9 - 03 - 2020
چالشهای تامین مالی پروژههای شهری از طریق شراکت عمومی- خصوصی
دکتر بهرام وهابی*- در بخش پیشین این مقاله، مقدمهای بر استفاده از شراکت عمومی- خصوصی برای پروژههای بزرگ شهری و برخی موضوعات مهم در این زمینه در قالب ۶ بند ارائه شد. در این بخش، سایر موضوعات مرتبط با این موضوع مورد بحث قرار خواهد گرفت.
۷- شیوههای شراکت عمومی- خصوصی. با توجه به ماهیت پروژه و شرایط همکاری بخشهای دولتی و خصوصی در یک پروژه، شیوههای مختلفی برای شراکت عمومی- خصوصی قابل انجام است. این موضوع با طرح توسعه دولت یا طرح توسعه شهرداری (MDP) نیز مرتبط است به طوری که طرح توسعه شهرداری میتواند مبتنی بر واگذاری تامین مالی، طراحی، ساخت، بهرهبرداری یا ترکیبی از آنها باشد. در حالت کلی، سه نوع شراکت عمومی- خصوصی را میتوان در نظر گرفت:
– شیوههای متکی بر بهرهبرداری
– شیوههای متکی بر اجاره
– سایر شیوهها
در شیوههای متکی بر بهرهبرداری، اساس قرارداد بر پایه بهرهبرداری شرکت پروژه از منافع پروژه است. این شیوهها شامل طیف وسیعی از گونههای مختلف میشود که هر کدام از آنها متناسب با نوع توافق دولت با شرکت پروژه قابل تعریف است. عمدهترین شیوههای شراکت عمومی- خصوصی متکی بر بهرهبرداری به صورت زیر است :
– قرارداد ساخت- بهرهبرداری- انتقال (BOT) که یکی از مهمترین انواع قراردادهای شراکت عمومی – خصوصی است و براساس این نوع قرارداد، شرکت پروژه وظیفه ساخت پروژه، بهرهبرداری از پروژه (در مدت معین ۲۰ تا ۳۰ ساله) و در انتها، انتقال پروژه به دولت را برعهده دارد. در این حالت علیرغم شکل به ظاهر ساده آن، چالشهای فراوانی وجود دارد. به عنوان مثال، نحوه بهرهبرداری از پروژه باید تابع قرارداد فی مابین باشد به نوعی که استانداردهای بهرهبرداری رعایت شود و پروژه را بتوان در انتهای دوره بهرهبرداری، به صورت مناسب تحویل دولت داد. از طرف دیگر شرایط انتقال پروژه چالشهای فراوانی را برای دولت و شرکت پروژه ایجاد میکند. به عنوان مثال، شرایط کارشناسی ارزش پروژه و همچنین نوع و کیفیت تجهیزات مورد استفاده و قابل انتقال معمولا یکی از چالشهای بسیار مهم در این الگو است. اینکه نحوه استفاده از تجهیزات و ساختمان پروژه در طول دوره بهرهبرداری چگونه و براساس چه دستورالعملی باشد که ضمن حفظ کیفیت ارائه خدمات (که یکی از اهداف اصلی ایجاد پروژه زیربنایی موردنظر است)، کیفیت تجهیزات مورد استفاده برای بعد از دوره بهرهبرداری نیز حفظ شده باشد. به هر حال در این شیوه، ساخت پروژه (B)، بهرهبرداری از پروژه (O) و انتقال پروژه (T) باید براساس ضوابطی صورت گیرد که این ضوابط در قرارداد اصلی میان دولت یا شهرداری و شرکت پروژه مندرج خواهد شد. ین ضوابط ناظر بر آن هستند که کیفیت هر مرحله (ساخت، بهرهبرداری و انتقال) محفوظ مانده و اقدامات شرکت پروژه در بهترین وضعیت و با بالاترین کیفیت صورت گیرد. از طرف دیگر باید پروژه یا پروژههایی با استفاده از این شیوه اجرا شود که «قابل انتقال» به شهرداری باشد و به عبارت دیگر شهرداری باید از ابتدا پروژههایی را به عنوان موضوع این شیوه قرار دهد که در انتها بتواند آنها را از شرکت پروژه تحویل بگیرد و برای همین امر تاکید خاصی وجود دارد که پروژههای موضوع این شیوه باید شامل پروژههای زیربنایی و خدمات عمومی باشد تا در پایان دوره بهرهبرداری، «قابل انتقال» به شهرداری باشد.
– قرارداد ساخت- مالکیت- بهرهبرداری- انتقال (BOOT) . در این روش نیز مانند روش گذشته، ساخت، بهرهبرداری و انتقال پروژه توسط شرکت پروژه انجام میشود ولی از نظر حقوقی، این امور در شرایط مالکیت شرکت پروژه روی خود پروژه انجام خواهد شد. به عبارت دیگر پس از ساخت پروژه، مالکیت پروژه به شرط انتقال مالکیت در پایان دوره به شهرداری، به شرکت پروژه منتقل میشود. این امر معمولا به این خاطر انجام میشود که شرکت پروژه بتواند براساس اسناد مالکیت پروژه و براساس توافقاتی که با شهرداری یا دولت برای استفاده از اسناد برای ترهین در بانکها دارد، از مستندات مالکیت خود استفاده نموده و البته پس از دوره بهرهبرداری، مالکیت پروژه را به شهرداری منتقل نماید.
– ساخت- مالکیت- بهرهبرداری(BOO) . در این شیوه، شرکت پروژه نسبت به طراحی و ساخت پروژه اقدام خواهد کرد و پس از انتقال مالکیت به شرکت پروژه، بهرهبرداری از پروژه را انجام خواهد داد. تفاوت این روش با روش پیشین، عدم انتقال پروژه به شهرداری در پایان دوره بهرهبرداری است و در اینجا ضمن حفظ اختیارات شهرداری یا دولت روی پروژه (به دلیل زیربنایی بودن آن) طی قرارداد فیمابین، بهرهبرداری از پروژه به طور نامحدود و براساس ضوابط مورد توافق توسط شرکت پروژه انجام خواهد شد. همچنین این امر میتواند هنگامی نیز اتفاق افتد که در پایان دوره بهرهبرداری، پروژه از بین رفته یا ارزش لازم را نداشته باشد.
– خرید- ساخت- بهرهبرداری(BBO) . در این شیوه، شرکت پروژه ابتدا کل پروژه را از دولت یا شهرداری میخرد و سپس نسبت به ساخت و بهرهبرداری از پروژه اقدام میکند. این شیوه به خصوصیسازی کامل معروف است چرا که در این حالت، هم مالکیت از ابتدای پروژه با شرکت پروژه است و هم در پایان دوره بهرهبرداری، انتقالی صورت نمیگیرد و به عبارت دیگر دولت فقط ضوابط ساخت و بهرهبرداری را به شرکت پروژه اعلام میکند به دلیل اینکه پروژه در هر حال به عنوان یک پروژه زیربنایی تلقی شده و مسوولیت محصولات و خدمات پروژه از دید مصرفکنندگان برعهده دولت است.
– ساخت- انتقال- بهرهبرداری(BTO) . این شرایط زمانی خواهد بود که شرکت پروژه از پایان دوره ساخت و ابتدای دوره بهرهبرداری پروژه را به شهرداری منتقل میکند ولی براساس ترتیبات قراردادی اولیه، بهرهبرداری از پروژه با شرکت پروژه خواهد بود. تفاوت این روش با BOT در این است که شرایط انتقال بسیار سهل تر خواهد بود چرا که پس از دوره ساخت، هنوز بهرهبرداری از پروژه و استهلاک ماشینآلات، ساختمانها و تجهیزات پروژه صورت نگرفته و در نتیجه انتقال پروژه بسیار سادهتر است. البته باید توجه داشت که تحت این شرایط، چالش اصلی همان زمان بهرهبرداری و ابتدا و خصوصا انتهای آن خواهد بود چرا که چون کار انتقال بلافاصله بعد از دوره ساخت انجام خواهد شد، باید ضوابط مطمئنتری برای دوره بهرهبرداری پیشبینی شود زیرا در شیوه BOT در زمان بهرهبرداری، هنوز انتقال پروژه صورت نگرفته و کلیه مسوولیتها متوجه شرکت پروژه خواهد بود ولی در شیوه BTO همگنی بهرهبرداری از بین رفته و انتقال قبل از بهرهبرداری باعث تشویش اختیارات و تعهدات خواهد شد.
– ساخت- انتقال(BT) . در این حالت شرکت پروژه نسبت به ساخت پروژه و انتقال آن به شهرداری اقدام خواهد کرد ولی این حالت با قراردادهای پیمانکاری متفاوت خواهد بود چرا که در شرایط BT ضمن آن که بهرهبرداری از پروژه با دولت یا شهرداری خواهد بود، شرکت پروژه در منافع پروژه تا زمانی شریک خواهد بود که تراز مالی موردنظر در قرارداد اصلی برایش تامین شود.
– طراحی- ساخت- بهرهبرداری- انتقال (DBOT). قراردادهای DBOT همانند قراردادهای BOT هستند با این تفاوت که شهرداری در این حالت به این نتیجه رسیده است که «طراحی» پروژه را نیز به شرکت پروژه واگذار کند و در نتیجه کل فرآیند اجرایی (از طراحی تا ساخت و بهرهبرداری تا هنگام انتقال پروژه به شهرداری) را به شرکت پروژه واگذار کند. سایر شرایط، همانند شیوه BOT خواهد بود.
– طراحی- ساخت- بهرهبرداری(DBO). این شیوه از شیوههایی است که در آنها انتقال پروژه به شهرداری صورت نمیگیرد ولی طراحی پروژه برعهده شرکت پروژه است. البته در این حالت شهرداری تامین مالی پروژه را برعهده خواهد داشت و همچنین مالکیت پروژه نیز کماکان با پروژه خواهد بود ولی طبق قرارداد مربوطه، شرکت پروژه در بلندمدت بهرهبرداری از پروژه را برعهده داشته و مجبور است ارتباط بلندمدت میان خدمات خود و مشتریان را به نحوی برقرار کند تا سود حاصله پوشش هزینههای شهرداری را بدهد چرا که در این حالت، تامینکننده مالی (شهرداری) از شرکت پروژه جداست.
– طراحی- ساخت- تامین مالی- بهرهبرداری (DBFO). استفاده از این شیوه یکی از متداول ترین روشها در مورد پروژههای شهری به ویژه خطوط مترو، حیات زیرزمینی (مانند تجربه اندن در حیات زیرزمینی) و خطوط BRT و LRT است. در این شرایط، الگوی DBO با استفاده از تامین مالی توسط SPV یا شرکت پروژه انجام شده و مابقی شرایط همانند DBO است. با توجه به اینکه تامین مالی توسط SPV انجام میشود، حتی شهرداری نیز میتواند آورده مالی خود را به عنوان «سهام» نسبت به SPV تلقی کند و به این ترتیب، الگویی برای تامین مالی پروژه طراحی خواهد شد که شهرداری نیز میتواند متناسب با توان مالی خود نسبت به مشارکت در تامین مالی پروژه و سهامدار شدن اقدام کند. الگوی زیر میتواند نمونه اجرایی برای شیوه DBFO تلقی شود.
– طراحی- ساخت- تامین مالی- بهرهبرداری- نگهداری (DBFOM). در الگوی DBFO فرض بر این است که «نگهداری» پروژه با شهرداری است ولی در الگوی DBFOM اقدامات برای نگهداری (M) نیز با شرکت پروژه خواهد بود و در نتیجه شریک خصوصی شهرداری (یعنی شرکت پروژه) احاطه بیشتری بر عملیات اجرایی پروژه خواهد داشت. الگوی اجرایی DBFOM به صورت زیر است.
– سایر روشهای بهرهبرداری. اگر مفهوم «نوسازی» (REHABILITATION , R) را به فرآیندهای پیشین اضافه کنیم، روشهای دیگری مانند نوسازی- بهرهبرداری- انتقال (ROT) و ساخت- نوسازی- بهرهبرداری- انتقال (BROT) به دست میآید که برای مواقعی کاربرد دارد که نیازی به ساخت کامل پروژه زیربنایی نیست و صرفا بازسازی یا نوسازی پروژه موردنظر است. همچنین اگر شهرداری قصد داشته باشد که پروژه توسعه داده شود، میتواند از روشهایی مانند توسعه- بهرهبرداری- انتقال (DOT) استفاده کند.
در کنار شیوههای متکی بر بهرهبرداری، شیوههای متکی بر اجاره نیز دارای کاربردهای فراوان در مورد پروژههای بزرگ شهری در چارچوب شراکت عمومی- خصوصی هستند مانند روش ساخت- اجاره- بهرهبرداری- انتقال (BLOT) یا ساخت- اجاره- انتقال (BLT) که در این شیوهها، اجاره پروژه (چه از طرف شهرداری به شرکت پروژه و چه از طرف شرکت پروژه به شهرداری) در ترتیبات قراردادی و در قرارداد اصلی میان شهرداری و شرکت پروژه درج میشود و کلیه اقدامات بر همین اساس صورت میگیرد. علاوه بر شیوههای متکی بر بهرهبرداری و متکی بر اجاره، شیوههای دیگری نیز در قراردادهای شراکت عمومی- خصوصی قابل استفاده است که نمونهای از این شیوهها به صورت زیر است:
– طراحی- ساخت (DB)
– بهرهبرداری- نگهداری (O&M)
– طراحی- ساخت- نگهداری (DCM)
– خرید- ساخت (BB)
– طراحی- خرید- ساخت (DBB)
– خرید- ساخت- بهرهبرداری (BBO)
– طراحی- تدارک- ساخت- تامین مالی (EPCF)
هر کدام از موارد فوق دارای الزامات و مشخصات خاص خود در ترتیبات قراردادی میان شهرداری و شرکت پروژه هستند. در وضعیتهای خرید (B)، شرکت پروژه اقدام به خرید پروژه از شهرداری میکند و خود اقدام به ساخت پروژه خواهد کرد ولی طراحی پروژه به دلیل زیربنایی بودن و ضرورتهای آن، توسط شهرداری صورت میگیرد ولی اگر شهرداری اطمینان داشته باشد که شرکت پروژه خود قادر به طراحی مناسب پروژه است، وارد شیوه DBB خواهد شد.
در یک جمعبندی کلی میتوان شیوههای مختلف قراردادی میان شهرداری و شرکت پروژه را به صورت شکل زیر طبقهبندی کرد.
همچنین برخی از روشهای مختلف فوق را میتوان در چارچوب مفهوم خصوصیسازی به صورت نمودار زیر طبقهبندی کرد.
در پایان باید اشاره کرد که لازم است شهرداری دقت کند هر آنچه به عنوان پروژه در ترتیبات قراردادی تعریف میکند و قصد دارد از شیوههای منتهی به انتقال استفاده کند (مانند BOT، BLOT، BOOT، BROT و…) در انتها به عنوان دارایی شهرداری تلقی شده و همچنین بهرهبرداری از آن در پایان دوره بهرهبرداری شرکت پروژه به شهرداری میرسد و در نتیجه شهرداری باید پروژههایی را انتخاب کرده و وارد فرآیند اینگونه روشها نماید که بتواند در انتهای دوره بهرهبرداری شرکت پروژه آنها را تحویل گیرد و این امر ایجاب میکند که شهرداری باید صرفا برای پروژههای زیربنایی و خدمات عمومی خود از این روشها استفاده کند. در نتیجه اینگونه پروژهها باید ماهیتا قابل انتقال به شهرداری باشد.
۸- مدل مالی در شراکت عمومی- خصوصی. یکی از ارکان و الزامات قراردادهای شراکت عمومی- خصوصی، مدل مالی است که بیانگر رابطه مالی بلندمدت میان شهرداری و شرکت پروژه است. هر چه شهرداری و شرکت پروژه مدل مالی دقیقتری در ترتیبات قراردادی میان خود را در نظر گرفته و تنظیم کنند، در طول دوره ساخت و خصوصا بهرهبرداری با خاطری آسوده تر به اقدامات مختلف میپردازند. مدل مالی در واقع توافق میان شهرداری و شرکت پروژه در خصوص موارد زیر است:
– چارچوب VOM
– زمانبندی اقدامات (مقاطعی که روی سودآوری موثر است) مانند زمان ساخت، زمان بهرهبرداری و زمان انتقال
– شاخصهای اصلی پروژه (KPI) مانند نرخ بازگشت سرمایه (IRR)، دوره بازگشت سرمایه، نقطه سر به سر پروژه، سود حسابداری و مانند آن
– تحلیل حساسیت و تحلیل سیاستی
– طراحی چارچوبهای تحلیلی اثرگذاری (CB/CU/CE) فروض پیشبینی تقاضا برای محصولات یا خدمات پروژه
– فروض پیشبینی تولید محصول یا عرضه خدمات
– نحوه تسهیم سود میان شهرداری و شرکت پروژه
– نحوه تعیین و تخصیص ریسکهای پروژهای (در بخش بعد توضیح داده خواهد شد)
– تعهدات و تضامین متقابل برای اقدامات
باید توجه داشت که مدل مالی در واقع چارچوب تعامل بلندمدت مالی میان شهرداری و شرکت پروژه است و باید تمامی مسائل مالی فیمابین برای بلندمدت (بین ۲۰ تا ۳۰ سال) در این الگو لحاظ شود تا راهنمای کار در طول دوره ساخت و بهرهبرداری پروژه باشد. در کنار موارد فوق، یکی دیگر از ویژگیهای مهم مدل مالی، قابلیت انعطاف این الگوهاست. از آنجا که شرایط و فضای تعامل در طول بلندمدت همواره دستخوش تغییرات اساسی میشود، الگوی مالی باید چنان منعطف و قابل تغییر باشد که بتواند با تغییر شرایط عمومی (مانند بحرانهای اقتصادی، تغییر نرخ ارز، تغییر قیمتها، تغییر پیشبینی تقاضا و عرضه و…) باز هم مبنای تصمیمات قرار گیرد.
۹- تحلیل ریسک در شراکت عمومی- خصوصی. با توجه به اینکه شراکت عمومی- خصوصی یک قرارداد و توافق بلندمدت است، وجود ریسکهای مختلف میتواند شدیدا روی این توافق اثرگذار باشد. مرحله اول در تحلیل ریسک، شناسایی و طبقهبندی ریسک است. به طور مثال، در پروژه نیروگاه جنوب اصفهان، چهار گروه ریسک با اجزای زیر شناسایی و طبقهبندی شده است:
– ریسکهای تجارتی شامل ریسک عدم توانایی تحویلگیرنده انرژی، ریسک تغییر قوانین مربوط به عوارض دولتی، ریسک اعتبار توانیر برای پرداخت بهای انرژی، ریسک بازار و تقاضا و ریسک نوسان نرخ ارز
– ریسکهای قراردادی شامل ریسک بازگشت سود و سرمایه، ریسک تاخیر در زدودن آثار قوه قهریه طبیعی، ریسک تاخیر در ساخت نیروگاه و ریسک بهرهبرداری
– ریسکهای کلان اقتصادی شامل ریسک تورم، ریسک نرخ بهره بینالمللی و ریسک افزایش بدهی خارجی کشور
– ریسکهای سیاسی شامل ریسک میشدن و مصادره سرمایهگذاری، ریسک تغییر قوانین، ریسک قوه قهریه سیاسی، ریسک صلاحیت مراجع قضایی محلی، ریسک صلاحیت مراجع اداری محلی و ریسک فورس ماژور در حوادث قهریه طبیعی
همچنین در پروژههای زیرساختی در آریزونای آمریکا در سال ۲۰۰۸، تعداد ۳۹ ریسک در شش گروه به شرح زیر شناسایی و طبقهبندی شده است:
– ریسکهای نرخ بهره (شامل ۶ نوع ریسک)
– ریسکهای نرخ تورم (شامل ۷ نوع ریسک)
– ریسکهای طراحی (شامل ۶ نوع ریسک)
– ریسکهای فنی و ساخت (شامل ۱۰ نوع ریسک)
– ریسکهای صدور مجوزها (شامل ۴ نوع ریسک)
– سایر ریسکها (شامل ۶ نوع ریسک)
در یکی دیگر از پروژههای زیربنایی، تعداد ۷۷ ریسک در قالب ۱۴ گروه به شرح زیر شناسایی و طبقهبندی شده است که نشان میدهد پروژههای زیربنایی عموما با ریسکهای بسیار متنوعی مواجه هستند:
– ریسک ماموریت و اهداف (۴ ریسک)
– ریسک مدیریت برنامه (اگر پروژه جزئی از برنامه باشد) (شامل ۶ ریسک)
– ریسک محرک تصمیم (۴ ریسک)
– ریسک مدیریت سازماندهی (۶ ریسک)
– ریسک مصرفکنندگان/ استفادهکنندگان (۵ ریسک)
– ریسک تغییر مشخصههای پروژه (۸ ریسک)
– ریسک محتوای محصول (۶ ریسک)
– ریسک گسترش (۴ ریسک)
– ریسک فرآیند توسعه (۸ ریسک)
– ریسک فضای توسعه (۵ ریسک)
– ریسک مدیریت پروژه (۴ ریسک)
– ریسک اعضای گروه (۱۰ ریسک)
– ریسک فناوری (۴ ریسک)
– ریسک نگهداری و حمایت (۳ ریسک)
برای قراردادهای شراکت عمومی- خصوصی هم به طور خاص، ریسکهای مربوطه شناسایی و طبقهبندی شده است که نمونهای از آنها، ریسکها را در ۴۶ نوع و ۶ گروه به شرح زیر طبقهبندی میکند:
– ریسک سیاسی (۹ ریسک)
– ریسک ساخت (۱۶ ریسک)
– ریسک قوانین (۵ ریسک)
– ریسک اقتصادی (۴ ریسک)
– ریسک بهرهبرداری (۹ ریسک)
– ریسک طبیعی (۳ ریسک)
اقدام دوم پس از شناسایی و طبقهبندی ریسک، ارزیابی و سنجش آثار ریسک و در نهایت کمی کردن این آثار است. ریسکهای هر پروژه با درجات و شدت و ضعف های مختلف روی مدل مالی اثر میگذارند و به همین دلیل باید آثار ریسکها روی خروجی های پروژه و فضای بهرهبرداری از پروژه دقیقا بررسی و محاسبه شود. با کمی کردن آثار ریسکهای پروژه، میتوان به تخصیص دقیق ریسکها و آثار مالی آنها میان شهرداری و شرکت پروژه پرداخت. گام سوم، تسهیم و تخصیص ریسک است. در الگوهای مختلف شراکت عمومی- خصوصی، تخصیص ریسک با شرایط مختلف میان شهرداری و شرکت پروژه انجام میشود. هر یک از طرفین قرارداد (شهرداری و شرکت پروژه) باید مسوولیت ریسکهای طرف خود را بر عهده گیرد و برای این منظور باید ضمانتهایی جهت حل مشکلات ناشی از ریسکهای مختلف ارائه شود. با تخصیص بهینه ریسک میان طرفین قرارداد، هر طرف مسوول جبران آثار ریسکهای طرف خود خواهد بود. به عنوان مثال، ممکن است ریسک طراحی منجر به ایجاد یک ماه تاخیر در بهرهبرداری از پروژه شود و این مدت دارای بار مالی خاصی روی افزایش هزینهها و همچنین کاهش درآمدها داشته باشد و در نتیجه هر یک از طرفین قرارداد که مسوولیت طراحی را برعهده دارد، موظف است که به جبران مالی آثار این ریسک بپردازد. گام چهارم نیز کنترل ریسک از طرف شهرداری و شرکت پروژه (متناسب با سهم آنها در هر یک از ریسکها) است. نمونهای از الگوهای ارزیابی اثرات ریسک آن است که تاثیر وقوع و احتمال وقوع ریسک را شناسایی و تحلیل کنیم. به عنوان مثال، با انتساب اعداد مختلف به احتمال وقوع ریسک به صورت زیر:
– خیلی ضعیف (۲۰ درصد)
– ضعیف (۴۰ درصد)
– متوسط (۶۰ درصد)
– قوی (۸۰ درصد)
– خیلی قوی (۱۰۰ درصد)
و ارزیابی تاثیر وقوع ریسکها به صورت زیر:
– نامحسوس (۲۰ درصد)
– کم (۴۰ درصد)
– محسوس (۶۰ درصد)
– چشمگیر (۸۰ درصد)
– شدید (۱۰۰ درصد)
میتوان اولویت ریسک را از میانگین احتمال وقوع و تاثیر وقوع برای هر ریسک به دست آورد و به اولویتبندی ریسکها در پروژه پرداخت (به عنوان مثال، ریسکی که احتمال وقوع آن ۴۰ درصد و تاثیر وقوع آن ۸۰ درصد باشد، اولویت آن در گروه ۶۰ قرار میگیرد و در واقع این ریسک از اولویت نسبتا بالایی برخوردار است).
۱۰- تجربه شهرداریهای ایران. شهرداریهای ایران تلاشهای بسیاری برای تامین مالی از طریق شراکت عمومی- خصوصی داشتهاند و قراردادهای مختلفی نیز در سطوح شهری مختلف در این زمینه تنظیم و اجرایی شده است ولی به جرأت میتوان گفت که تاکنون هیچیک از شهرداریهای کشور نتوانستهاند الگوی شراکت عمومی- خصوصی را برای پروژههای خود طراحی و اجرا نمایند. شهرداریها به طور عمده تمایل دارند که نام قراردادهای خود که به نظرشان نزدیک به الگوهای شراکت عمومی- خصوصی است، قراردادهای PPP به ویژه قراردادهای BOT و BLOT یا BLT بنامند در حالی که هیچیک از این قراردادها دارای ماهیت PPP نیستند. قراردادهای منعقده شهرداریها به طور عمده قراردادهای «مشارکت مدنی» هستند ولی با توجه به اینکه در هر حال مفاهیمی مانند ساخت، اجاره، بهرهبرداری و سایر مفاهیم مورد استفاده در شراکت عمومی- خصوصی در آنها مورد استفاده قرار میگیرد، نام آنها را شراکت عمومی- خصوصی میگذارند در حالی که این قراردادها بسیاری از ویژگیهای الگوهای سفارش پروژه و تامین مالی خودگردان از طریق PPP را ندارند. قراردادهای کنونی شهرداریها با استفاده از دو ماده قانون مدنی به شرح زیر قابل تنظیم هستند:
ماده ۱۰- قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نمودهاند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است.
ماده ۱۹۰- برای صحت هر معامله شرایط ذیل اساسی است:
– قصد طرفین و رضای آنها
– اهلیت موضوع
– موضوع معین که مورد معامله باشد
– مشروعیت جهت معامله
طبیعتا هر قراردادی که شروط فوق را داشته باشد، براساس قانون مدنی مصوب سال ۱۳۰۷ به عنوان قرارداد صحیح و قانونی تلقی میشود ولی ساختار قراردادهای شراکت عمومی- خصوصی و ترتیبات قراردادی آن بسیار پیچیده تر از آن است که بتوان نام قراردادهای موجود شهرداریها را قراردادهای شراکت عمومی- خصوصی نامید. برخی از اجزای اصلی که یک قرارداد و الگوی اجرایی برای شراکت عمومی- خصوصی باید داشته باشد عبارتند از:
– لزوم تشکیل شرکت پروژه (PC) یا شرکت واسط (SPV) و وجود بخش خصوصی توانمند در این زمینه برای عهدهدار شدن نقش PC یا SPV
– ساختار قراردادهای اصلی و فرعی پیچیده در قالب نظام ترتیبات قراردادی
– تدوین مدل مالی براساس استانداردهای توصیه شده توسط سازمانهای مهم بینالمللی در این زمینه (مانند الگوهای توصیه شده توسط بانک جهانی و PPIAF در قالبCP3P )
– شناسایی، طبقهبندی، تخصیص و مدیریت ریسکهای پروژه
– ضمانتهای طرفین برای ایفای تعهدات
– مدیریت دعاوی (CLAIMS) در نظام ترتیبات قراردادی
– طول مدت قرارداد (معمولا بیش از ۲۰ سال)
– اندازه پروژه (که باید به اندازهای بزرگ باشد که تنظیم ترتیبات قراردادی پیچیده برای آنها و تشکیل شرکت پروژه و تخصیص ریسک و… برای آنها معنیدار باشد)
– رعایت یکی از الگوهای استاندارد و توصیه شده برای اجرای سفارش پروژه (مانند الگوهای BOT، BLOT، DBFO و…)
اگر قرارداد منعقده شهرداری با طرف تجاری (که تجربه شهرداریهای کشور نشان میدهد که این شریک تجاری، ماهیت شرکت پروژه یا SPV ندارد) دارای بخش مهمی از خصوصیات فوق نباشد، نمیتوان آن را قراردادی در راستای شراکت عمومی- خصوصی دانست.
۱۱- شراکت عمومی- خصوصی در قوانین کشور. در قوانین ایران برای شراکت عمومی- خصوصی قانون خاص و دائمی نداریم و برخی قوانین و دستورالعملهای سنواتی در این زمینه تدوین شده است (مانند قانون بودجه سال ۱۳۹۲ و برخی موارد دیگر که قبلا به آنها اشاره شده است). از طرف دیگر در حال حاضر «لایحه مشارکت عمومی- خصوصی» توسط دولت تهیه و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال شده است. در این لایحه تعریف مشارکت عمومی- خصوصی به صورت «قراردادی که در آن، طرف عمومی از طرفیتهای طرف خصوصی به منظور تامین کالاها یا خدماتی که در شرح وظایف وی قرار دارد استفاده میکند» آمده است. همچنین شرکت پروژه به صورت «شرکت سهامی خاص یا شرکت تضامنی که توسط طرف خصوصی منتخب برای اجرای قرارداد مشارکت و انجام پروژه تاسیس میشود» تعریف شده است. در این لایحه، پروژههایی میتوانند در فرآیند مشارکت عمومی- خصوصی قرار گیرند که «پروژههای جدید، نیمه تمام، تکمیل شده و آماده بهرهبرداری و در حال بهرهبرداری از قبیل پروژههای تملک داراییهای سرمایهای و سایر پروژههای طرف عمومی و پروژههای پیشنهادی متقاضیان سرمایهگذاری که در شرح وظایف قانونی طرف عمومی است». از طرف دیگر، شهرداریها نیز در این زمینه تلاشهایی داشتهاند که از جمله میتوان به پیشنهاد سازمان سرمایهگذاری و مشارکتهای شهرداری تهران برای تدوین شیوههای شراکت عمومی- خصوصی در قالب «سند جامع مشارکت و سرمایهگذاری» اشاره کرد. این سند که کلیات آن در شورای اسلامی شهر تهران به تصویب رسیده است، تلاش دارد که فضای اجرای پروژهها را از وضعیت مشارکت مدنی و قراردادهای سرمایهگذاری مشارکتی به سوی روشهای شراکت عمومی- خصوصی رهنمون سازد. برای تدقیق هر چه بیشتر و مناسبسازی اسناد قابل تصویب برای دولت و شهرداریها، موارد زیر توصیه میشود:
– پرهیز از گسترش ساختارهای مدیریتی در این فرآیند (کارگروهها، شوراها و نشستهای حاکمیتی).
– توجه به اندازه پروژهها جهت ورود به فرآیند PPP.
– لزوم تشکیل شرکت پروژه (PC) یا واسطهای مالی و اجرایی (SPV) برای اجرای قرارداد میان بخشهای عمومی و خصوصی.
– طراحی ساختار مدیریت ریسک پروژه در قالب PMBOK، APM، MOR و ASNZS4360 و مانند آنها.
– تدوین ساختار اساسی برای قراردادهای اصلی (MAIN CONTRACTS) و قراردادهای فرعی (SUB CONTRACTS).
– طراحی تضامین مناسب (مانند SOVEREIGN GUARANTEE یا BG) برای تضمین ایفای تعهدات طرفین.
– طراحی الگوی مالی (FINANCIAL MODEL) برای محاسبه تعامل مالی بلندمدت شرکای عمومی و خصوصی.
– تنظیم دقیق روابط حقوقی برای کاهش و به حداقل رساندن دعاوی (CLAIMS) از سوی هر یک از شرکا.
– توجه به شیوههای مناسب تحت عنوان PPP از قبیل BOT، BLOT، DBFO و… چراکه هر یک از این شیوهها، کارایی خاصی برای انواع پروژهها خواهند داشت (مانند DBFO برای پروژههای حملونقل شهری اعم از خطوط مترو، خطوط BRT و خطوطLRT ).
– توجه به نوع پروژه (که صرفا باید پروژههای زیرساختی و خدمات عمومی باشد) و پرهیز از سایر پروژهها برای استفاده از PPP.
– یافتن بخش خصوصی توانمند به عنوان شریک بخش دولتی در اجرای پروژههای زیرساختی و ارائه خدمات عمومی.
امید است که تدوین لوایح جدید و تصویب قوانین مربوطه در زمینه شراکت عمومی- خصوصی به صورت دقیق، جامع و کارآمد صورت گیرد تا شاهد جبران از دست دادن زمان برای استفاده از این روش بسیار موثر در زمینه تامین مالی پروژهای باشیم. با توجه به خلأ قانونی در این زمینه، ضروری است اولا قوانین و دستورالعملهای لازم در این زمینه (چه برای دولت و چه برای شهرداریها) در اسرعوقت تدوین و تصویب شود و ثانیا این قوانین بتواند جامعیت و کارایی لازم برای استفاده از آنها توسط دولت و شهرداریها برای تامین مالی پروژهای و پیشرفت و توسعه پروژههای زیربنایی و خدمات عمومی شود.
*پژوهشگر اقتصاد شهری
BWurban@gmail.com
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد