مشابه نحوه‌ای که اختلافات قدرت‌های بزرگ، توسعه تجارت آزاد را در دوره چندقطبی بین دو جنگ جهانی مختل کرد. در همین رابطه کنت والتز، دانشمند روابط بین‌الملل آمریکایی که پدر واقع‌گرایی ساختاری در نظر گرفته می‌شود هرگز به طور مفصل درباره ساختارهای قدرت تک‌قطبی ننوشت اما مشاهده مهمی درباره منافع نسبی در مقابل مطلق انجام داد. او ادعا کرد که در حالت عادی وقتی یک کشور احساس امنیت زیادی می‌کند ممکن است جست‌وجوی منافع مطلق بر جست‌وجوی معمول منافع نسبی غلبه کند. سیستم تک‌قطبی چنین موردی بود که در آن ایالات‌متحده به اندازه کافی احساس امنیت می‌کرد تا کالاهای عمومی را تقریبا برای همه کشورهای موجود در نظام تامین کند؛ امری که به منافع مطلق برای همه طرف‌های درگیر منجر شد. بالاتر از همه ایالات متحده سخت کار کرد تا چین را در سازمان تجارت جهانی و دیگر رژیم‌های چندجانبه ادغام کند. به طوری که واشنگتن منافع بلندمدت راه‌حل‌های چندجانبه از جمله هزینه‌های مبادله پایین‌تر و افزایش ثبات بین‌المللی را بر راه‌حل‌های کوتاه‌مدت‌تر و شکننده مانند اجبار آشکار، ترجیح داد. دومین عامل پشت عصر طلایی چندجانبه‌گرایی، ماهیت ایالات متحده به عنوان یک غول لیبرال بود. هرچقدر هم که واقع‌گرایی با تمرکز بر ساختارهای قدرت خام می‌تواند توضیح دهد، اینها تنها متغیرهای نشان‌دهنده میزان همکاری چندجانبه نیستند. در واقع نوشته‌های دانشمندان تاثیرگذار مکتب واقع‌گرایی نشان می‌دهد که حتی معبد واقع‌گرایی نیز جایی برای عوامل داخلی، مانند حمایت از قانون و اخلاقیات دارد. یک قدرت بزرگ مسلط به احتمال زیاد نظام چندجانبه را تضعیف می‌کرد. اگر یک دیکتاتوری با هدف فتح بود اما ایالات متحده مدافع دموکراسی، اقتصاد بازار و تجارت آزاد بود. ایالات‌متحده بارها تغییر رژیم را دنبال کرد و به شکل نظامی در دیگر کشورها مداخله کرد اما هرگز قلمرویی را فتح نکرد. ترویج دموکراسی و ارزش‌های لیبرال توسط واشنگتن همیشه در پایتخت‌های سراسر جهان خوش‌آمد نبود و حمایت آمریکا از این ارزش‌ها اغلب گزینشی بود. برخی استدلال کرده‌اند که رویاهای لیبرال محکوم به شکست بودند و با اهداف و نیات قدرت سخت در تضاد بودند اما چنین استدلالی باید جایگزین محتمل را در نظر بگیرد. یک غول انزواطلب، اقتدارگرا یا به‌گونه‌ای دیگر ملی‌گرا ممکن بود بار بزرگ‌تری بر همکاری بین‌المللی و چندجانبه‌گرایی باشد. سومین عامل نیز، منشأ ساختار قدرت تک‌قطبی آمریکا به طور قابل‌توجهی به اعتقاد به راه‌حل‌های چندجانبه کمک کرد. در طول جنگ سرد کاملا مشهود بود که بلوک غرب به رهبری آمریکا که حول نهادهای چندجانبه از جمله ناتو، سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، گروه ۷، صندوق بین‌المللی پول و موافقتنامه عمومی تعرفه‌ها و تجارت ساخته شده بود رشد اقتصادی بالاتر و استانداردهای زندگی بهتری برای شهروندانش فراهم می‌کرد تا بلوک شوروی که توسط اشغال و اجبار نگه داشته شده بود. بنابراین، وقتی ایالات متحده در رقابت جنگ سرد پیروز شد هم حمایت داخلی و هم بین‌المللی برای ادغام کشورهای بیشتر در یک نظام چندجانبه موفق پس از جنگ جهانی دوم وجود داشت. برای مثال چین تمایل زیادی به پیوستن به آن نظام داشت.

وضعیت متفاوت امروز

اما وضعیت کنونی در هر سه مورد به شدت متفاوت است. موضوع اساسی این است که ساختار قدرت بین‌المللی تغییر کرده است. جایگزینی تک‌قطبی آمریکا با یک سیستم دوقطبی آمریکا-چین باعث شده است که هر دو توجه بیشتری به منافع نسبی در مقابل دیگری داشته باشند. یک پیامد مهم، تغییر موضع واشنگتن از تعامل اقتصادی با چین به سیاست تعرفه‌ها و کاهش ریسک است. تغییر دیگر چشم‌انداز ژئوپلیتیکی است. یعنی در حالی که روسیه در اوکراین، جنگ به راه انداخته و هر ابتکاری در سازمان ملل مربوط به اوکراین را مسدود می‌کند، ایالات متحده به نظر نمی‌رسد بتواند تصمیم بگیرد که از روسیه حمایت کند یا اوکراین؛ همچنین درباره تعهدات امنیتی ناتو عدم قطعیت ایجاد کرده و آشکارا با ایده الحاق گرینلند گزافه‌گویی می‌کند. از سوی دیگر چین برای تقویت موقعیت خود در مقابل ایالات متحده از روسیه حمایت می‌کند؛ در حالی که هند همچنان با روسیه کار می‌کند تا تلاش کند مانع از آن شود که روسیه بیش از حد به چین وابسته شود. در نهایت در حالی که سیستم تک‌قطبی آمریکا از ابتدا اعتقادی به چندجانبه‌گرایی ایجاد کرد، تغییر کنونی از تک‌قطبی آمریکا به دوقطبی به یک طرز تفکر کمتر مساعد منجر شده است. مهم‌تر از همه دولت ترامپ معتقد است که نظام چندجانبه علیه ایالات متحده کار می‌کند اما خصومت رییس‌جمهور آمریکا با چندجانبه‌گرایی تنها بخشی از یک موج گسترده‌تر در درون کشورهای غربی در سال‌های اخیر است. به عنوان نمونه برگزیت مثال قابل‌توجه دیگری از این روند است؛ همان‌طور که محبوبیت فزاینده‌ای که احزاب اروپا گریز و ملی‌گرا در سراسر اروپا از آن برخوردارند.

دورنمای آینده

در همین رابطه اگرچه نتیجه‌گیری بسیار قابل بحث است اما روایتی در بین بسیاری از آمریکایی‌ها و اروپایی‌ها در حال شکل‌گیری است که جهانی‌سازی را مقصر مشکلات اقتصادی‌شان می‌دانند. همچنین باوحود اینکه بزرگ‌ترین برنده جهانی‌سازی در دوران تک‌قطبی آمریکا بود، چین هنوز نگاهی منفی‌ به جنبه‌های کلیدی نظام چندجانبه از جمله رژیم حقوق بشر دارد و توجه زیادی به نهادهای جایگزین مانند سازمان همکاری شانگهای، بریکس و بانک سرمایه‌گذاری زیرساخت آسیا که به سمت پکن متمایل است، می‌دهد. علاوه بر این، ملی‌گرایی در ایالات متحده، اروپا، چین، هند و روسیه در حال افزایش است. رژیم‌های ملی‌گرا معمولا ترس‌های عمیق‌تری درباره دخالت نهادهای جهانی نسبت به دولت‌های دموکراتیک دارند. بنابراین فروپاشی کنونی نظام چندجانبه نباید تعجب‌آور باشد. برای سال‌ها دانشگاهیان و مفسران در مورد اینکه نظم جهانی پساآمریکایی چگونه خواهد بود بحث کرده‌اند. جان ایکنبری، دانشمند روابط بین‌الملل دانشگاه پرینستون و یکی از قوی‌ترین طرفداران بین‌الملل‌گرایی لیبرال، یک دهه پیش هشدار داد که لحظه چندجانبه‌گرایی به پایان می‌رسد. امروزه، شرایط برای یک نظام چندجانبه قوی حتی بدتر از زمانی است که ایکنبری می‌نوشت. همچنین ایده‌ها درباره چگونگی بهبود نظام چندجانبه کمبودی ندارد اما به طور قطع شامل مشارکت بیشتر بازیگران غیردولتی و صدای قوی‌تر برای جنوب جهانی می‌شود. در نتیجه کاملا طبیعی است که قدرت‌های بزرگی مانند هند و برزیل خواهان نقش بزرگ‌تری باشند اما این ایده‌ها به این سوال پاسخ نمی‌دهند که چگونه می‌توان نظام چندجانبه را در یک سیستم دوقطبی حفظ کرد؟ جایی که دو قدرت بزرگ به طور فزاینده‌ای به دنبال کاهش وابستگی متقابل خود هستند. زیرا واقع‌گرایی به ما می‌گوید که این کار غیرممکن است. در عوض ما باید خود را برای یک دوره طولانی‌تر از همکاری‌های بین‌دولتی شکننده‌تر آماده کنیم. این امر به ویژه در مورد مسائل مربوط به امنیت ملی صادق خواهد بود؛ جایی که دولت‌ها به احتمال زیاد به دنبال حفظ کنترل بر تصمیم‌گیری‌ها هستند.

در مورد مسائل اقتصادی، ممکن است هنوز فضایی برای همکاری بین‌المللی وجود داشته باشد اما این همکاری‌ها به احتمال زیاد به صورت موافقتنامه‌های دوجانبه یا در بهترین حالت موافقتنامه‌های چندجانبه کوچک‌تر خواهد بود. این امر به ویژه در مورد مسائل مربوط به تجارت و سرمایه‌گذاری صادق است؛ جایی که دولت‌ها به دنبال محافظت از منافع اقتصادی خود در برابر رقبای ژئوپلیتیکی هستند. در نهایت فروپاشی نظام چندجانبه به این معنا نیست که همکاری بین‌المللی به طور کامل از بین می‌رود. بلکه شکل و ماهیت این همکاری تغییر خواهد کرد. یعنی در آینده‌ای قابل ‌پیش‌بینی، ما شاهد همکاری‌های بیشتر مبتنی بر منافع مشترک موقت و کمتر براساس قوانین و نهادهای ثابت خواهیم بود. این ممکن است به معنای جهانی کمتر قابل پیش‌بینی و با ثبات‌تر باشد اما واقعیتی است که باید با آن روبه‌رو شویم. در این دوران گذار، کشورهای کوچک‌تر و متوسط باید هوشمندانه عمل کنند. آنها باید به دنبال ایجاد اتحادهای انعطاف‌پذیر و استفاده از فرصت‌ها برای همکاری در مواردی باشند که منافع مشترک وجود دارد. همچنین برای آنها مهم است که در نهادهای بین‌المللی موجود فعال باقی بمانند؛ حتی اگر این نهادها ضعیف شده باشند زیرا این نهادها هنوز می‌توانند چارچوبی برای گفت‌وگو و همکاری فراهم کنند. در پایان باید بپذیریم که جهان در حال ورود به دوره‌ای جدید است.

چندجانبه‌گرایی به شکلی که ما می‌شناختیم در حال پایان است اما این به معنای پایان همکاری بین‌المللی نیست بلکه این همکاری شکل جدیدی به خود خواهد گرفت که بازتاب‌دهنده واقعیت‌های جدید قدرت در جهان است.