پول نفت در تله «سایر هزینهها»
جهان صنعت– دولت مدعی است که در بودجه سال آینده میزان وابستگی بودجه به نفت به ۱۲درصد رسیده است، حال آنکه عددها روایت دیگری دارند. وقتی اعداد کنار هم چیده میشود، نفت هنوز ستون پنهان دخلوخرج دولت است و در این میان برای صنعتی که نانآور بودجه کشور است، عدد قابلتوجهی باقی نمیماند که پروژههای نیمهتمام صنعت نفت که عدد دقیقی هم برای آن اعلام نشد، در مسیر تکمیل یا پایان قرار گیرند.
صنعت نفت که تحت شدیدترین تحریمها، همچنان نفس میکشد و با همت متخصصان و دانش بومی که تولید را با چنگ و دندان سرپا نگه داشتهاند، این روزها بیش از هر زمان دیگری نیازمند سرمایهگذاری است. از فرسودگی لولههای انتقال نفت و فرآورده گرفته تا توسعه میادین مشترک که ضرورت آن در میدان مسابقه برداشت با همسایهها مبرهن است. با این وجود، آنچه باید به عنوان سهم از فروش نفت برای سرمایهگذاری اختصاص یابد، شاید فقط کفاف سرپا ایستادن این صنعت را بدهد و نه لزوما طرحهای نیمهتمامی که شمار آنها به بیش از ۱۰۰طرح میرسد.
گزارش اخیر سیداسماعیل حسینی، سخنگوی کمیسیون انرژی مجلس، بار دیگر شکاف میان روایت رسمی و واقعیت بودجهای را آشکار کرد؛ شکافی که بیش از همه صنعت نفت و مناطق نفتخیز را زیر فشار گذاشته است. مقایسه بودجه۱۴۰۴ و لایحه۱۴۰۵ نشان میدهد هرچند دولت تلاش کرده وابستگی مستقیم به نفت را کوچکتر نشان دهد اما در عمل، نفت همچنان منبع جبران کسریهاست؛ منبعی که فروخته میشود اما سهم توسعه خودش از آن، هر سال کوچکتر و نامطمئنتر میشود.
در سالهای اخیر دولتها کوشیدهاند با تغییر چینش جداول بودجهای، سهم نفت را در منابع عمومی کاهش یافته نشان دهند. در لایحه بودجه۱۴۰۵ نیز همین مسیر ادامه دارد. آنچه اما حسینی در توضیح جزئیات بخش نفت بودجه سال آینده گفته است، روایت دیگری را برجسته میکند که برمبنای آن وابستگی واقعی بودجه به نفت، فقط در ردیف فروش نفت خام خلاصه نشده و به گفته او، اگر برداشتها و تسهیلات مرتبط با صندوق توسعه ملی، منابع هدفمندی یارانهها، سازوکارهای جمعیـ خرجی و حتی درآمدهای غیرمستقیم ناشی از نفت و گاز را کنار هم بگذاریم، سهم نفت از بودجه میتواند به بیش از ۳۵درصد برسد. این همان نقطهای است که ادعای وابستگی رنگ میبازد و نفت دوباره به بازیگر اصلی بودجه تبدیل میشود.
صنعتی که خودش در اولویت نیست
بررسی مفروضات نفتی نشان میدهد در لایحه۱۴۰۵، حجم فروش نفت تقریبا مشابه۱۴۰۴ در نظر گرفته شده است. تفاوت اصلی اما در قیمت نفت است، جایی که دولت در۱۴۰۵ با احتیاط بیشتری عددگذاری کرده و قیمت پایینتری نسبتبه ۱۴۰۴ در نظر گرفته است. این احتیاط از نگاه دولت، تلاشی برای واقعیتر کردن بودجه است، این در حالی است که کیک منابع نفتی در ۱۴۰۵ کوچکتر شده است.
برآوردها نشان میدهد منابع نفتی پیشبینیشده در لایحه۱۴۰۵ حدود ۱۵درصد کمتر از قانون بودجه۱۴۰۴ است. همین کاهش، رقابت میان مصارف مختلف را شدیدتر میکند؛ رقابتی که معمولا در آن سرمایهگذاریهای بلندمدت صنعت نفت بازندهاند.
یکی از بخشهای مهم بودجههای سنواتی که در سالهای گذشته بهندرت به ثمر نشسته است، بودجه عمرانی است. وقتی صحبت از بودجه عمرانی وزارت نفت میشود، باید به یک واقعیت توجه شود که بخش مهمی از سرمایهگذاری در صنعت نفت، اصلا در قالب بودجه کلاسیک یک وزارتخانه دیده نمیشود. منابعی مانند سهم شرکت ملی نفت از فروش، تسهیلات صندوق توسعه ملی، تهاترها و سازوکارهای جمعیـ خرجی، کانالهای اصلی تامین مالی پروژهها هستند. این منابع که عمدتا پایدار و قابل پیشبینی نیستند، قاعدتا باید به پروژههای توسعهای، از میدانهای مشترک گرفته تا طرحهای نگهداشت تولید اختصاص یابند اما سالهاست با تاخیر و ناپیوستگی مالی پیش میروند. البته که در لایحه۱۴۰۵ نیز نشانهای جدی از تغییر این روند دیده نمیشود.
در مقابل، گزارشهای رسمی نشان میدهد بخشی از منابع حاصل از فروش نفتخام و میعانات، در قالب مصارف جمعیـ خرجی، به حوزههایی خارج از صنعت نفت اختصاص یافته است که میتوان به منابعی برای تقویت بنیه دفاعی گرفته و طرحهای حملونقل اشاره کرد. در واقع این تغییر نگرش باعث شده که نفت تولید شود ولی برای توسعه خودش اولویت اول مصرف منابع نباشد.
ابهامی که هر سال تکرار میشود
یکی از بحثهای قدیمی در بودجههای سالانه، سهم شرکت ملی نفت از محل فروش نفت و گاز است. طبق احکام برنامهای، درصدی از درآمد فروش باید به این شرکت بازگردد تا صرف سرمایهگذاری، توسعه و نگهداشت تولید شود. با این حال تجربه سالهای اخیر نشان میدهد این سهم، یا بهصورت علیالحساب پرداخت میشود یا در هالهای از ابهام باقی میماند.
آنطور که سخنگوی کمیسیون انرژی گفته است، در لایحه۱۴۰۵، به اجرای دقیق احکام برنامه هفتم درباره شفافیت منابع و مصارف شرکتهای تابعه وزارت نفت توجه کافی نشده است. این ابهام، فقط یک بحث حسابداری نیست؛ پیامد مستقیم آن، کاهش توان صنعت نفت برای برنامهریزی بلندمدت است.
از آنسو، در کنار صنعت نفت، مناطق نفتخیز و کمتر برخوردار هم سالهاست سهم قانونی خود از فروش نفت را طلب میکنند. طبق برنامه هفتم توسعه، ۳درصد از درآمد نفت و گاز باید به این مناطق اختصاص یابد. با این حال نمایندگان مجلس میگویند این سهم یا پرداخت نشده یا بهطور کامل تخصیص نیافته است. کارشناسان براین باورند که ادامه این وضعیت، فقط یک بیعدالتی منطقهای نیست بلکه پیامدهای اجتماعی و اقتصادی مستقیم دارد. چه آنکه بهگفته آنها، توسعهنیافتگی زیرساختها در مناطق نفتخیز، هزینه فعالیت صنعت نفت را بالا میبرد و شکاف میان محل تولید ثروت و محل مصرف آن را عمیقتر میکند.
بررسی بودجههای سنواتی سالهای اخیر نشان میدهد که کمبود منابع برای توسعه، مسالهای مقطعی یا محدود به یک دولت نیست. حداقل یک دهه است که وزارت نفت با این چالش دستبهگریبان است؛ چالشی که در میادین مشترک نفت و گاز، پیامدهای جدیتری دارد. توسعه کند این میادین، به معنای عقبماندن در رقابت برداشت و از دست رفتن درآمدهای بالقوه آینده است.
برآوردهای کارشناسی نشان میدهد صنعت نفت ایران برای حفظ ظرفیت فعلی تولید و جلوگیری از افت طبیعی میادین، به سرمایهگذاریهای چند دهمیلیارد دلاری در میانمدت نیاز دارد. با این حال بودجههای سالانه نشان میدهد تامین این منابع، اولویت ثابت سیاست مالی کشور نیست.
در چنین شرایطی جملهای که سالها در بدنه صنعت نفت تکرار میشود، در بودجه۱۴۰۵ هم مصداق دارد و آن اینکه هرچه نفت فروخته میشود، الزاما صرف توسعه صنعت نفت نمیشود. نفت بهجای آنکه پیشران سرمایهگذاری و تضمینکننده درآمدهای آینده باشد، به ابزاری برای پوشاندن کسریها و تامین هزینههای فوری تبدیل شده است.
ادعای کاهش وابستگی به نفت، اگر فقط در ظاهر جداول بودجهای بماند و به تغییر اولویتهای مصرف منابع منجر نشود، نهتنها مساله را حل نمیکند بلکه ریسک درآمدی سالهای آینده را هم افزایش میدهد.
به گفته کارشناسان اگر سیاستگذار واقعا قصد کاهش وابستگی به نفت را دارد، پیششرط آن این است که نفت نباید صندوق جبران کسریهای بودجه باشد، زیرا تا زمانی که درآمد نفت پیش از هرچیز صرف هزینههای جاری و فوری میشود، توسعه صنعت نفت، میادین مشترک و حتی درآمدهای آینده، قربانی امروز خواهند شد.
