10 - 02 - 2020
راهکارهای تامین مالی کسری بودجه شهرداریها
دکتر بهرام وهابی*- در بخشهای پیشین ملاحظه شد که لایحه بودجه شهرداریها میتواند از لحاظ نظری در وضعیت توازن، کسری یا مازاد به شورای اسلامی شهر ارائه شود (هر چند که این امر با دستورالعملهای تدوین بودجه که توسط وزارت کشور ابلاغ شده است در تعارض باشد) و در صورت وجود کسری در منابع و مصارف بودجه و نشان دادن توازن بودجه، با «کسری بودجه پنهان» در بودجه پیشنهادی مواجه خواهیم بود. همچنین ملاحظه شد با وجود اینکه شهرداریها غالبا با کسری بودجه مواجه هستند، امکان تصریح این کسری در بودجه با توجه به ساختار موجود بودجه شهرداریها وجود ندارد و به همین دلیل، کسری بودجه ناظر بر آینده به کسری بودجه ناظر بر گذشته تبدیل شده و شهرداری پس از آغاز دوره مالی خود و بعد از گذشتن چند ماه از اجرای بودجه مصوب خود، با کسریهای متعددی مواجه خواهد شد که به دلیل عدم لحاظ آنها در بودجه مصوب، راهکار آمادهای برای تامین آنها نداشته و باید در ماههای آخر سال مالی خود، نسبت به تهیه متمم بودجه و پیشنهاد جبران کسری بودجه اقدام کند. این فرآیند میتواند منجر به ادامه روند حرکت شهرداری از کسری بودجه به سمت گرفتاری مالی، اعسار، تنگنای مالی و ورشکستگی شود. در هر مرحله از فرآیند فوق، شهرداری میتواند راههای گریز از هر چه تنگتر شدن عرصه مشکلات را انتخاب کند ولی بهترین گزینه، انتخاب «راهکارهای تامین مالی کسری بودجه» است تا پس از آن، شهرداری در وضعیت اعسار، تنگنای مالی و ورشکستگی قرار نگیرد. شهرداریها در تمامی کشورهای دنیا به دلیل نگهداشت و توسعه شهر با هزینههای گستردهای مواجه هستند که تامین آنها نیازمند منابع مالی فراوانی است. به عنوان مثال، برآورد موسسه مککینزی نشان میدهد که منابع مالی لازم برای زیرساختهای شهری (صرفا نیازهای پایه زیربنایی) در سال ۲۰۳۰ معادل ۵۷ هزار میلیارد دلار خواهد بود یعنی افزایش سالانه بیش از هزار میلیارد دلار از سال ۲۰۱۳ که معادل ۳/۸ درصد تولید ناخالص داخلی کشورهای توسعهیافته و ۶/۶ درصد تولید ناخالص داخلی در کشورهای در حال توسعه است. همچنین برآورد بانک توسعه آمریکای لاتین (LADB) نشان میدهد که منابع مالی لازم برای زیرساختهای شهری از سال ۲۰۱۰ تا ۲۰۳۰ سالانه معادل ۲۵۰ میلیارد دلار (پنج درصد تولید ناخالص داخلی) خواهد بود که در وضعیت موجود برابر با ۱۲۰ میلیارد دلار است (۲/۵ درصد تولید ناخالص داخلی). شکاف تراکمی ۲۰ سال گذشته در این منطقه معادل ۱/۵ هزار میلیارد دلار است. از طرف دیگر، برآورد بانک توسعه آسیایی نشان میدهد که منابع مالی لازم برای زیرساختهای شهری از سال ۲۰۱۰ تا ۲۰۲۰ معادل هشت هزار میلیارد دلار خواهد بود که معادل ۶/۵ درصد تولید ناخالص داخلی کشورهای منطقه است. شکاف تراکمی ۱۰ ساله معادل ۷۴۸ میلیارد دلار است. برآورد کمیسیون اروپا نیز نشان میدهد که منابع مالی لازم برای زیرساختهای شهری از سال ۲۰۱۱ تا ۲۰۲۰ سالانه معادل دو هزار میلیارد یورو خواهد بود. در حال حاضر سالانه ۶۵۰ میلیارد یورو در این زمینه هزینه میشود که معادل ۳/۶ درصد تولید ناخالص داخلی منطقه است. به عنوان نمونه، برآورد شهرداری لندن نشان میدهد منابع مالی لازم برای زیرساختهای شهری از سال ۲۰۱۴ تا ۲۰۵۰ معادل ۲/۵ هزار میلیارد پوند است که به معنای منابع مالی معادل سالانه ۶۷ میلیارد پوند است که نشاندهنده نیاز به منابع مالی گسترده برای مدیریت توسعهای شهر است. موضوع بحث حاضر، راهکارهای تامین مالی کسری بودجه است که شامل چهار روش اصلی شامل موارد زیر است:
– تامین مالی کسری بودجه از طریق مالیسازی
– تامین مالی کسری بودجه از طریق خصوصیسازی
– تامین مالی کسری بودجه از طریق تامین مالی پروژهای
– تامین مالی کسری بودجه از طریق مدیریت دارایی
که در اینجا به طور مختصر، به بیان هر یک از روشهای فوق پرداخته میشود.
۱- مالیسازی. مالیسازی یکی از مهمترین راهکارهای تامین مالی کسری بودجه در دهههای اخیر و از زمره روشهای بلندمدت تامین مالی کسری بودجه است. در تعریف مالیسازی میتوان گفت که مـالیسازی شهرها به معنای توسعه بازارهای مالی در شهر و استفاده از مبانی فعالیتهای عوامل موثر در بازار پول (مانند بانکها) و بازار سرمایه (مانند بازار بورس) و همچنین نهادهای موثر بر گردش مالی در شهرها (مانند کارخانجات و شرکتهای معظم) به منظور توسعه ظرفیتهای مالی شهر است. عمدهترین روشهای مالیسازی در شهرها عبارتند از:
– ایجاد و گسترش نهادهای توسعه مالی شهر مانند بانکها و موسسات مالی، شرکتهای لیزینگ، شرکتهای بازارگردان، بازار بورس، صندوقهای سرمایهگذاری، شرکتهای سبدگردان، کارگزاران، بورسهای منطقهای، شرکتهای مشاور عرضه، شرکتهای تامین سرمایه، موسسات رتبهبندی، واسطهای مالی، بورس کالا، شرکتهای تولیدی، معاملهگران، موسسات بیمه و مانند آنها.
– توسعه ویژه بازار بورس چرا که این بازار منابع عظیم نقدینگی را به سمت شهر گسیل میکند. بزرگترین بازارهای بورس دنیا شامل بازار بورس نیویورک با ۲۰ هزار میلیارد دلار ارزش بازار، بورس نزدک با هفت هزار میلیارد دلار، بورس لندن با شش هزار میلیارد دلار، بورس توکیو با پنج هزار میلیارد دلار، بورس شانگهای با چهار هزار میلیارد دلار، بورسهای هنگکنگ و یوروتکست با بیش از سه هزار میلیارد دلار، بورس شنزن با دو هزار میلیارد دلار و بازارهای بورس تورنتو و فرانکفورت هر کدام با بیش از دو هزار میلیارد دلار از جمله مهمترین بازارهای بورس در دنیا هستند. وجود این بورسها در هر یک از شهرهای مربوطه باعث گسیل منابع مالی مهمی به سطح شهر و توسعه فعالیتهای مالی در شهر و به همین ترتیب، توسعه و عمران شهر بر پایه این گردش مالی میشود.
– توسعه نهادهای بازار پول مانند بانکها که به طور مثال، بزرگترین بانکهای دنیا شامل ولزفارگو با بیش از ۲۵۰ میلیارد دلار ارزش بازار در آمریکا، بانک ایسیبیسی با بیش از ۲۲۰ میلیارد دلار ارزش بازار در چین، بانک جیپیمورگان در آمریکا با بیش از ۲۱۰ میلیارد دلار ارزش بازار در آمریکا، بانکهای سیسیبیسی و ایبیسی هر یک با بیش از ۱۵۰ میلیارد دلار ارزش بازار در چین و سایر بانکهای قدرتمند (مانند بنک آو چاینا، بنک آو آمریکا، اچاسبیسی، سیتیگروپ و سیبیای) است. کشورهای دارنده بزرگترین بانکهای جهان به ترتیب شامل چین (۱۱ بانک)، آمریکا (شش بانک)، فرانسه، ژاپن و انگلستان هر یک با پنج بانک و استرالیا با چهار بانک هستند.
– تاسیس و حمایت از شرکتهای بزرگ جهت برندسازی و همچنین گردش مالی بیشتر در شهر.
۲- خصوصیسازی. خصوصیسازی یکی از جدیترین راهکارهای تامین مالی پروژههای شهری است. خصوصیسازی برای توسعه شهر را میتوان در قالب گزینههای زیر انجام داد:
– برونسپاری وظایف قابل واگذاری شهرداری به بخش خصوصی
– تبدیل شهرهای کشور به شهرهای نوظهور
– افزایش ظرفیت منابع مالی بخش خصوصی
– افزایش مشارکت شهروندان
در این زمینه و در فصل اول بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۵ شهرداریهای کشور با عنوان راهبردهای اساسی بودجه شهرداریها به موارد زیر اشاره شده است:
– فعالسازی کلیه امکانات و منابع مالی و سرمایههای انسانی
– مشارکت حداکثری شهروندان در اجرای پروژهها
– مدیریت مصرف با تاکید بر اجرای سیاستهای کلی اصلاح الگوی مصرف
– اصلاح نظام درآمد شهر با رویکرد تقویت منابع پایدار
– بهبود و بهکارگیری نظامهای یکپارچه هوشمندسازی اطلاعات برای بهبود خدمترسانی
– توسعه نظام برنامهریزی مدیریت شهری با تاکید بر اهداف کمی و کیفی و شاخصهای ارزیابی عملکرد
که بندهای ۱، ۲ و ۴ فوق به این امر اشاره دارد. در زمینه استفاده از مفهوم شهرهای نوظهور، میتوان گفت که اقتصاد شهرها نیز مانند اقتصاد ملی (و شهرها همانند کشورها) میتواند به عنوان بازارهای نوظهور درآید و شهرداریها میتوانند با تبدیل اقتصاد شهرها از وضعیت رخوت و رکود اقتصادی به وضعیت بازارهای نوظهور و تبدیل شهرها به شهرهای نوظهور، منابع عظیمی برای تامین مالی پروژههای زیرساختی شهر تدارک ببینند. در خصوص بند سوم از گزینههای خصوصیسازی (یعنی افزایش منابع مالی بخش خصوصی)، میتوان به عنوان مثال به بند (ج) ماده ۶ بسته سیاستی- نظارتی شبکه بانکی کشور در سال ۱۳۸۹ اشاره کرد که در آن آمده است سقف اوراق مشارکت بخش غیردولتی و شرکتهایی که از طریق سازمان بورس و اوراق بهادار مجوز دریافت میکنند، معادل ۴۰ هزار میلیارد ریال تعیین میشود. به عبارت دیگر به جای آنکه سقف بودجه شهرداری برای توسعه شهر افزایش یابد، میتوان به افزایش توان مالی بخش خصوصی برای توسعه شهر توجه داشت و از این طریق منابع مالی لازم برای این امر را فراهم کرد. در این زمینه شهرداریها باید از سیاست مکمل بودن فعالیتهای خود به جای الگوی جانشینی فعالیتها استفاده کنند به طوری که تخصیص منابع به نحوی صورت گیرد که باعث افزایش حداکثری سرمایهگذاری بخش خصوصی در توسعه و عمران شهر شود. در زمینه افزایش مشارکت شهروندان نیز میتوان اشاره کرد که هر چه شهرداری زمینه بیشتری برای مشارکت شهروندان در پروژههای خود ایجاد کند، این امر باعث توسعه حضور مردم و کاهش هزینههای شهرداری خواهد شد و به طور مثال، هنگامی که شهرداری برای اجرای پروژهای نیاز به تامین مالی گسترده برای خرید املاک شهروندان داشته باشد به جای طی کردن فرآیند زیر:
– مراجعه به حوزههای تامین منابع مالی (مانند بانکها یا بازار بورس)
– انعقاد قرارداد و رعایت الگوهای تامین منابع مالی
– تدارک منابع مالی برای خرید اراضی و املاک
– خرید اراضی و املاک در اختیار مالکین
میتواند با مشارکت دادن مالکین املاک خصوصی در پروژهها و در واقع از طریق روشهای مشارکت مردمی، اراضی مورد نیاز خود را تامین کند.
۳- تامین مالی پروژهای. تامین مالی پروژهای یکی از مهمترین و موثرترین شیوههای تامین مالی کسری بودجه شهرداریهاست. تامین مالی پروژهای شامل دو مبحث اساسی به صورت زیر است:
– استفاده از بازارهای مالی (شامل بازار پول و بازار سرمایه)
– استفاده از شیوههای مختلف شراکت عمومی- خصوصی
در سرفصلهای اعتبارات متمرکز (فصل پنجم بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۵ شهرداریهای کشور) آمده است که تامین اعتبارات از محل وجوه متمرکز موضوع تبصره ۲ ماده ۳۹ و تبصره ۳ ماده ۴۱ قانون مالیات بر ارزشافزوده، مواردی مورد تاکید قرار میگیرد که از آن جمله، بند ۷ است که اشاره دارد به اینکه حمایت از طرحهای درآمدزا و مشارکت بخش خصوصی، تهیه طرحهای امکانسنجی برای شناسایی و اجرای پروژههای سودده به منظور استفاده از ظرفیت ابزارهای مختلف مالی نوین اعم از انتشار اوراق مشارکت برای پروژههای عمرانی، صکوک، مشارکت مدنی و… و این امر در واقع تاکیدی بر استفاده از تامین مالی پروژهای است. همچنین در ماده ۷ نظام جامع منابع مالی شهرداریهای کشور برای بودجههای اختصاصی آمده است که بودجههای اختصاصی هر شهرداری علاوه بر بودجه عمومی ممکن است دارای یک یا چند بودجه اختصاصی برای اهداف، برنامهها یا فعالیتهای مختلفی باشد که منابع مربوط به همان هدف یا برنامه یا فعالیت را به مخارج مربوط به آن اختصاص دهد یا پارهای از منابع را برای برنامهها یا فعالیتهای بهخصوص تخصیص دهد.
در تعریف تامین مالی پروژهای باید گفت که این نوع از تامین مالی، به تامین منابع مالی لازم برای پروژههای خاص که شرایط احراز برای مطرح شدن در بازارهای مالی یا شراکت عمومی- خصوصی را دارند اختصاص دارد که به نوعی بودجه اختصاصی برای هر پروژه است.
برای استفاده از بازارهای مالی به عنوان راهکار تامین مالی پروژهای، باید توجه داشت که بازارهای مالی را از نظر بازه زمانی میتوان به بازار کوتاهمدت (یکساله) و بلندمدت تقسیم کرد که بازار کوتاهمدت، بازار پول و بازار بلندمدت، بازار سرمایه است. در هر دو بازار، تامین مالی از طریق «ابزارهای مالی» و «نهادهای مالی» میتواند صورت گیرد.
از جمله مهمترین ابزارهای مالی میتوان به اوراق مشارکت، اوراق صکوک اجاره، اوراق سفارش ساخت (صکوک استصناع)، اوراق خزانه اسلامی و اوراق قرضالحسنه اشاره کرد. به عنوان مثال، تاکنون بیش از ۵۰ هزار میلیارد ریال از طریق اوراق صکوک اجاره برای پروژههای مختلف بخشهای دولتی و خصوصی منابع مالی تامین شده است که از آن جمله میتوان به دو هزار میلیارد ریال برای شرکت مپنا، سه هزار میلیارد ریال برای شرکت رایتل، دو هزار میلیارد ریال برای شرکت فولاد کاوه جنوب کیش و ۱۵۰۰ میلیارد ریال برای شرکت چادرملو اشاره کرد. همچنین شهرداریها براساس قانون و آییننامه اجرایی نحوه انتشار اوراق مشارکت و همچنین مجوزهای صادره در قوانین بودجه سنواتی کل کشور، مجاز به انتشار مبالغ مهمی برای تامین مالی پروژههای خود شدهاند ولی آمار عملکرد شهرداریها در این زمینه نشان میدهد که شهرداریها با وجود انتشار مبالغی در قالب اوراق مشارکت برای تامین مالی پروژههای خود، نتوانستهاند عملکرد مناسبی در این زمینه داشته باشند. به عنوان مثال و براساس اطلاعات آماری موجود، شهرداریهای کشور از سال ۱۳۸۴ تا سال ۱۳۹۲ مجموعا مجوز انتشار ۳۰۸۰۰۰ میلیارد ریال اوراق مشارکت داشتهاند که تنها ۵۴ درصد از این مبلغ یعنی ۱۶۶۱۴۶ میلیارد ریال از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مجوز گرفته و فقط ۱۳ درصد از سهمیه خود یعنی معادل ۳۹۶۶۳ میلیارد ریال اوراق مشارکت منتشر کردهاند. موضوعی که در اینجا حائز اهمیت است، سهم شهرداریها در بازارهای مالی است. براساس نظریههای اقتصاد خرد، هر چه سهم بازار (MARKET SHARE) برای هر شخص یا نهادی در بازار بیشتر باشد، قدرت بازار (MARKET POWR) آن نیز بیشتر خواهد بود. این امر برای شهرداریها به علت عملکرد نسبتا ضعیف در زمینه انتشار اوراق مشارکت و استفاده از ابزارهای مالی قابل مشاهده است چرا که ملاحظه میشود براساس قوانین بودجه سنواتی اخیر، سهم شهرداریها از مجموع مجوزهای قانون بودجه سنواتی برای استفاده از ابزارهای مالی کاهش یافته است به طوری که سهم دولت از مجموع مجوزهای مربوط به ابزارهای مالی در قانون بودجه سالهای ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ از ۵۸ درصد به ۸۶ درصد و سهم شهرداریها از ۱۰ درصد به ۳ درصد کاهش یافته است.
مجوز استفاده از ابزارهای مالی برای دولت از ۲۹۵ هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۹۶ به ۱۴۹۵ هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۹۷ افزایش یافته در حالی که مجوز شهرداریها از ۵۰ هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۹۶ صرفا به ۵۵ هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۹۷ رسیده است که این به معنای از دست دادن قدرت بازار است. از طرف دیگر شهرداریها براساس ابلاغ سال ۱۳۹۱ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مجاز به انتشار اوراق سفارش ساخت بودهاند. براساس تعریف دستورالعمل مربوطه، اوراق سفارش ساخت اوراق بهاداری است که ناشر براساس قرارداد سفارش ساخت منتشر میکند. این اوراق قابل معامله در بورسها یا بازارهای خارج از بورس میباشند. تاکنون پس از گذشت بیش از هفت سال، هنوز هیچیک از شهرداریها از این ابزار قدرتمند مالی برای احداث پروژههای مختلف استفاده نکردهاند.
طرف دیگر بازارهای مالی برای تامین منابع مالی پروژههای بزرگ شهری، نهادهای مالی هستند که مهمترین آنها، صندوقهای زمین و ساختمان و صندوقهای پروژه میباشند. صندوق زمین و ساختمان نهادی است که با اخذ مجوز سازمان بورس، به انتشار واحدهای سرمایهگذاری و جمعآوری وجوه کوچک برای تامین مالی پروژههای ساختمانی میپردازد. شرایط تشکیل صندوق زمین و ساختمان به صورت زیر است:
– هزینه ساخت پروژه (بدون زمین) کمتر از یکصد میلیارد ریال نباشد.
– بازدهی پیشبینی شده پروژه از کمترین نرخ سود تسهیلات نظام بانکی کمتر نباشد.
– ارزش دارایی براساس نظر کارشناس (کارشناسان) رسمی دادگستری باشد.
تاکنون چهار صندوق زمین و ساختمان در کشور تاسیس شده است که شامل صندوق نسیم با هزینه ساخت معادل ۲۲۴ میلیارد ریال، صندوق شمالغرب با هزینه ساخت معادل ۲۳۴ میلیارد ریال، صندوق نگین شهرری با هزینه ساخت معادل ۲۹۰ میلیارد ریال و صندوق نارون با هزینه ساخت معادل ۱۸۲ میلیارد ریال. مجموع زیربنای پروژههای صندوقهای فوق معادل ۸۵۹۵۴ متر مربع است. ۵۹۹ واحد مسکونی، تجاری یا اداری را شامل میشود. شهرداریها در این زمینه نیز عملکرد مناسبی نداشته و با توجه به گذشت بیش از ۱۰ سال از ابلاغ دستورالعملهای مربوط به تاسیس صندوقهای زمین و ساختمان، تاکنون هیچگونه عملکردی در این زمینه نداشتهاند. نهاد مالی دیگر در بازارهای مالی برای احداث پروژههای شهری، صندوق پروژه است. صندوق پروژه با مجوز سازمان بورس برای تامین مالی پروژههای مختلف و به منظور جمعآوری وجوه در قالب انتشار واحدهای سرمایهگذاری مربوطه برای تامین مالی پروژهها تاسیس میشود. این صندوقها به دلایل زیر برای اجرای پروژههای بزرگ شهری قابل استفاده هستند:
۱- ضرورت یکپارچگی اقدامات در مراحل مختلف تامین مالی، ساخت و بهرهبرداری از پروژه
۲- امکانپذیری استفاده از منابع مالی گسترده در بازار سرمایه (بازار بورس) در کشور
۳- ایجاد حداقل بار کاری و حداقل درگیری مستقیم شهرداری در مراحل مختلف تامین مالی، ساخت و بهرهبرداری
۴- کمترین اتکای تامین مالی به بودجه شهرداری و حداکثر استقلال مالی پروژه از منابع مالی داخلی شهرداری
۵- حداکثر بهرهوری و کیفیت به دلیل استفاده از عوامل حرفهای بازار
۶- امکانپذیری توسعه اقدامات به سایر پروژهها بهویژه امکان توسعه منابع مالی برای پروژه
۷- ایجاد حداکثر شفافیت مالی و اجرایی در فرآیند تامین مالی، ساخت و بهرهبرداری از پروژه
به عنوان مثال، بند ۳ فوق به این معناست که شهرداری با استفاده از صندوق پروژه، از دخالت و درگیری مستقیم با بسیاری از فرآیندهای اجرایی پرهیز مینماید در حالی که برای استفاده از انتشار اوراق مشارکت نیاز به درگیری مستقیم شهرداری براساس شکل زیر است.
تنها پروژه ایجاد شده با استفاده از صندوق پروژه، پروژه نیروگاه پرند توسط شرکت مپناست و در این زمینه نیز شهرداریها تاکنون اقدامی انجام ندادهاند.
نوع دیگر تامین مالی کسری بودجه شهرداریها براساس شیوههای تامین مالی پروژهای، استفاده از شراکت عمومی- خصوصی (PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP , PPP) است. در این شیوه، شهرداری با استفاده از قراردادهای بلندمدت (اکثرا بیش از ۲۰ سال) است. براساس این الگو، شهرداری برای ساخت و بهرهبرداری از پروژه، صرفا به انعقاد قرارداد اصلی و بلندمدت با شرکت پروژه (یا شرکت واسط) اقدام کرده و شرکت واسط قراردادهای فرعی برای طراحی، تامین مالی، ساخت و بهرهبرداری را با سایر شرکتها منعقد کرده یا مستقیما بخشی از این امور را برعهده میگیرد.
مهمترین عناصر استفاده از این شیوه تامین مالی عبارتست از:
– لزوم تشکیل شرکت پروژه
– ساختار قراردادهای اصلی و فرعی پیچیده در قالب نظام ترتیبات قراردادی
– شناسایی، طبقهبندی، تخصیص و کنترل ریسکهای متعدد پروژه
– ضمانتهای طرفین برای ایفای تعهدات
– مدیریت دعاوی (CLAIMS) در نظام قراردادهای پروژه
– طول مدت قرارداد (معمولا بیش از ۲۰ سال)
در این زمینه نیز شهرداریها عملکرد مناسبی نداشته و صرفا به انعقاد قراردادهای مشارکت مدنی به جای قراردادهای شراکت عمومی- خصوصی اکتفا کردهاند.
۴- مدیریت دارایی. مدیریت منابع در شهرداریها شامل مدیریت منابع مالی (GBMF) و مدیریت دارایی (GAMF) میشود و مدیریت دارایی، خود به دو نوع عمده شامل مدیریت نیمه کامل دارایی (SGAMF) و مدیریت کامل دارایی (FGAMF) تقسیم میشود. استفاده از بازارهای مالی نمونهای از مدیریت نیمه کامل دارایی و استفاده از شراکت عمومی- خصوصی نمونهای از مدیریت کامل دارایی است. مدیریت دارایی شهرداریها شامل موارد زیر میشود:
– فروش منابع ملکی مازاد (واگذاری داراییهای سرمایهای)
– تبدیل به اوراق بهادار کردن داراییهای ملکی (انتشار اوراق مشارکت یا صکوک بر پایه منابع ملکی)
– قرار دادن منابع ملکی در اختیار پروژهها (مشارکت مدنی و شراکت عمومی- خصوصی)
مدیریت منابع مالکی میتواند علاوه بر توسعه منابع مالی شهرداری از طریق تامین نیاز مالی پروژههای عمرانی (مازاد منابع پروژهای) نیز به تامین مالی برنامههای توسعه شهر و در نتیجه تامین مالی کسری بودجه شهرداری کمک کند.
۵- جمعبندی. برای تامین منابع مالی کسری بودجه شهرداریها از طریق مالیسازی، خصوصیسازی، تامین مالی پروژهای و مدیریت دارایی جهت گریز از تبدیل کسری بودجه به ورشکستگی در شهرداریها، لازم است موارد زیر رعایت شود:
الف- ضرورت دارا بودن برنامه راهبردی و برنامه جامع تامین مالی، استراتژی تامین مالی سرمایهای و برنامه مدیریت بدهی شامل:
– برآورد نیازهای مالی
– شناسایی منابع مالی مناسب
– تهیه برنامه زمانبندی
– شناسایی بهترین گزینههای اجرایی
ب- تاکید بر هدفگذاری افزایش سهم بازار شهرداریها در زمینههای زیر:
– سهم از ابزارهای مالی
– سهم از نهادهای مالی
– سهم از بازار سرمایه
– سهم از بازار پول
– سهم از منابع بخش خصوصی
– سهم از نقدینگی
پ- تبدیل اقتصاد شهرها از وضعیت رخوت و رکود اقتصادی به وضعیت بازارهای نوظهور و تبدیل شهرها به شهرهای نوظهور.
ت- ضرورت ایجاد انضباط مالی شهرداریها برای تحقق موارد زیر:
– رسیدن به تراز منابع مالی مناسب در بلندمدت
– کسب رتبه اعتباری در بازارهای مالی
– کاهش ریسک فعالیتها و افزایش اعتماد بخش خصوصی
– انطباق چرخه عمر پروژه با چرخه شیوه تامین مالی
– توجه به نقش و جایگاه مدیران مالی
ث- با توجه به وجود شیوههای مختلف تامین مالی (استفاده از انواع ابزارهای مالی، انواع نهادهای مالی، انواع قراردادهای شراکت عمومی- خصوصی، مدیریت دارایی، سازوکارهای خصوصیسازی و اقدامات مالیسازی)، تنظیم دستورالعمل تامین مالی شامل موارد زیر ضروری است:
– چارچوب قراردادهای مربوط به شیوههای تامین مالی
– نحوه انتخاب شیوههای مختلف متناسب با نیازهای مالی پروژهها
– نحوه انجام مطالعات امکانسنجی به عنوان مبنای اقتصادی تامین مالی
– توجه به نظام سلسلهمراتب شهری در انتخاب شیوههای تامین مالی
ج- شهرداریها برای ورود به بازارهای مالی نیازمند گسترش ظرفیتهای مالی خود از ابعاد زیر هستند:
– آموزش مفاهیم مالی و آشنایی با بازارهای مالی
– وجود قوانین و دستورالعملهای لازم برای تسهیل فعالیت شهرداریها در بازارهای مالی
– ایجاد مدیریت مالی موثر و منظم (متناسب با نظم بازارهای مالی)
– تعریف پروژههای بانکپذیر مناسب
چ- الزامی است شهرداریها دارای مستنداتی در زمینه سیاست بدهی به صورت مکتوب باشند (آستانه بدهی، نوع بدهی، فرآیند تامین بدهی، نیازهای مالی، محدودیتهای بدهی) زیرا اولا برای وضعیت موجود و آتی آنها در شرایط تامین مالی از طریق بازار بدهی لازم است و ثانیا در شرایط اعلام ورشکستگی، مبنای تهیه مستندات قانونی برنامه مالی ورشکستگی قرار میگیرد.
در پایان باید متذکر شد که هر یک از شیوههای پیشگفته برای تامین مالی کسری بودجه شهرداریها دارای ضوابط و شرایط خاصی برای استفاده از آنهاست و استفاده نامناسب از هر یک از شیوههای فوق، میتواند عواقب نامناسبی برای شهرداریها داشته باشد. شهرداریها با درایت و کسب تجربه و دانش تخصصی در زمینه استفاده از شیوههای مختلف تامین مالی کسری بودجه خود میتوانند شاهد توسعه مطلوب شهر و تامین مناسب منابع مالی در این زمینه باشند.
* پژوهشگر اقتصاد شهری
bwurban7677i@gmail.com
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد