نظارت و تنظیم‌گری باید تفکیک شوند
جهان صنعت – در پانل «راهبردها و رویکردهای تنظیم‌گری مبتنی‌بر ریسک و نظارت موثر» از سی‌ودومین همایش سیاست‌های پولی و ارزی، حسین عبده‌تبریزی با اشاره به نبود تفکیک نهادی بین نقش‌های تنظیم‌گر و ناظر در بانک مرکزی، خواستار ایجاد دو ساختار مستقل برای تنظیم مقررات و نظارت شد. وی تمرکز این دو وظیفه را عامل کاهش شفافیت، تعارض منافع و تضعیف تخصص‌گرایی دانست و بر لزوم حرکت به‌سمت نظارت ریسک‌محور واقعی، مبتنی‌بر داده‌های دقیق، هماهنگ با سیاست پولی و دور از رویکردهای صوری در نظام بانکی تاکید کرد. در ادامه موضوعات مطرح‌شده از سوی حسین عبده‌تبریزی را می‌خوانید.
ابهام در تفکیک تنظیم‌گری و نظارت
نقش‌های تنظیم‌گر(Regulator) و ناظر(Supervisor) دو کارکرد کاملا متمایز دارند. تنظیم‌گر مسوول تعیین سیاست‌ها، تدوین مقررات و طراحی چارچوب‌های قانونی است؛ برای نمونه مقررات کفایت سرمایه، حدود اعتباری یا الزامات افشای اطلاعات را تنظیم می‌کند. در مقابل، ناظر مسوول ارزیابی اجرای مقررات، پایش عملکرد نهادهای مالی و مداخله در صورت بروز تخلف است؛ مانند بررسی انطباق عملکرد بانک‌ها با مقررات، انجام بازرسی میدانی و برخورد با تخلفات. در حالی که تنظیم‌گری بیشتر به تخصص‌هایی چون اقتصاد و حقوق نیاز دارد، نظارت مستلزم دانش‌هایی چون حسابرسی، مدیریت ریسک و عملیات بانکی است. در بانک مرکزی ایران و حتی در قانون جدید آن، میان این دو نقش تفکیک روشنی وجود ندارد. هیچ مرز نهادی یا عملیاتی معناداری میان تنظیم‌گر (به‌عنوان قانونگذار مقرراتی) و ناظر (به‌عنوان ارزیاب اجرا) ترسیم نشده است؛ در حالی که در بسیاری از نظام‌های مالی پیشرفته، این وظایف یا به نهادهای مجزا واگذار شده‌اند، یا به‌‌صورت بازوهای مستقل در ساختار بانک مرکزی تفکیک شده‌اند.
این تمایز، پاسخی است به پیچیدگی فزاینده بازارهای مالی و خطر تمرکز قدرت بیش از اندازه در یک نهاد واحد. برای نمونه، در بریتانیا از سال۲۰۱۳، بانک مرکزی انگلستان از طریق نهادی مستقل به نام اختصاری PRA نقش نظارت احتیاطی را ایفا می‌کند، درحالیکه قانونگذاری مقررات به نهاد FCA سپرده شده است. در آلمان نیز نهاد BaFin مسوول اجرای مقررات است، درحالیکه تدوین مقررات عمدتا در اختیار وزارت دارایی یا بانک مرکزی است.
به‌نظر می‌رسد زمان آن رسیده که در ایران نیز تفکیک نهادی یا حداقل تفکیک عملیاتی میان این دو کارکرد اجرایی شود. تمرکز بیش از حد این دو نقش در بانک مرکزی، چالش‌هایی همچون تعارض منافع درونی، تضعیف استقلال ناظر در زمان بحران، کندی در اصلاح مقررات، کاهش شفافیت و پاسخ‌گویی و ضعف در تخصص‌گرایی را به همراه دارد. تفکیک این دو کارکرد، شرطی اساسی برای نظارت موثر، پاسخ‌گویی واقعی و سلامت نظام بانکی به‌شمار می‌رود.
مشکلات تمرکز هر دو نقش در بانک مرکزی
وقتی نهادی که مقررات را تدوین می‌کند، همزمان مسوول نظارت بر اجرای همان مقررات نیز باشد، در صورت ناکارآمدی، ممکن است مسوولیت را از خود سلب کرده و ضعف‌ها را به گردن حوزه دیگر بیندازد. این موضوع هم شفافیت را کاهش می‌دهد و هم به تعارض منافع درونی دامن می‌زند. از سوی دیگر، اگر نهاد تنظیم‌گر بازخوردی از اجرای مقررات دریافت نکند یا خود مسوول اجرا نیز باشد، فرآیند اصلاح مقررات به‌درستی انجام نمی‌شود. در نتیجه، اصلاحات لازم یا به تاخیر می‌افتند یا بی‌اثر باقی می‌مانند. بانک مرکزی که وظیفه حفظ ثبات مالی را نیز برعهده دارد، گاهی در شرایط بحرانی ناچار می‌شود اجرای مقررات را به تعویق بیندازد یا تحت فشار سیاسی به تصمیماتی غیرمبتنی بر مقررات تن دهد؛ به‌ویژه در مواجهه با بحران‌های بانکی یا بدهی دولت‌ها. چنین وضعیتی استقلال نظارت را تضعیف می‌کند.
در عین حال، تدوین مقررات نیازمند تحلیل‌های اقتصادی و سیاستگذاری بلندمدت است، در حالی که نظارت متکی به داده‌های دقیق، عملیات بانکی، و پایش لحظه‌ای است. تجمیع این دو کارکرد در یک ساختار اجرایی واحد، تمرکز حرفه‌ای را از بین می‌برد. با توجه به ساختار فعلی کشور، پیشنهاد می‌شود در گام نخست، تفکیک عملیاتی انجام شود؛ بدین‌صورت که دو معاونت مستقل با ماموریت‌ها، تخصص‌ها و سازوکارهای گزارش‌دهی جداگانه در بانک مرکزی ایجاد شود. در گام بعد، می‌توان نهاد مستقل نظارتی با هیات‌مدیره مستقل و اختیارات قانونی روشن تاسیس کرد که پاسخ‌گوی مجلس یا شورای پول و اعتبار باشد. همچنین برای ارتقای پاسخ‌گویی و جلوگیری از تمرکز بیش از حد قدرت در بانک مرکزی، تقویت یک شورای فراقوه‌ای در حوزه نظارت کلان بر موسسات اعتباری، امری ضروری است.
حرکت از مقررات‌محوری به‌سمت ریسک‌محوری در اجرا
از آنجا که مقاله خانم دکتر احمدیان در این پانل به موضوع ریسک‌محوری اختصاص داشت، ذکر چند نکته ضروری است. نخست آنکه ریسک‌محوری به‌معنای کنار گذاشتن انطباق با مقررات (Compliance) نیست بلکه مکمل آن است. اما این ریسک‌محوری باید «واقعی» باشد، نه صوری. در حال حاضر، بسیاری از بانک‌ها در ایران صرفا برای نشان‌دادن انطباق، نظام مدیریت ریسک طراحی می‌کنند، بی‌آن‌که این فرهنگ در هیات‌مدیره و ساختار کلی بانک نهادینه شده باشد.
از سوی دیگر، نظارت ریسک‌محور بدون زیرساخت داده مناسب موثر نخواهد بود. داده‌های دقیق، به‌روز و قابل‌مقایسه پیش‌شرط چنین نظارتی است. بانک مرکزی گرچه سامانه‌هایی برای پایش ایجاد کرده اما سامانه‌هایی مانند شاداب هنوز از ظرفیت تحلیلی و هشداردهی کافی برخوردار نیستند. لازم است بانک مرکزی ابزارهای تحلیل کلان‌داده و پیش‌بینی‌گر را تقویت کند.
موضوع مهم دیگر، فقدان هم‌راستایی میان نظارت ریسک‌محور و سیاستگذاری پولی است. اگر ریشه ریسک بانکی در حباب‌های دارایی، نوسانات نرخ ارز یا ریسک نقدشوندگی باشد، سیاست‌های نظارتی باید با سیاست پولی هماهنگ باشند اما مشخص نیست که در شرایط فعلی، معاونت نظارت و معاونت اقتصادی بانک مرکزی تا چه میزان هم‌راستا عمل می‌کنند.
در مجموع، نظارت موثر و ریسک‌محور تنها در صورتی موفق خواهد بود که برپایه نهادهای مستقل، داده‌محور، هماهنگ با سیاست‌های کلان و مجهز به ابزارهای مداخله موثر استوار باشد. بانک‌ها نیز باید از رفتار صوری فاصله گرفته و فرهنگ واقعی ریسک و انضباط مالی را درونی‌سازی کنند.
