هزارتوی نظام یارانه‌ای
جهان‌صنعت – چالش اصلاح یارانه‌ها و سوبسیدهای دولتی در ایران یکی از موضوعات کلیدی و حساس در سیاستگذاری اقتصادی این روزهاست که به‌شدت مورد توجه رسانه‌ها، کارشناسان و افکار عمومی قرار گرفته است. دولت با هدف کاهش کسری بودجه و اصلاح ساختار مالی خود، به‌دنبال راهکارهایی است که بتواند پرداخت‌های یارانه‌ای را به شکل هدفمندتر و موثرتر مدیریت کند. در این میان، بحث قطع یارانه‌ها از دهک‌های برخوردار به‌عنوان راهکاری موقت یا بخشی از برنامه اصلاحی مطرح شده است؛ اقدامی که در نگاه اول ممکن است منطقی و عادلانه به نظر برسد اما در واقع دارای ابعاد و پیچیدگی‌های فراوانی است که نمی‌توان به سادگی از کنار آن گذشت.
اجرای این سیاست مستلزم آن است که دولت بتواند دهک‌های درآمدی را با دقت بالایی شناسایی کند و براساس این شناسایی، یارانه‌ها را به صورت هدفمند به اقشار نیازمند اختصاص دهد اما در عمل، به‌دلیل فقدان زیرساخت‌های اطلاعاتی کامل و ضعف سیستم‌های مدیریتی، این هدفمندسازی به شدت با مشکل مواجه شده است. نبود بانک داده‌های جامع و قابل اعتماد باعث شده که شناسایی دقیق دهک‌های درآمدی در سطح جامعه بسیار دشوار و تا حدی غیرممکن باشد. به علاوه این تصمیم می‌تواند تبعات اجتماعی گسترده‌ای به‌همراه داشته باشد چراکه قطع یارانه‌ها بدون وجود برنامه‌های مکمل حمایتی ممکن است فشار اقتصادی زیادی را به گروه‌هایی وارد کند که در ظاهر در دهک‌های بالاتر قرار دارند اما از نظر هزینه‌های زندگی و معیشت با چالش مواجه هستند.
در این میان، سهراب دل‌انگیزان، اقتصاددان و استاد دانشگاه، در گفت‌وگو با «جهان‌صنعت» به واکاوی این مساله پرداخت. او در این زمینه تاکید کرد که فلسفه سوبسیدها در اقتصاد، حمایت از طبقات کم‌درآمد و اصلاح ناکارآمدی‌های بازار است اما نظام یارانه‌ای ایران با مشکلات ساختاری و فساد اداری روبه‌رو است که نمی‌توان آنها را بدون اصلاحات اساسی رفع کرد. دل‌انگیزان به تمایل مدیران دولتی برای دخالت گسترده در اقتصاد اشاره و این موضوع را به‌عنوان یکی از ریشه‌های ناکارآمدی در کشور معرفی کرد.
این اقتصاددان با تاکید بر تمایل ذاتی مدیران دولتی به دخالت گسترده در اقتصاد و اعمال قدرت، این موضوع را یکی از عوامل مهم بروز و تشدید ناکارآمدی‌ها در نظام اقتصادی کشور معرفی کرد. وی افزود که چنین مداخله‌هایی، اگرچه ممکن است در ظاهر برای حمایت از جامعه صورت گیرد اما در عمل باعث شکل‌گیری سازوکارهای ناسالم و فساد میشود که اصلاح آن را بسیار دشوار می‌کند. از سوی دیگر، دل‌انگیزان به تجربه تاریخی هدفمند کردن یارانه‌ها اشاره کرد که نشان داده بدون زیرساخت‌های مناسب اطلاعاتی و مدیریتی، سیاست‌های حذف یارانه نه‌تنها اجرایی نیست بلکه ممکن است به نابرابری و نارضایتی‌های اجتماعی دامن بزند. وی تصریح کرد که حذف یارانه‌های دهک‌های برخوردار، اگرچه می‌تواند در ظاهر به کاهش هزینه‌های دولت کمک کند اما در غیاب یک برنامه دقیق و جامع، این اقدام نمی‌تواند پاسخگوی چالش‌های اقتصادی و اجتماعی کشور باشد.
پیچ‌وخم‌های سیاست سوبسیدی
دل‌انگیزان به بازخوانی ریشه شکل‌گیری سوبسید در نظام اقتصادی پرداخت و به نقش و دلیل و اهمیت وجودی سوبسیدها در اقتصاد اشاره کرد. وی در این باره اظهار داشت: فلسفه سوبسید در اقتصاد، به‌ویژه در نظام‌های کلاسیک و لیبرال، چندان مورد حمایت نیست. این نوع نگاه، ذیل رویکرد حمایت‌گرایی، چه در حوزه تعرفه‌ها و چه در سایر حوزه‌ها زمانی اعمال میشود که نظام بازار نتواند در چارچوب خود، نتایج مطلوب را ایجاد کند، رقابت به وجود آورد یا موجب کارآمدی شود. در چنین شرایطی، برای جبران اختلال ایجادشده، ممکن است مداخلات مالی یا تعرفه‌ای و یا دخالت‌های دیگر صورت گیرد. بنابراین فلسفه اساسی سوبسید به‌طور کلی نوعی مداخله در نظام بازار آزاد است که با هدف جلوگیری از ناکارآمدی یا پیشگیری از بروز اختلالاتی انجام میشود که می‌توانند خسارت‌های جبران‌ناپذیر ایجاد کنند.
این اقتصاددان افزود: به‌عنوان مثال، زمانی‌که همه‌چیز در یک سیستم بازاری با قیمت‌های آزاد تعیین میشود و نظام قیمت‌ها تخصیص منابع را شکل می‌دهد، ممکن است هزینه آموزش برای فرزندان طبقات کم‌درآمد آن‌قدر افزایش یابد که خانواده‌ها دیگر به سراغ آموزش نروند. این امر بحران کمبود نیروی کار تحصیلکرده را به‌دنبال خواهد داشت. در چنین وضعیتی، باید نظام آموزشی طراحی شود که برای همه طبقات- فقیر، متوسط و هر فردی که مایل به استفاده است- قابل دسترس باشد و هزینه آن توسط دولت پرداخت شود. این نوع سوبسید در ایجاد مهارت و توانمندی نقش دارد و به توسعه سرمایه انسانی کمک می‌کند.
ناکارآمدی در گذرگاه سوبسید
در ادامه گفت‌وگو، دل‌انگیزان به نمونه‌های عملی و مرز میان سوبسید و هزینه‌های ناشی از انتخاب‌های غلط سیستم پرداخت. وی در این باره تصریح کرد: موضوع سرمایه انسانی به حوزه سلامت و بهداشت نیز گسترش می‌یابد زیرا جامعه به نیروی کار سالم، توانمند و خلاق نیاز دارد تا بتواند با بهره‌وری بالا فعالیت کند، دغدغه سلامت نداشته باشد و از زندگی خود لذت ببرد. این نیز شکلی از سوبسید است زیرا اگر به نظام بازار واگذار شود، چنین خدماتی به شکل مطلوب ارائه نمیشود. نمونه دیگر، حوزه زیرساخت‌های صنعتی است. گاهی برای راه‌اندازی یک صنعت، تامین زیرساخت‌ها بسیار پرهزینه و لازم است دولت این هزینه‌ها را برعهده گیرد و بعد از طریق مالیات آن را بازپس بگیرد. این اقدام نیز نوعی سوبسید و کاهش هزینه تولید محسوب میشود.
وی اضافه کرد: در برخی کشورهایی که انقلاب سوسیالیستی رخ داده، دولت مالک تمام بخش‌ها- از آب و صادرات و واردات تا فولاد، سیمان، صنایع زیرساختی و بنگاه‌های بنیادین- شده و تمامی فعالیت‌ها را دولتی کرده است. این وضعیت باعث میشود دولت مکلف به انجام همه امور باشد اما به‌مرور زمان، فشار برای آزادسازی اقتصادی افزایش می‌یابد. با این حال، در برخی حوزه‌ها مانند انرژی، جامعه در برابر آزادسازی مقاومت نشان می‌دهد و حمایت گروه‌هایی مانند نمایندگان مجلس یا رسانه‌ها این مقاومت را تقویت می‌کند. در چنین شرایطی دولت بخش‌هایی را آزاد نمی‌کند و برای رهایی از مسوولیت، آن هزینه‌ها را «سوبسید» می‌نامد درحالیکه در واقع اینها هزینه‌های ناشی از ناکارآمدی یک انتخاب و ساختار غلط هستند که امکان اصلاح آن از مسیر قانونی از بین رفته است. پس از این تحولات، شعارهای متعددی برای بازگشت قیمت‌ها به وضعیت قبلی مطرح میشود اما واقعیت آن است که بسیاری از کارشناسان دیدگاه‌های متفاوتی در این باره دارند.
اصلاح یا بحران تازه
در بخش بعدی، دل‌انگیزان بر ضرورت اصلاح ساختاری همه‌جانبه در سیستم‌های ناکارآمد تاکید کرد. وی اظهار داشت: این سیستم‌های ناکارآمد باید بازگردند و کارآمد شوند اما این اصلاح باید در چارچوبی همه‌جانبه انجام گیرد. در غیراین صورت، حرکت به‌سمت «شوک‌درمانی» می‌تواند بحران جدیدی ایجاد کند که نه‌تنها نتیجه مثبتی ندارد بلکه اختلالات تازه‌ای به وجود می‌آورد و دولت را ناچار به صرف هزینه‌های اضافی برای جبران می‌کند. بنابراین حرکت به‌سوی یک سیستم سالم، مستلزم اصلاح جامع است.
این اقتصاددان افزود: یکی از بزرگ‌ترین مشکلات در سیستم‌های بسته، به‌ویژه پس از تجربه انقلاب‌های سوسیالیستی و آغاز آزادسازی، فساد اداری است. این فساد ناشی از گروه‌هایی است که در قالب چارچوب‌های تثبیت‌شده عمل می‌کنند و هیچ‌کس حاضر به کنار گذاشتن این چارچوب‌ها نیست. چنین وضعیتی موجب چنبره‌زدن بر بخش‌های مختلف، ایجاد بی‌اعتمادی گسترده و تقسیم جامعه به «خودی» و «غیرخودی» میشود. حتی در میان خودی‌ها نیز زمینه فساد اداری و نفوذ فراهم میشود. به همین دلیل، حذف ناکارآمدی‌هایی که به‌عنوان سوبسید تعریف شده‌اند، بسیار پیچیده و دشوار است.
گره‌های سیستم و چرخه ناکارآمدی
در ادامه این اقتصاددان به نمونه‌های مشخصی از ناکارآمدی در بخش‌های اقتصادی اشاره کرد.
وی تصریح کرد: دولت‌ها از یک‌سو نمی‌توانند ادامه چنین روندی را تحمل کنند زیرا هزینه‌های سنگینی به آنها تحمیل میشود و از سوی دیگر این سیستم‌های ناکارآمد توان ایجاد زیرساخت‌های لازم را ندارند. به‌عنوان مثال در بخش برق کشور، قیمت‌های کنونی از سال۱۳۸۳ یعنی زمان آزادسازی، به‌گونه‌ای نامناسب تعیین شد. در آن دوره، افرادی بانفوذ، نیروگاه‌ها و دارایی‌های ارزشمند را تحت عنوان آزادسازی اقتصادی تصرف کردند اما فضای سرمایه‌گذاری مجدد و انگیزه لازم برای توسعه ایجاد نشد. حتی وزارت نیرو در صدور مجوزهای جدید با فناوری‌های روز تعلل یا آنها را براساس تقسیم‌بندی «خودی» و «غیرخودی» اعطا کرد که نتیجه آن، از دست رفتن فرصت‌ها بود.
دل‌انگیزان اضافه کرد: وضعیت مشابهی را می‌توان در بخش سیمان و تا حدودی در پتروشیمی و دیگر صنایع خصولتی مشاهده کرد. هرچند فولاد با مشکل جدی مواجه نشد زیرا قیمت‌گذاری آن رقابتی‌تر و آزادسازی منطقی‌تر انجام گرفت. پرسش اساسی این است که آیا همه این موارد را می‌توان «سوبسید» نامید؟ من معتقد نیستم. سوبسید یک انتخاب سیاستی است، نه یک اجبار ناشی از ناکارآمدی. چنین ناکارآمدی فقط با تنظیم دقیق و بازنگری کامل سیستم قابل‌اصلاح است. وی تاکید کرد: نمی‌توان به سیستم قیمت‌های کنونی دست زد مگر اینکه نظام دستمزدی نیز اصلاح شود. هر تغییری در قیمت‌ها زنجیره‌ای از افزایش قیمت‌ها را ایجاد می‌کند، درحالیکه سطح دستمزد در کشور ما بسیار کمتر از کشورهای همسایه و حتی در برخی همسایه‌ها ۱۲۰دلار در مقابل ۶۰۰دلار و بیشتر است. اصلاح اصلاح دستمزدها نیز به سطح بین‌المللی، هزینه تولید بخش‌خصوصی را بالا می‌برد و به‌دلیل ناکارآمدی‌های موجود در فناوری، تحریم‌ها و تامین مالی، این بخش را به‌سمت بحران و ورشکستگی می‌کشاند. این یک زنجیره به‌هم‌پیوسته از مشکلات است که تنها با تغییرات بنیادین و در چارچوبی جامع و البته در زمان و مکان مناسب، قابل‌حل خواهد بود. او خاطرنشان کرد: تغییر ساختار نیازمند مدیرانی است که خود عامل ایجاد مشکلات نبوده باشند اما در شرایط فعلی به‌دلیل موانع در به‌کارگیری مدیران جدید، این امر محقق نمیشود. بخش قابل‌توجهی از مشکلات به نظام گزینش شایستگان بازمی‌گردد؛ چه در مجلس، چه در دولت و چه در مدیریت‌های میانی و کلان کشور. این نظام گزینش، شایستگان واقعی را انتخاب نکرده و همین امر موجب شده وزارتخانه‌ها نتوانند وظایف خود را انجام دهند یا مجلس تصمیماتی بگیرد که کارآمدی آنها محل تردید است و در بلندمدت می‌تواند بحران‌آفرین باشد.
میل همیشگی به دخالت
در این بخش، این اقتصاددان به تحلیل تمایل دولت‌ها به مداخله در اقتصاد پرداخت. وی اظهار داشت: در نگاه رایج به ساختار اقتصاد ایران، باور بر این است که دولت باید در بازار دخالت کند زیرا بازار کارایی لازم را ندارد. گاهی نیز ادعا میشود که دولت برای گسترش این مداخله، نظام سوبسیدی بیشتری را به کار می‌گیرد. در واقع سیاست‌های یارانه‌ای در بخش انرژی و دیگر حوزه‌ها بستری برای افزایش دامنه دخالت دولت فراهم می‌آورد. علت این تمایل، استفاده از قدرت برای اعمال نظر و مدیریت است.
وی افزود: حتی در سطح جهانی، مدیران دولتی علاقه‌مند به مداخله هستند. نمونه آن، رییس‌جمهور آمریکا، دونالد ترامپ است که با وجود اقتصاد آزاد این کشور، حجم مداخله در اقتصاد را افزایش داد. ماهیت قدرت چنین اقتضایی دارد، مگر آنکه نظام قانونی این انگیزه را محدود کند و به حداقل برساند. در غیراین صورت، مداخله اجتناب‌ناپذیر است. در ایران، این رفتار به‌عنوان یک اختلال شناخته میشود، درحالیکه در عمل، بیشتر به یک انتخاب مدیریتی شباهت دارد.
اصلاحات از بالا یا از پایین
در ادامه دل‌انگیزان بر نقش قوای حاکم در ایجاد و رفع اختلالات تاکید کرد. وی تصریح کرد: در اقتصاد ایران، مدیران ممکن است در ظاهر و حتی در قوانین مصوب مجلس، از حرکت به‌سمت رقابت‌پذیری سخن بگویند اما در عمل، رفتاری برخلاف آن انجام می‌دهند و ناکارآمدی‌های ناشی از مداخله بیش‌ازحد را تشدید می‌کنند. یکی از علل اصلی این وضعیت، آن است که قوای سه‌گانه کشور، خود را در ایجاد این اختلالات بی‌گناه می‌دانند.
او خاطرنشان کرد: تازمانی‌که این قوا مسوولیت عملکرد خود را نپذیرند و به جای آن، مشکلات را به گردن عوامل خارجی بیندازند، امکان حل مساله وجود ندارد. نخستین گام، پذیرش مسوولیت از سوی قوای اصلی کشور است و اصلاحات باید از بالا به پایین آغاز شود. تجربه نشان داده که تغییرات از بالا به پایین، بهتر می‌تواند نهادینه شود، درحالیکه رویکرد پایین به بالا با مقاومت شدید روبه‌رو میشود.
این اقتصاددان افزود: وقتی جامعه ببیند که تغییرات از سطوح بالای حاکمیت شروع شده، پذیرش آن آسان‌تر است. با این حال، تاکنون تغییری رخ نداده و بیشتر بحث‌ها معطوف به تغییرات از پایین بوده است که امکان تحقق چندانی ندارد. به همین دلیل، مسیر موثر، همان رویکرد از بالا به پایین است. یکی از مصادیق این بحث، موضوع یارانه‌های نقدی و غیرنقدی است. استدلال کلی این است که اگر دولت، چه از روی انتخاب و چه اجبار، پرداخت یارانه را در پیش بگیرد، باید این پرداخت‌ها بیشتر به اقشار هدف و کم‌درآمد اصابت کند.
دل‌انگیزان یادآور شد: در دولت آقای احمدی‌نژاد، این اقدام یک‌بار انجام شد و همه بخش‌هایی که از نگاه دولت وقت یارانه تلقی می‌شد، قطع گردید و شاهد بودیم که اثر خاصی از خود برجای نگذاشت و حتی در کارآمدی و رشد اقتصادی و بهبود شرایط اقتصادی نیز اثری از آن مشاهده نکردیم. این نشان می‌دهد که عناصری خارج از این حوزه تئوریکی وجود دارد و راه‌حل آن با اینکه ما مثلا داریم سیستم غیرنقدی آن را کارا می‌کنیم به‌نظر من توهمی بیشتر نیست.
یارانه، حذف یا سراب
در این بخش، او به نقد زمزمه‌های اخیر درباره قطع یارانه برخی دهک‌ها پرداخت.
دل‌انگیزان بیان کرد: دولت در حالی از محدودیت منابع گلایه دارد که در بخش‌هایی هزینه‌های هنگفتی انجام می‌دهد که نه به رفاه اجتماعی، نه به توسعه و نه به بهبود کیفیت و کارآمدی و مولدیت کالاهای عمومی منجر نمیشود. در برخی موارد حتی این هزینه‌ها ارتباطی با وظایف قانونی دولت ندارند. چنین رفتارهایی را مردم و کارشناسان مشاهده می‌کنند و نسبت‌به درستی یا نادرستی مسیر اتخاذشده قضاوت می‌کنند.
وی افزود: این روزها بحث‌هایی درباره قطع یارانه برخی گروه‌ها شنیده میشود. صرف‌نظر از اینکه این اقدام شامل چه دهک‌هایی شود، به نظر من، چنین سیاستی اثر قابل‌توجهی بر کسری بودجه یا وضعیت مالی دولت نخواهد داشت. نخست به این دلیل که اجرای آن در بسیاری موارد عملی نیست و دوم به‌علت دشواری در تشخیص دقیق طبقات درآمدی و سوم به این علت که بسیاری از حوزه‌های مشمول جمعیت، غیرقابل جداسازی در بهره‌برداری و اختصاصی‌سازی است.
مساله شناسایی و واقعیت اجرا
دل‌انگیزان توضیح داد: اگر دولت بخواهد برای یک دهک مشخص همه یارانه‌ها – از بنزین و برق گرفته تا گاز، آب آشامیدنی، نان و برنج- را قطع کند، باید بپذیرد که این افراد همچنان بخشی از جامعه هستند و اثر حذف یارانه‌ها بر آنها تبعات اجتماعی خواهد داشت. در غیاب یک برنامه دقیق که هم تخصیص‌های فنی و هم غیرفنی را بهینه کند، اجرای چنین سیاستی ممکن نیست. او در پایان گفت: متاسفانه در چارچوب‌های موجود دولت، چنین برنامه‌ای دیده نمیشود و در عمل، اولویت اصلی نمایندگان و سیاستگذاران، گاه به مباحثی محدود میشود که ارتباطی با توسعه واقعی کشور ندارد.
