نقشه راه یا تکرار مسیرهای بن‌بست؟
مهران فتحی
توسعه صنعتی در ایران بارها نوشته شده و بارها بر زمین مانده است. از برنامه سوم عمرانی دهه ۴۰ تا نقشه جامع علمی و صنعتی کشور در دهه ۸۰ همواره اراده‌ای برای صنعتی‌سازی وجود داشته اما هیچ‌گاه به ساختار نهادینه و پایدار تبدیل نشده است. اکنون با تصویب سند ملی توسعه صنعتی کشور توسط هیات‌وزیران، دوباره رویای صنعتی شدن به متن سیاست بازگشته است. این سند وعده می‌دهد که تا سال ۱۴۱۰ ایران را به «اقتصاد صنعتی پیشرفته و رقابت‌پذیر» تبدیل کند؛ وعده‌ای بزرگ اما پرسش اصلی این است: آیا این سند واقعا نقشه راهی برای تحول است یا تکرار مسیرهای بن‌بست گذشته. در این مقاله، سند ملی توسعه صنعتی نه از منظر نیت‌ها بلکه از زاویه ساختار، منطق اجرایی و انطباق نهادی بررسی می‌شود؛ جایی که اغلب سیاست‌های خوب ایرانی سقوط می‌کنند.
سیاست صنعتی در ایران تاریخی پرفراز و نشیب دارد. در دهه ۴۰، دولت با برنامه عمرانی سوم پایه‌های اولیه صنعت مدرن را گذاشت؛ از فولاد و پتروشیمی تا خودروسازی. دهه۵۰ با جهش نفتی، مسیر صنعتی‌سازی کوتاه‌مدت و سرمایه‌بر دنبال شد. انقلاب۵۷ همه چیز را متوقف کرد و با ملی‌سازی‌ها و اقتصاد دولتی، صنعت ایران به ابزاری سیاسی بدل شد. در دهه۷۰ سیاست تعدیل ساختاری و خصوصی‌سازی به عنوان راه نجات معرفی اما ضعف نهادهای تنظیم‌گر و انباشت بدهی‌ها مانع پویایی شد. دهه ۸۰ و ۹۰ تحریم‌ها و نوسانات ارزی اجازه ندادند سیاست صنعتی به افق بلندمدت فکر کند. بنابراین سند جدید بر زمینی بنا شده که مملو از شکست‌های پیشین است. این سند نه‌تنها باید اهداف تازه‌ای تعیین کند بلکه باید بر ضعف تاریخی حکمرانی صنعتی و نبود یک نهاد راهبر مقتدر غلبه کند.
در متن رسمی سند ملی توسعه صنعتی، مجموعه‌ای از اهداف، راهبردها و برنامه‌های بخشی آمده است: از رشد سهم صنعت در GDP تا ارتقای بهره‌وری، صادرات صنعتی، توسعه فناوری و توازن منطقه‌ای اما مشکل از همان جا آغاز می‌شود که منطق اجرایی سند شفاف نیست. در واقع سند بیش از آنکه نقشه راه باشد، بیانیه نیت است. هیچ اشاره مشخصی به سازوکار تامین مالی، نهاد هماهنگ‌کننده میان وزارتخانه‌ها یا نحوه نظارت بر تحقق اهداف وجود ندارد. وزارت صمت عملا هم طراح، هم مجری و هم ناظر معرفی شده است؛ الگویی که در تجربه دهه‌های گذشته شکست خورده است. به عبارت دیگر، سند در مقام طراحی «هدف» بلندپروازانه است اما در مقام طراحی «ابزار» خاموش و مبهم. این همان شکاف کلاسیک میان برنامه‌ریزی و سیاستگذاری اجرایی در ایران است که بار دیگر خود را تکرار کرده است. نمی‌توان منکر شد که سند ملی توسعه صنعتی در برخی جنبه‌ها گامی روبه جلو است. نخست، تاکید بر زنجیره‌های ارزش و لزوم تکمیل آنها تغییری مثبت نسبت به نگاه بخشی و کارخانه‌محور گذشته است. دوم، توجه به توازن منطقه‌ای و توسعه صنایع در مناطق کم‌برخوردار، نشان از درک عمیق‌تری از پیوند میان صنعت و عدالت منطقه‌ای دارد. سوم، سند به نقش فناوری و صنایع دانش‌بنیان در ارتقای رقابت‌پذیری اشاره کرده است. هرچند این اشاره هنوز در سطح واژگان باقی مانده است.
تاکید بر اصلاح محیط نهادی تولید- اگر به درستی اجرا شود- می‌تواند گامی در جهت کاهش رانت و مجوزمحوری باشد اما نقطه قوت اصلی سند در کجا می‌تواند بالفعل شود؟ در آنجا که دولت بپذیرد سیاست صنعتی بدون ثبات اقتصاد کلان و پیش‌بینی‌پذیری محیط سیاسی، هرگز از کاغذ بیرون نمی‌آید.
در مقابلِ اهداف بلند، چند ضعف ساختاری برجسته دیده می‌شود. نخست، مساله جایگاه نهادی و حکمرانی است. در بند۱۳ سند تحت عنوان «چارچوب نهادی و اجرایی»، تشکیل یک «کارگروه هماهنگی و اجرایی‌سازی سند» پیش‌بینی شده است. این کارگروه متشکل از وزیر صمت (به عنوان رییس)، وزیر اقتصاد، رییس سازمان برنامه و بودجه، وزیر جهاد کشاورزی، رییس کل بانک مرکزی، معاون علمی و فناوری ریاست‌جمهوری و رییس اتاق بازرگانی است. وجود چنین ترکیبی در ظاهر نشانه‌ای از رویکرد بین‌وزارتی و هماهنگی ملی است اما مساله نه در وجود نهاد بلکه در جایگاه و اختیارات آن است.
این کارگروه از نظر حقوقی در سطح کارگروه اجرایی دولت تعریف شده و نه شورای‌عالی سیاست صنعتی با قدرت تصمیم‌گیری مستقل. مصوبات آن تنها پس از تصویب هیات‌وزیران اعتبار می‌یابد؛ به‌عبارتی، در ساختار اداری دولت حل می‌شود و فاقد استقلال فراقوه‌ای و استمرار نهادی است. به همین دلیل، عملا قدرت اعمال سیاست صنعتی ملی را ندارد و بیشتر نقش یک دبیرخانه هماهنگی را دارد تا مرجع سیاستگذاری. در مقایسه، در کشورهای دارای تجربه موفق صنعتی، نهاد سیاست صنعتی جایگاهی در سطح عالی تصمیم‌گیری دارد و با پشتوانه قانونی مستقل از دولت مستقر عمل می‌کند. به این ترتیب، اگرچه سند گامی روبه جلو در طراحی ساختار هماهنگی برداشته اما تا زمانی که این کارگروه به نهادی با اختیارات واقعی و الزام‌آور تبدیل نشود، سیاست صنعتی همچنان در مرز شعار باقی خواهد ماند.
دومین ضعف سند، فقدان پیوست مالی و بودجه‌ای است. در هیچ بخش از سند مشخص نشده است که منابع مالی اجرای اهداف از کجا تامین می‌شود: بودجه عمومی، بانک‌ها، صندوق توسعه ملی یا سرمایه‌گذاری خارجی؟ سیاست صنعتی بدون بازوی مالی فعال، مانند بدنی بدون خون است.
سومین کاستی، اهداف کمی غیرواقع‌بینانه است. سند هدف‌گذاری کرده که سهم صنعت در GDP تا سال۱۴۱۰ به بیش از ۲۰درصد برسد؛ در حالی که متوسط رشد واقعی بخش صنعت در دهه گذشته کمتر از ۲درصد بوده است. بدون اصلاح ساختار انرژی، مالیات و نظام ارزی، چنین هدفی از نظر اقتصادی دست‌نیافتنی است. چهارم، وابستگی شدید اجرای سند به دولت مستقر است. با تغییر دولت، احتمال توقف یا بازنویسی آن بالاست. تجربه نشان داده در ایران هیچ سیاست صنعتی بدون حمایت نهادی فراقوه‌ای پایدار نمی‌ماند. پنجم، بی‌توجهی به بازار جهانی و صادرات صنعتی است. در سند، صادرات به عنوان هدف ذکر شده اما هیچ سازوکار واقعی برای نفوذ در بازارهای جهانی طراحی نشده است. در حالی که در دنیای امروز، سیاست صنعتی بدون نگاه برون‌گرا، عملا به خودبسندگی منجر می‌شود، نه رقابت‌پذیری. برای فهم بهتر جایگاه این سند، می‌توان نگاهی به تجربه کشورهای موفق داشت. در کره جنوبی، وزارت تجارت و صنعت با اختیارات ویژه و پیوند مستقیم با بانک توسعه کره ایجاد شد. سیاست صنعتی نه با بودجه‌های سالانه بلکه با وام‌های هدفمند توسعه‌ای اجرا شد و دولت صنایع منتخب را با معیار صادرات و نوآوری حمایت کرد. ترکیه از اوایل دهه ۲۰۰۰، آژانس توسعه صنعتی و فناوری را به عنوان نهاد واسط میان دولت و بخش‌خصوصی بنیان نهاد. این آژانس با تمرکز بر مناطق ویژه صنعتی و تامین مالی نوآوری، توانست توازن منطقه‌ای را برقرار کند. هند نیز با اصلاح مقررات سرمایه‌گذاری خارجی و کاهش مداخلات دولتی، زمینه جهش صنایع فناوری و خدمات صنعتی را فراهم کرد. تفاوت اصلی این کشورها با ایران در این است که آنها سیاست صنعتی را نه به عنوان برنامه‌ای دولتی بلکه به عنوان پروژه‌ای ملی با مشارکت چند نهاد و بازیگر تعریف کردند. در مقایسه، سند ایران همچنان در قالب وزارتخانه‌ای باقی مانده و فاقد نهاد مستقل و ابزار مالی مشخص است.
سند ملی توسعه صنعتی، از نظر مفهومی یک گام روبه جلو است: به جای سیاستگذاری مقطعی به دنبال ایجاد جهت‌گیری بلندمدت برای صنعت است اما از نظر اجرایی، در تله قدیمی گرفتار است: تمرکز بر نوشتن برنامه به جای ساختن نهاد. در واقع مشکل ایران نبود سند نیست بلکه فقدان حکمرانی است. هر دهه سندی تازه نوشته شده و دهه بعد به فراموشی سپرده می‌شود زیرا سیاست صنعتی در ایران تابعی از سیاست روز است، نه راهبرد ملی. تا زمانی که دولت‌ها از منطق بخشنامه و مجوز عبور نکنند و به سمت سیاست صنعتی مبتنی بر رقابت، فناوری و بازار حرکت نکنند،
هر سندی-حتی ملی‌ترینش- در بهترین حالت، تمرینی اداری برای فراموشی بعدی است.
پیشنهادهای سیاستی برای بازنگری سند:
- ایجاد شورای‌عالی سیاست صنعتی مستقل از وزارت صمت تا سیاستگذاری از منطق بوروکراتیک خارج و به نهاد ملی تبدیل شود.
- طراحی نهاد مالی توسعه‌ای برای صنایع منتخب با ماموریت وام‌دهی هدفمند و بازوی مالی سند
- اتصال سند به برنامه هفتم توسعه و بودجه‌های سالانه تا هر هدف در قالب منابع و زمان‌بندی مشخص شود
- تدوین شاخص‌های نظارت و ارزیابی شفاف و انتشار سالانه گزارش پیشرفت اجرای سند برای عموم و مجلس
- اصلاح منطق حمایت صنعتی از مسیر رقابت‌پذیری، صادرات و نوآوری، نه از طریق مجوز و لابی.
سند ملی توسعه صنعتی می‌خواست راهی به‌سوی آینده بگشاید اما تا این لحظه بیشتر یادآور گذشته‌ای است که بارها تکرار شده است. ایران نیازمند سندهای بیشتر نیست بلکه نیازمند نهادهایی است که بتوانند سند را به واقعیت تبدیل کنند. اگر این بار دولت اراده کند به‌جای تولید متن، نهاد بسازد و به‌جای وعده، شاخص تعریف کند شاید رویای صنعتی شدن ایران، پس از دهه‌ها، از روی کاغذ برخیزد.
