سیاستگذاری در شرایط تعلیق

سارا پوردلجو- اقتصاد ایران در یک دهه گذشته با پدیده‌ای چندلایه از بحران‌های همزمان مواجه شده است؛ وضعیتی که نه‌تنها با ناترازی‌های ساختاری و مزمن در بودجه، نظام بانکی، بازار ارز و سرمایه‌گذاری روبه‌رو است بلکه از منظر سیاستگذاری نیز دچار نوعی بی‌تصمیمی یا تاخیر در اصلاحات است. این بحران‌های درهم‌تنیده، در بستر تهدیدهای امنیتی و فشارهای بین‌المللی، موجب شده که اقتصاد ایران در نوعی «وضعیت تعلیق دائم» گرفتار شود؛ حالتی که در آن نه امکان بازگشت به مسیر توسعه فراهم است و نه تاب‌آوری در برابر شوک‌های سیاسی و نظامی.

در این میان جنگ اخیر و پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و روانی آن، بار دیگر این پرسش را به‌طور جدی پیش کشیده است که آیا ساختار حکمرانی اقتصادی در ایران آمادگی لازم برای مواجهه با شوک‌های ناگهانی و پرهزینه را دارد؟ و اگر ندارد، چگونه و براساس چه اولویت‌هایی باید بازطراحی شود؟

این مساله در شرایطی حادتر می‌شود که شاخص‌های کلیدی اقتصاد کلان از جمله رکود عمیق در بخش تولید، افت شدید سرمایه‌گذاری، کسری بودجه فزاینده و تورم ناشی از فشار هزینه‌ها همگی نشانه‌هایی هشداردهنده از ناپایداری وضعیت موجود به‌دست می‌دهند. بنگاه‌های اقتصادی، به‌ویژه در بخش‌های کوچک و متوسط، تحت فشارهای متعدد از نظام مالیاتی گرفته تا هزینه مبادله و بی‌ثباتی محیط کلان اقتصادی، تاب‌آوری خود را به‌شکل قابل‌ملاحظه‌ای از دست داده‌اند. در این فضا نهادهای عمومی غیردولتی که بخش مهمی از منابع، سرمایه‌ها و بنگاه‌های اقتصادی را در اختیار دارند، می‌توانند نقش موثری در عبور از بحران ایفا کنند اما این نقش‌آفرینی تنها در صورتی اثربخش خواهد بود که در چارچوب یک حکمرانی شفاف، پاسخگو و هدفمند صورت گیرد.

در گفت‌وگویی با دکتر وحید محمودی، اقتصاددان و استاد دانشگاه تهران تلاش کردیم ابعاد گوناگون این شرایط را بررسی کنیم. در این مصاحبه، موضوعاتی نظیر ظرفیت پاسخگویی دولت به شوک‌های نظامی، وضعیت رکود تورمی پساجنگ، سیاست‌های حمایتی از بنگاه‌ها، الزامات اصلاح ساختاری و نقش نهادهای غیردولتی در تامین مالی و ثبات اقتصادی مورد بررسی قرار گرفته است. در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‎‌خوانید.

تجربه کوتاه درگیری نظامی اخیر و پیامدهای اقتصادی آن چه تصویری از ظرفیت پاسخگویی دولت در ذهن شما ایجاد کرد؟ اساسا آیا شما فکر می‌کنید که حکمرانی اقتصادی ایران برای مواجهه با چنین شوک‌هایی آمادگی دارد؟

واقعیت این است که اقتصاد ایران پیش از وقوع این درگیری نیز در وضعیت مناسبی قرار نداشت. شاید بتوان گفت که نه تحلیلگران و نه تصمیم‌گیران حکومتی، در سطح قابل‌قبولی چنین رخدادی را پیش‌بینی نکرده بودند، یا لااقل آمادگی لازم برای مواجهه با آن را نداشتند.

اگر به شرایط کلی کشور قبل از شروع جنگ نگاه کنیم، می‌بینیم که پیشتر نیز با چالش‌هایی جدی نظیر تحریم‌های اقتصادی، ضعف در نظام حکمرانی در حوزه‌های مختلف اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی روبه‌رو بودیم. ناترازی‌های ساختاری اقتصاد ایران، چه در حوزه بودجه و چه در نظام بانکی و ارزی، پیش از این نیز سنگینی خود را بر اقتصاد کشور تحمیل کرده بودند.

از یکسو با بحران ارزی مستمر در سال‌های اخیر مواجه بودیم و از سوی دیگر، کسری بودجه مزمن به یکی از معضلات اساسی دولت تبدیل شده بود. این کسری بودجه به‌نوعی به پاشنه‌آشیل دولت بدل شده است. به بیان دیگر، سال‌هاست که تعادل بین درآمدها و هزینه‌های دولت به هم خورده و شکاف عمیقی میان این دو وجود دارد.

در چنین بستری، زمانی که یک شوک بزرگ مانند جنگ اتفاق می‌افتد، خصوصا جنگی که زیرساخت‌ها، مراکز علمی، دانشمندان و سرمایه‌گذاری‌های استراتژیک ما را هدف قرار می‌دهد، بار مضاعفی بر اقتصاد و نظام اجرایی کشور تحمیل می‌شود؛ باری که به‌نظر می‌رسد دولت نه آمادگی لازم برای آن را داشته و نه ابزارهای کافی برای مدیریت آن در اختیار داشته است.البته در دوره درگیری، دولت تلاش کرد فضای اقتصادی و روانی کشور را کنترل و مدیریت کند تا بتواند از بحران عبور کند اما مساله مهم‌تر این است که پس از جنگ، چه نوع حکمرانی‌ای باید مستقر شود و چه بازنگری‌هایی در سیاست‌ها و فرآیندهای سیاستگذاری لازم است تا هزینه‌های ناشی از بحران به حداقل برسد، شرایط زندگی برای مردم قابل‌تحمل شود و بتوان از این وضعیت دشوار عبور کرد.

این هدف تنها از طریق اصلاحاتی همه‌جانبه قابل دستیابی است؛ اصلاحاتی که نه‌تنها حوزه اقتصادی بلکه عرصه‌های سیاسی و ساختارهای اداری دولت را نیز دربر می‌گیرد.

هرچند درگیری نظامی مستقیم پایان یافته اما با در نظر گرفتن شرایط سیاسی فعلی، به‌نظر می‌رسد که این آتش‌بس در سطح افکار عمومی شکننده باشد و احتمال بازگشت به درگیری وجود دارد؛ آنچه در ادبیات نظری به عنوان «تهدید مزمن» شناخته می‌شود. با توجه به صحبت‌هایی که مطرح کردید و همچنین با استناد به بیانیه‌ای که اخیرا توسط ۱۸۰استاد دانشگاه و اقتصاددان امضا شده و شما نیز از امضاکنندگان آن بودید، پرسشی که مطرح می‌شود این است که در چنین شرایطی، سیاستگذار باید بر چه اساسی تصمیم‌گیری کند؟ آیا باید هدف سیاستگذاری را بازگشت به مسیر توسعه و اجرای اصلاحات قرار داد، یا همچنان باید متناسب با فضای جنگی و نااطمینانی ناشی از آن، سیاست‌ها را طراحی کرد؟

واقعیت این است که ما حدود چهار دهه است که با نوعی «تهدید مزمن» زندگی کرده‌ایم. بنابراین با این ادبیات و وضعیت به‌خوبی آشنا هستیم. اما در پاسخ به سؤال شما باید بگویم که مسیر سیاستگذاری نباید به‌صورت «یا این یا آن» تعریف شود. به اعتقاد من، ما باید هر دو مسیر را به‌صورت همزمان دنبال کنیم.

از یک طرف، نیاز فوری به تدوین و اجرای اصلاحات ساختاری در سیاست‌های اقتصادی وجود دارد تا بتوان فضای اقتصاد کلان را تا حدی تثبیت و مدیریت کرد. از طرف دیگر، باید آمادگی لازم برای مواجهه مجدد با شرایط بحرانی، از جمله احتمال بازگشت جنگ، چه در زمینه پشتیبانی لجستیک و چه در طراحی سناریوهای مختلف برای مواجهه با شرایط اضطراری فراهم شود.

در این میان، تامین مالی بزرگ‌ترین چالش سیاستگذار است. دولت پیش از جنگ نیز با کسری بودجه سنگینی مواجه بود و اکنون در کنار وظایف رفاهی و حمایتی، باید منابعی برای پشتیبانی از امنیت و دفاع فراهم کند. همزمان بنگاه‌های اقتصادی و معیشت مردم نیز نیازمند توجه فوری هستند. این یک وظیفه دوگانه و پیچیده است اما چاره‌ای جز پیگیری همزمان این دو مسیر وجود ندارد.

برخی دیدگاه‌ها بر این باورند که در دوران بحران، باید همه چیز را در تعلیق قرار داد؛ به‌عبارتی مدیریت تعلی اما به نظر من این نگاه کاملا نادرست است. حتی یک روز هم نباید از دست برود. عقلای نظام باید هرچه سریع‌تر یک برنامه‌ جامع اصلاحی تدوین کنند؛ برنامه‌ای که اصلاحات ساختاری در اقتصاد را محور خود قرار دهد.

برای نمونه سال‌هاست که اقتصاد ایران با معضل مزمن تورم دست‌وپنجه نرم می‌کند. بخشی از ریشه‌های تورم به ساختارهای ناکارآمد و عدم شفافیت در اقتصاد بازمی‌گردد. در قانون اساسی ما با سه بخش اقتصادی مواجهیم: دولتی، خصوصی و تعاونی اما امروز عملا با یک «بخش چهارم» نیز مواجه هستیم؛ بخش‌های خصولتی یا همان نهادهای عمومی غیردولتی. این نهادها و بنگاه‌های تحت تملک دولت، اغلب با ناکارآمدی جدی مواجه‌ هستند. در عین حال از ظرفیت‌ها و منابع عمومی استفاده می‌کنند و فشار مضاعفی بر منابع مالی کشور وارد می‌سازند؛ فشاری که در نهایت به مردم منتقل می‌شود. بنابراین واگذاری واقعی این بنگاه‌ها به بخش خصوصی واقعی و به مردم، یک ضرورت فوری است.

از سوی دیگر، تعاملات بین‌المللی کشور نیز نیازمند بازنگری است. هرچند تا حدودی دیر شده اما هنوز هم لازم است که به سمت شفاف‌سازی روابط مالی بین‌المللی حرکت کنیم؛ از جمله در موضوعاتی مانند FATF و دیگر الزامات نظام مالی جهانی چراکه اصلاحات ساختاری بدون تامین مالی ممکن نیست. تخمین‌ها نشان می‌دهد که برای خروج از وضعیت فعلی و رسیدن به یک رشد باثبات، به سرمایه‌گذاری خارجی در حدود ۴۰۰ تا ۵۰۰‌میلیارد دلار نیاز داریم. در بسیاری از بخش‌های حیاتی مانند نفت، گاز، برق و آب، کشور با کمبود سرمایه جدی مواجه است. به‌طور مثال، فقط در حوزه برق حدود ۵۰‌میلیارد دلار سرمایه‌گذاری لازم است. در حال حاضر با خاموشی‌های چندساعته روزانه مواجه هستیم و این وضعیت اگر اصلاح نشود، روزبه‌روز بحرانی‌تر خواهد شد.

همزمان با توجه به ناترازی موجود در منابع و مصارف دولت، پیش‌بینی می‌شود کسری بودجه سال۱۴۰۴ که پیشتر حدود ۶۰۰‌هزار‌میلیارد تومان تخمین زده شده بود، پس از هزینه‌های ناشی از جنگ ممکن است به بیش از ۱۰۰۰‌هزار‌میلیارد تومان برسد. طبیعی است که این کسری بودجه در صورت تامین مالی از طریق روش‌های پرهزینه مانند چاپ پول، منجر به تشدید تورم خواهد شد.

افزایش نرخ تورم نیز به تبع آن باعث افزایش شکاف نرخ ارز داخلی و خارجی می‌شود و فشار بر بازار ارز را بیشتر می‌کند. این دور بسته، اقتصاد کشور را وارد شرایطی می‌کند که با رکود تورمی عمیق‌تری مواجه خواهیم شد و شواهد نشان می‌دهد که چنین روندی از هم‌اکنون آغاز شده است.

در این شرایط، گروه‌های آسیب‌پذیر جامعه و دریافت‌کنندگان یارانه تحت فشار شدیدتری قرار می‌گیرند. سیاست‌هایی مانند ارائه سبد کالایی، در بهترین حالت کمک‌های اضطراری کوتاه‌مدت محسوب می‌شوند و نمی‌توانند ریشه مشکلات را برطرف کنند. به‌ویژه پس از پایان درگیری، داده‌ها نشان می‌دهد که رکود تورمی نه‌تنها تشدید شده۰ بلکه عمق آن نیز بیشتر شده است. این مساله فرآیند سیاستگذاری را دشوارتر و نیازمند دقت و سرعت عمل بالاتری می‌کند.

می‌خواهم به یکی از موضوعات مهم سیاستگذاری در دو هفته گذشته اشاره کنم یعنی نحوه حمایت دولت از بنگاه‌ها. آخرین گزارش شاخص مدیران خرید که به‌تازگی منتشر شده، نشان می‌دهد که ما وارد یکی از شدیدترین دوره‌های رکود در پنج‌سال اخیر شده‌ایم. بنگاه‌ها در شرایط بسیار دشواری به سر می‌برند و اگر این روند ادامه یابد، ممکن است با موج گسترده‌ای از بیکاری و تعطیلی بنگاه‌ها روبه‌رو شویم. در این زمینه، دولت مصوبه‌ای ۳۴ بندی را به تصویب رسانده که با انتقادات زیادی همراه بوده است؛ به‌ویژه به‌دلیل عدم توجه کافی به بنگاه‌های کوچک و متوسط و نبود زیرساخت‌های لازم برای اجرای آن. در چنین شرایطی، دولت چه سیاست‌هایی را باید با چه اولویت‌هایی در دستور کار قرار دهد؟

بنگاه‌های کوچک و متوسط در بسیاری از کشورهای دنیا، به‌ویژه در اقتصادهای در حال گذار، نقش بسیار مهمی در ایجاد اشتغال و تحرک اقتصادی ایفا می‌کنند. این بنگاه‌ها از ظرفیت بالایی برای تحریک طرف عرضه و حتی تقاضای اقتصاد برخوردارند. بنابراین توجه به این بنگاه‌ها نه فقط یک اقدام حمایتی بلکه یک ضرورت برای پویایی اقتصاد محسوب می‌شود.

در شرایط فعلی ایران، آنچه به‌شدت به بنگاه‌های کوچک و متوسط فشار وارد می‌کند، تورم ناشی از افزایش هزینه‌هاست. در فضای جنگی یا بحرانی، هزینه‌های مبادله به‌طور طبیعی بالا می‌رود و همزمان با آن، تورم نیز تشدید می‌شود. این افزایش هزینه، به‌ویژه برای بنگاه‌هایی که از تاب‌آوری مالی پایین‌تری برخوردارند، موجب ورود سریع آنها به وضعیت زیان‌دهی می‌شود. این بنگاه‌ها در برابر چنین فشارهایی تحمل طولانی‌مدتی ندارند و در صورت فقدان حمایت و اصلاح، خیلی زود از بازار خارج خواهند شد که نتیجه آن افزایش بیکاری و تعمیق رکود اقتصادی است.

از سوی دیگر، دولت در سال‌های اخیر و به‌ویژه در سال جاری، فشار مالیاتی مضاعفی را بر این بنگاه‌ها چه کوچک و چه بزرگ تحمیل کرده است. در چنین شرایطی لازم است که دولت در سیاست‌های مالیاتی خود بازنگری کند. کاهش نرخ مالیات یا تعویق آن، حداقل در مقطع بحرانی فعلی، می‌تواند یکی از اقدامات فوری در راستای کاهش فشارها باشد.

علاوه بر آن، بسته‌های حمایتی دولت باید به‌صورت هدفمند و متناسب با نیاز واقعی این بنگاه‌ها طراحی و اجرا شوند. هر نوع پشتیبانی لجستیکی، فنی و حتی در زمینه تامین مواد اولیه یا دسترسی به بازار، باید در دستور کار قرار گیرد.

نکته کلیدی‌تر و بنیادی‌تر این است که بنگاه‌ها انتظار دارند سیاستگذار، ریشه تهدید را مورد توجه قرار دهد یعنی مساله اصلی نه صرفا در سیاست‌های کوتاه‌مدت حمایتی بلکه در مدیریت «تهدید مزمن» و حل‌وفصل بحران‌های سیاسی و بین‌المللی نهفته است. اگر این تهدیدها از میان نرود، نه‌تنها بنگاه‌های کوچک و متوسط بلکه بنگاه‌های بزرگ، خانوارها و کلیت اقتصاد کشور، تحت فشار مستمر باقی خواهند ماند. منابع دولت نیز محدود است. هر ریالی که برای حمایت هزینه می‌شود، در نهایت به‌دلیل نبود منابع پایدار، به افزایش پایه پولی و در نتیجه، به تورم منجر خواهد شد. بنابراین حتی اقدامات حمایتی اگر بدون اصلاح ساختار کلان صورت بگیرد، می‌تواند اثر معکوس بر اقتصاد بگذارد.

در چنین وضعیتی، ضروری است که مجموعه حاکمیت، به‌ویژه حوزه سیاست خارجی، با تدبیر به سمت حل تنش‌ها و ایجاد یک فضای آرام و باثبات حرکت کند. این آرامش سیاسی می‌تواند زمینه‌ساز کاهش تورم، بهبود اشتغال، افزایش سرمایه‌گذاری خارجی و بازگشت اعتماد به اقتصاد کشور شود.

از همین منظر بود که ما به‌عنوان گروهی از اقتصاددانان، نامه ۱۸۰نفره را منتشر کردیم. این نامه از سر مسوولیت اجتماعی تهیه شد؛ تلاشی برای تبیین ضرورت اصلاح درونی و حرکت به سمت ثبات. اگر این اصلاح از درون و از سوی حاکمیت صورت نگیرد، مسیرهای دیگری ممکن است ‌پیش‌روی کشور قرار گیرد که می‌تواند پیامدهای پیش‌بینی‌ناپذیری برای اقتصاد و ساختار سیاسی و اجتماعی کشور داشته باشد.

آیا نکته یا صحبت پایانی‌ای هست که بخواهید با ما و مخاطبان در میان بگذارید؟

یک نکته مهم هست که مایلم به‌عنوان پیشنهاد یا شاید بهتر است بگویم یک مطالبه عمومی، آن را مطرح کنم. با توجه به شرایطی که در این گفت‌وگو به تصویر کشیده شد، وضعیتی که هم از منظر اقتصادی و هم از منظر اجتماعی و حکمرانی چالش‌برانگیز است، به نظر می‌رسد اکنون زمان آن فرا رسیده که نهادهای عمومی غیردولتی نقش فعال‌تری ایفا کنند.

مجموعه‌هایی نظیر ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفان و سایر نهادهایی که در دسته نهادهای عمومی غیردولتی قرار می‌گیرند، از ظرفیت‌های مالی، فنی و اجرایی گسترده‌ای برخوردارند. در شرایط بحرانی فعلی که فشارهای جنگی و اقتصادی همزمان بر دوش دولت و مردم سنگینی می‌کند، انتظار این است که این نهادها به‌صورت علنی، شفاف و موثر به میدان بیایند و هزینه‌های بازسازی را به عهده بگیرند تا فشار مضاعفی بر بودجه عمومی وارد نشود و دولت نیز، با کسری بودجه مضاعف مواجه نشود.

در واقع، بخشی از بار تامین مالی عمومی باید از دوش دولت برداشته شود تا از تعمیق کسری بودجه و تشدید بحران‌های پولی و مالی جلوگیری شود. اگر این نهادها بتوانند بخشی از امکانات و منابع خود را به‌طور مستقیم در خدمت تامین نیازهای فوری مردم و بنگاه‌های اقتصادی قرار دهند، از تحمیل هزینه‌های مضاعف به ساختار بودجه‌ای دولت جلوگیری خواهد شد.

امروزه بیش از هر زمان دیگر، نیازمند هم‌افزایی درون‌زا هستیم. اگر این نهادها به وظیفه اجتماعی و عمومی خود توجه کنند و در این مقطع حساس تاریخی نقش فعالی ایفا نمایند، هم به پایداری اقتصادی کمک کرده‌اند و هم به ترمیم رابطه دولت-ملت. در غیراین صورت، بار دیگر همه‌چیز به دوش بودجه‌ای فرسوده و محدود می‌افتد که دیگر تاب و توان جذب این‌همه بحران را ندارد.