وعدهها در قاب اعداد
احسان کشاورز- لایحه بودجه سال۱۴۰۵ در شرایطی تدوین شده که اقتصاد ایران همزمان با چندین محدودیت ساختاری مواجه است: فشارهای تورمی مزمن، تنگنای مالی دولت، ناترازیهای انباشته در حوزه انرژی و آب و نااطمینانیهای ناشی از محیط خارجی. در چنین بستری بودجه سالانه بیش از آنکه صرفا یک سند حسابداری باشد، به ابزار اصلی سیاستگذاری اقتصادی و تعیین اولویتهای حکمرانی مالی تبدیل میشود.
از این منظر بودجه۱۴۰۵ نه با حجم منابع بلکه با کیفیت تخصیص، میزان انضباط نهادی و قابلیت اجرا ارزیابی میشود. دولت در این لایحه تلاش کرده است با اصلاح فرآیند تدوین و تصویب بودجه، حذف قانونگذاری موقت، بازطراحی سازوکارهای هزینهکرد و تقویت شفافیت مالی، فاصله میان سیاستگذاری و اجرا را کاهش دهد. تمرکز بر کنترل رشد مخارج جاری، افزایش کارایی هزینهها و مدیریت تعهدات دولت، نشاندهنده درک محدودیتهای مالی و ضرورت جلوگیری از انتقال فشار بودجهای به سالهای آینده است.
با این حال بخش قابلتوجهی از مصارف بودجه ماهیتی اجتنابناپذیر یافته و همین امر فضای مانور سیاستگذار را بهشدت محدود کرده است. از سوی دیگر تحقق اهداف عدالتمحور و رشدگرا در بودجه۱۴۰۵، به میزان پایبندی دولت و مجلس به روح اصلاحات ساختاری وابسته است.
هرگونه عدول از اصول انضباط مالی، اولویتبندی مصارف و شفافیت تخصیص منابع میتواند به بازتولید کسری بودجه، افزایش نااطمینانی و تضعیف ثبات کلان منجر شود. در این چارچوب موفقیت بودجه۱۴۰۵ بیش از هرچیز نه به نیتگذاری سیاستی بلکه به توان اجرایی، اجماع نهادی و انضباط در عمل گره خورده است.
تغییر قاعده بازی
لایحه بودجه سال۱۴۰۵ را میتوان نقطهعطفی در تحول نظام بودجهریزی کشور دانست؛ تحولی که نهصرفا در ارقام و جداول بلکه در منطق حقوقی و نهادی تدوین و تصویب بودجه رخ داده است. اصلاح فرآیند بودجهریزی در این لایحه در پاسخ به یکی از مزمنترین چالشهای نظام مالی کشور شکل گرفته است: تبدیل شدن بودجه سالانه به ابزاری برای قانونگذاری موقت و بعضا بیثباتساز.
در سالهای گذشته ساختار دومرحلهای بررسی بودجه و درج گسترده احکام و تبصرهها موجب شده بود قانون بودجه از کارکرد اصلی خود بهعنوان سند مالی فاصله بگیرد. هرچند هدف اولیه این سازوکار، مقید کردن مصارف دولت به سقف منابع قابل تامین بود اما در عمل زمانبر بودن فرآیند تصویب، افزایش عدم شفافیت و ورود احکام با ماهیت غیربودجهای، به تضعیف انضباط مالی و بیثباتی حقوقی منجر شد.
تحول اساسی لایحه بودجه۱۴۰۵ در چارچوب اصلاح مواد۱۸۰ و ۱۸۲ آئیننامه داخلی مجلس شورای اسلامی این روند را دگرگون کرده است.
براساس این اصلاحات بودجه سالانه صرفا در قالب جداول مالی تنظیم میشود، بررسی آن یکمرحلهای شده و هرگونه قانونگذاری جدید یا تغییر قوانین دائمی از متن بودجه حذف شده است. بدین ترتیب بودجه بار دیگر به جایگاه واقعی خود بهعنوان ابزار تخصیص منابع، تعیین اولویتها و اجرای قوانین بالادستی بازگشته است. این تحول علاوهبر افزایش شفافیت و سرعت بررسی بودجه، زمینهساز ارتقای پیشبینیپذیری اقتصادی، کاهش ریسکهای نهادی و بهبود حکمرانی مالی دولت خواهد بود؛ مشروط بر آنکه در مرحله اجرا نیز بهصورت کامل و بدون بازگشت به رویههای گذشته رعایت شود.
پایان یک عادت قدیمی؟
پایان دادن به رویه قانونگذاری از مسیر بودجه، یکی از مهمترین اصلاحات نهادی لایحه بودجه سال۱۴۰۵ بهشمار میرود؛ اصلاحی که در صورت اجرای صحیح میتواند ثبات حقوقی و انضباط مالی را به نظام بودجهریزی کشور بازگرداند.
با این حال تجربه سالهای گذشته نشان میدهد که فاصله میان اصلاحات قانونی و تحقق عملی آنها همواره یکی از چالشهای اصلی حکمرانی مالی در ایران بوده است. براساس اصلاح مواد۱۸۰ و ۱۸۲ آئیننامه داخلی مجلس، لوایح بودجه سالانه باید فاقد هرگونه حکم و تبصره بوده و صرفا در قالب جداول مالی تنظیم شوند.
هرچند این قاعده بهطور رسمی مانع قانونگذاری جدید در بودجه میشود اما ریسک انتقال غیرمستقیم احکام غیربودجهای به جداول، پیوستها یا ردیفهای خاص همچنان وجود دارد. در چنین حالتی، قانونگذاری نه بهصورت آشکار بلکه در قالب طراحی ردیفها، نحوه تخصیص منابع یا تعیین شروط اجرایی پنهان میشود.
از سوی دیگر حذف امکان اصلاح قوانین دائمی از مسیر بودجه، وابستگی بیشتری به کارآمدی فرآیند قانونگذاری عادی ایجاد میکند. در شرایطی که اصلاح قوانین پایهای با کندی یا موانع سیاسی مواجه باشد، فشار برای حل مسائل فوری از مسیر بودجه میتواند بار دیگر بهشکلهای غیررسمی بازتولید شود.
این مساله بهویژه در حوزههایی مانند یارانهها، انرژی، مالیات و حقوق و دستمزد، ریسک بازگشت به رویههای گذشته را افزایش میدهد. موفقیت این اصلاح ساختاری مستلزم تقویت نظام نظارت پارلمانی، شفافیت عمومی جداول بودجه و تفسیر دقیق مفهوم «ماهیت بودجهای» است.
بدون اجماع نهادی بر این مفاهیم، خطر تضعیف تدریجی این دستاورد و بازگشت قانونگذاری بودجهای بهشکلی پیچیدهتر و کمشفافتر، همچنان پابرجا خواهد بود.
قانونی برای قانوننشدن
حذف احکام و تبصرهها از متن قانون بودجه، اگرچه گامی در جهت شفافسازی و انضباط مالی است اما بهتنهایی برای اداره واقعیتهای پیچیده بودجهریزی کافی نیست. از همینرو تصویب قانون «الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجههای سنواتی» بهعنوان پشتیبان حقوقی لایحه بودجه سال۱۴۰۵، نقشی تعیینکننده در امکانپذیری اجرای اصلاحات ساختاری ایفا میکند.
این قانون با هدف پر کردن خلأهایی تدوین شده است که بهدلیل ماهیت سالانه بودجه، امکان پیشبینی دائمی آنها در قوانین موجود وجود نداشت. محورهایی نظیر تعیین برخی نرخها و عناوین بودجهای، ساماندهی معافیتهای مالیاتی و گمرکی، تسهیل انتشار اوراق مالی اسلامی، رفع ناترازیهای انرژی و آب، تفکیک اعتبارات حمایتی و توسعه سیاست پرداخت به ذینفع نهایی، از جمله مواردی هستند که بدون چنین چارچوبی، قابلیت اجرا در بودجه سالانه را از دست میدادند.
با این حال از منظر انتقادی، قانون الزامات واجد یک ریسک نهادی مهم است؛ تبدیل شدن به مسیر جایگزین برای بازتولید احکام بودجهای. هرچند این قانون ماهیت دائمی دارد گستردگی دامنه موضوعات آن اما میتواند در عمل انعطاف بیش از حدی به دولت و مجلس بدهد و مرز میان قانونگذاری و بودجهریزی را بار دیگر مخدوش کند بهویژه در شرایط فشار مالی و کسری بودجه، امکان تفسیر موسع از الزامات قانونی برای توجیه تصمیمهای کوتاهمدت افزایش مییابد.
از این منظر کارآمدی قانون الزامات بیش از آنکه به متن آن وابسته باشد، به نحوه اجرا، شفافیت تصمیمها و نظارت موثر گره خورده است. در صورت فقدان این الزامات نهادی، خطر آن وجود دارد که قانون الزامات، بهجای پشتیبان اصلاحات بودجهای، به مسیر جدیدی برای دور زدن روح اصلاحات تبدیل شود.
۳گانه همیشه دشوار
اصول راهبردی حاکم بر لایحه بودجه سال۱۴۰۵ بازتابدهنده تلاش دولت برای ایجاد توازن میان سه هدف بنیادین حکمرانی اقتصادی یعنی عدالت اجتماعی، رشد اقتصادی و ثبات کلان است.
این سهگانه در شرایط محدودیت منابع و فشارهای ساختاری اقتصاد ایران، ناگزیر با مبادلات سیاستی و انتخابهای دشوار همراه است و بودجه سالانه بهعنوان ابزار اصلی این انتخابها عمل میکند.
در بعد عدالت اجتماعی، تمرکز بر تامین معیشت عمومی، حمایت از اقشار محروم و بازطراحی نظامهای حمایتی، نشاندهنده اولویتدهی دولت به کاهش آسیبپذیری خانوارها در برابر تورم و شوکهای اقتصادی است.
گسترش پرداختهای هدفمند، تقویت نهادهای حمایتی و تلاش برای اصابت یارانهها به جامعه هدف، در راستای افزایش کارایی سیاستهای توزیعی و کاهش نابرابری طراحی شدهاند.
با این حال پایداری این رویکرد مستلزم تامین منابع پایدار و اجتناب از تعمیق کسری بودجه است. در بعد رشد اقتصادی، اصولی نظیر تامین انرژی و آب برای بخشهای تولیدی، حمایت از اقتصاد دانشبنیان، بهسازی واحدهای اقتصادی و ارتقای بهرهوری، بر نقش بودجه در حفظ و تقویت ظرفیت تولید تاکید دارد.
این رویکرد در صورتی میتواند به رشد پایدار منجر شود که از تمرکز صرف بر هزینههای جاری فاصله گرفته و به تقویت سرمایهگذاری و زیرساختها منتهی شود.
اصل ثبات کلان در قالب انضباط مالی، مدیریت بدهیها و کنترل تعهدات دولت تجلی یافته است. حفظ این ثبات، شرط لازم موفقیت اهداف عدالتمحور و رشدگراست. هرگونه غلبه یکی از این اهداف بر دیگری، بدون در نظر گرفتن محدودیتهای مالی میتواند به تضعیف کل منظومه سیاستی بودجه منجر شود.
بودجه در میدان عمل
راهبردهای بودجهای دولت در لایحه بودجه سال۱۴۰۵، ترجمان عملی اصول راهبردی عدالت، رشد و ثبات در قالب تصمیمهای اجرایی و تخصیص منابع است. این راهبردها نشان میدهد دولت چگونه میکوشد میان محدودیتهای مالی و اهداف سیاستی تعادل برقرار کرده و از بودجه بهعنوان ابزار مدیریت چالشهای ساختاری اقتصاد استفاده کند.
در حوزه اصلاح سازوکار بودجهریزی، استقرار تدریجی بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، یکی از محوریترین راهبردها محسوب میشود.
تغییر شیوه نظارت از تمرکز بر ورودیها به ارزیابی نتایج، همراه با توسعه پرداخت به ذینفع نهایی و هوشمندسازی نظام مالی دولت، با هدف افزایش شفافیت، کاهش اتلاف منابع و ارتقای پاسخگویی دستگاههای اجرایی دنبال میشود.
همزمان، تمرکززدایی و تفویض اختیار به استانها، در کنار حفظ سیاستگذاری و نظارت متمرکز، تلاشی برای افزایش کارایی تخصیص منابع در سطح محلی است.
در بعد رشد و تولید، راهبردهایی نظیر رفع تدریجی ناترازیهای انرژی و آب، بهسازی و نوسازی واحدهای اقتصادی، تقویت تقاضای خارجی از مسیر توسعه صادرات غیرنفتی و حمایت از اقتصاد دانشبنیان، جایگاه ویژهای در محورهای اجرایی بودجه دارند. این سیاستها در صورتی اثربخش خواهند بود که از پراکندگی منابع جلوگیری شده و اولویتبندی پروژهها براساس اثربخشی اقتصادی و اجتماعی صورت گیرد.
در حوزه انضباط مالی، بازنگری و حذف برنامهها و نهادهای غیرضرور، ساماندهی اموال مازاد دولت، نظارت بر شرکتهای دولتی و مدیریت تعهدات و تضامین دولت بیانگر تلاش برای مهار هزینهها و کاهش فشار بر بودجه عمومی است. با این حال موفقیت این راهبردها به هماهنگی نهادی، ظرفیت اجرایی دستگاهها و مقاومت در برابر فشارهای کوتاهمدت سیاسی وابسته خواهد بود.
پایههای لرزان یا محکم؟
فروض کلیدی لایحهبودجه سال۱۴۰۵ نقش تعیینکنندهای در میزان تحقق راهبردهای بودجهای دولت دارند و ارزیابی سازگاری آنها با اهداف عدالت، رشد و ثبات، شرط اصلی قضاوت درباره واقعبینی این لایحه است.
در بخش منابع، فرض تولید روزانه ۳میلیون و ۷۲۲هزار بشکه نفتخام و قیمت ۵/۴۶یورو برای هر بشکه نفت صادراتی، در کنار صادرات ۱۶میلیارد مترمکعب گاز طبیعی با قیمت ۲۶/۰یورو نشاندهنده اتکای معنادار بودجه به درآمدهای انرژی است.
این اتکا اگرچه با راهبرد تامین منابع پایدار در تعارض نیست اما در برابر ریسکهای بازار جهانی و محدودیتهای خارجی آسیبپذیر باقی میماند. نرخ تسعیر ارز سایر مصارف معادل ۸۷۰۰تومان به ازای هر یورو و پیشبینی واردات ۶/۷میلیاردیورو کالای اساسی و دارو، مستقیما با راهبرد کنترل تورم و حمایت معیشتی گره خورده است.
هرگونه انحراف در نرخ ارز یا تامین ارز وارداتی میتواند فشار مضاعفی بر قیمتها و هزینههای حمایتی وارد کند. در حوزه حقوق و دستمزد، فرض رشد ۲۰درصدی حقوق کارکنان و بازنشستگان، در کنار رشد ۲۵درصدی اقلام خوراک، پوشاک و بهداشت دستگاهها و رشد ۳۰درصدی هزینه بیمه تامین اجتماعی نشان میدهد که بخش قابلتوجهی از مصارف بودجه ماهیتی اجتنابناپذیر دارد و فضای مانور سیاستگذاری محدود است.
از منظر سازگاری با راهبردهای بودجهای، این فروض در صورتی قابل تحقق خواهند بود که انضباط مالی، کنترل کسری بودجه و مدیریت تعهدات دولت بهصورت موثر اجرا شود. در غیراین صورت فشار بر منابع عمومی میتواند اهداف عدالتمحور و رشدگرا را تحتالشعاع قرار داده و به تضعیف ثبات کلان منجر شود.
بودجه در هوای مهآلود
تحقق فروض کلیدی لایحه بودجه سال۱۴۰۵ بهشدت به شرایط اقتصادی، ارزی و سیاسی وابسته است و میتوان آن را در قالب دو سناریوی خوشبینانه و بدبینانه مورد ارزیابی قرار داد. در سناریوی خوشبینانه، فرض میشود تولید روزانه ۳میلیون و ۷۲۲هزار بشکه نفتخام با قیمت ۵/۴۶یورو و صادرات ۱۶میلیارد مترمکعب گاز طبیعی بدون اختلال تحقق یابد.
در این حالت، سهم ۵/۳۴درصدی دولت از عواید نفتی و سهم ۲۰درصدی صندوق توسعه ملی، همراه با استقراض ۳۱درصدی دولت از صندوق، امکان تامین منابع پیشبینیشده را فراهم کرده و فشار کسری بودجه در سطح قابل مدیریت باقی میماند.
همچنین در این سناریو، تحقق واردات ۶/۷میلیارد یورو کالای اساسی و دارو و ارزش کل واردات ۷/۵۱میلیارد یورو، شامل ۱/۱۲میلیارد یورو کالاهای اساسی و نهادههای دامی و کشاورزی و ۲۲میلیارد یورو ماشینآلات و مواد اولیه میتواند از بروز کمبود کالا و شوکهای قیمتی جلوگیری کرده و با راهبرد کنترل تورم و حمایت معیشتی سازگار باشد.
در مقابل سناریوی بدبینانه بر بروز اختلال در صادرات نفت و گاز، نوسانات نرخ ارز و محدودیتهای تامین ارز وارداتی استوار است. در این وضعیت کاهش تحقق عواید نفتی مستقیما منابع دولت را تضعیف کرده و فشار برای افزایش استقراض، استفاده بیشتر از صندوق توسعه ملی یا کاهش اعتبارات عمرانی را افزایش میدهد. از سوی دیگر عدم تحقق واردات کالاهای اساسی و نهادههای تولید بهویژه در سطوح پیشبینیشده میتواند به افزایش قیمتها، تشدید تورم و تضعیف امنیت غذایی منجر شود.
در مجموع پایداری فروض بودجه۱۴۰۵ مستلزم مدیریت فعال ریسکهای ارزی و خارجی، اولویتبندی مصارف و آمادگی برای تعدیل سیاستها در صورت انحراف از سناریوی خوشبینانه است. بدون این آمادگی فاصله میان فروض و عملکرد واقعی بودجه میتواند اهداف عدالت، رشد و ثبات را بهطور همزمان با چالش مواجه کند.
یارانه؛ هدفمند یا پرهزینه؟
تمرکز بر معیشت آحاد جامعه، برجستهترین جهتگیری لایحه بودجه سال۱۴۰۵ در بخش اعتبارات هزینهای است؛ رویکردی که در واکنش به تداوم فشارهای تورمی، کاهش قدرت خرید و افزایش آسیبپذیری خانوارها طراحی شده است. دولت تلاش کرده با بازطراحی ابزارهای حمایتی و افزایش هدفمندی پرداختها، اثربخشی سیاستهای معیشتی را ارتقا دهد و از اتلاف منابع جلوگیری کند. در این چارچوب، پیشبینی تامین منابع کالابرگ الکترونیکی بهصورت حدود ششنوبت در سال از محل افزایش ۲ واحددرصدی مالیات بر ارزشافزوده، یکی از مهمترین تصمیمهای هزینهای بودجه۱۴۰۵ محسوب میشود. این انتخاب نشان میدهد دولت بهجای اتکای کامل به منابع ناپایدار، بهدنبال پیوند زدن سیاست حمایتی با درآمدهای نسبتا پایدار مالیاتی است؛ هرچند این امر خود میتواند آثار تورمی غیرمستقیم بههمراه داشته باشد.
علاوه بر این، پیشبینی کارت امید مادر برای کلیه متولدین از ابتدای سال۱۴۰۵ با پرداخت ماهانه ۲میلیون تومان، گسترش پوشش حمایتی را به حوزه جمعیت و خانواده تسری داده است. در کنار آن افزایش ۳۹درصدی اعتبارات سازمان بهزیستی و ۳۳درصدی اعتبارات کمیته امداد امام خمینی(ره)، بیانگر تقویت نهادهای حمایتی سنتی در مواجهه با فقر و نابرابری است.
رشد ۳۰درصدی اعتبارات سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، فشار تعهدات اجتماعی دولت را نیز بهطور محسوسی افزایش میدهد.
از منظر تحلیلی، هرچند این مجموعه سیاستها با هدف عدالت اجتماعی و حمایت معیشتی همراستاست اما پایداری آنها به تحقق منابع پیشبینیشده و کنترل کسری بودجه وابسته است. در صورت انحراف فروض درآمدی، نخستین بخشی که در معرض تعدیل یا تاخیر قرار میگیرد، همین اعتبارات هزینهای خواهد بود؛ امریکه میتواند کارایی و اعتماد عمومی به سیاستهای معیشتی را تضعیف کند.
