نبرد قانون و بازار با ترامپ

جهان‌صنعت- آلن ویلیام ولف، در مقاله‌ای برای موسسه پترسون برای اقتصاد بین‌الملل می‌نویسد:  شرکت «پرنسس آسام(Princess Awesome, LLC)، یک کسب‌وکار کوچک آمریکایی است که لباس‌ها و لوازم جانبی رنگارنگ مخصوص کودکان را- چه ساخت آمریکا و چه ساخت کشورهای دیگر- به فروش می‌رساند. این شرکت که محصولاتش را با تصاویر فانتزی مانند اژدها، دایناسورها و تک‌شاخ‌ها تزئین می‌کند، شاکی اصلی در یک دادخواست حقوقی است که توسط ۱۱ کسب‌وکار واردکننده کوچک علیه قانونی بودن مجموعه‌ای از تعرفه‌های اخیر رییس‌جمهور دونالد ترامپ تنظیم شده است. از همه مهم‌تر، شرکت پرنسس آسام شکوه و عظمت نظام قانون اساسی ایالات متحده را به نمایش گذاشته است؛ نظامی که در آن هر فرد یا شرکتی که به‌طور مستقیم و منفی از تصمیمی دولتی متاثر شود، حق دارد آن تصمیم را در دادگاه به چالش بکشد، به‌ویژه اگر پای تعرفه در میان باشد. البته صرف شنیده شدن حرف یک شاکی به معنای دریافت نتیجه مطلوب نیست.

شروع ماجرا

این اولین پرونده‌ای نیست که در دادگاه تجارت بین‌الملل ایالات‌متحده (CIT) علیه تعرفه‌های ترامپ مطرح می‌شود. شرکت VOS Selections، کسب‌وکاری کوچک که در حوزه واردات نوشیدنی‌ها فعال است، همراه با چند شرکت دیگر، تنها چند روز پس از اعمال تعرفه‌ها شکایت خود را ثبت کردند. استدلال‌ها در این پرونده شنیده شده و فایل صوتی استدلال‌های شاکیان و پاسخ دولت به‌صورت آنلاین در دسترس است. پرونده‌های دیگری نیز در جریان است؛ برای مثال، بیش از ۱۲ایالت و همچنین طرف‌های خصوصی دیگر به‌طور جداگانه شکایت کرده‌اند و مسائل مطرح‌شده در این دعاوی نسبتا شفاف هستند.

نقطه شروع در بررسی قدرت دولت برای اعمال تعرفه، این است که طبق قانون اساسی آمریکا، این اختیار منحصرا به کنگره واگذار شده، نه رییس‌جمهور. هنگامی ‌که ترامپ در تاریخ ۲آوریل تعرفه‌هایی را تحت عنوان «روز آزادی» اعلام کرد بدون آنکه به کنگره مراجعه کند، برای قانونی بودن آن تعرفه‌ها باید قبلا اختیاری از سوی کنگره به او تفویض شده باشد. اعلام او تعرفه‌هایی را برای نزدیک به ۱۰۰کشور و قلمرو تعیین کرد. اگر هم چنین اختیاری از سوی کنگره داده شده باشد، باید اختیاری بسیار گسترده بوده باشد؛ تقریبا هم‌سطح با اختیارات اولیه کنگره طبق قانون اساسی. بنابراین این تفویض اختیار نمی‌توانسته به‌طور تصادفی یا تلویحی اتفاق افتاده باشد. ممکن است تصور شود این موضوع آنقدر واضح است که دولت هیچ استدلالی برای دفاع ندارد اما چنین نیست. اینجا باید به این واقعیت توجه کرد بسیاری از موضوعات که در ظاهر غیرقابل بحث به نظر می‌رسند، در دادگاه‌ها و گفتمان عمومی کاملا قابل بحث هستند. مثلا درباره اعلان جنگ، قانون اساسی تنها به کنگره اختیار اعلان جنگ را می‌دهد. در جنگ کره، ویتنام و دو جنگ خلیج‌فارس که همگی بدون تردید «جنگ» بودند، هیچ‌گاه اعلان رسمی جنگ از سوی کنگره صورت نگرفت. شاید بتوان گفت با تصویب بودجه برای پشتیبانی از عملیات نظامی، کنگره به‌طور ضمنی تایید خود را اعلام کرده بود. گذشته از این، رییس‌جمهور فرمانده کل نیروهای مسلح است و طبق قانون اساسی اختیار هدایت جنگ را دارد، نه اعلان آن را.

در سال ۱۹۷۱، رییس‌جمهور ریچارد نیکسون در مواجهه با یک بحران واقعی در تراز پرداخت‌ها، وضعیت اضطراری ملی اعلام کرد. او با استفاده از قانونی متعلق به جنگ جهانی اول به نام قانون تجارت با دشمن (TWEA)، به‌ گونه‌ای که تا آن زمان سابقه نداشت، برای مدت چهار ماه یک تعرفه ۱۰‌درصدی بر واردات وضع کرد تا آمریکا بتواند استاندارد طلا را کنار بگذارد و دلار را تضعیف کند؛ اقدامی که با موافقت شرکای تجاری اصلی آمریکا انجام شد. در چنین شرایطی بود که شرکت واردکننده زیپ به نام Yoshida International این تعرفه را به چالش کشید. دادگاه CIT حکم داد که اقدام نیکسون فراتر از اختیاراتی بوده که کنگره به او تفویض کرده بود. در مرحله تجدیدنظر، این تعرفه به‌عنوان استفاده مشروع از اختیارات اضطراری مورد تایید قرار گرفت.

این نتیجه رضایت کنگره را جلب نکرد. در سال ۱۹۷۴، کنگره یک اختیارات محدود ۱۵۰روزه برای مواجهه با بحران‌های تراز پرداخت آینده ایجاد کرد. در ۱۹۷۶، قانونی تصویب شد که وضعیت‌های غیرجنگی را از شمول قانون ۱۹۱۷ خارج کرد و امکان خاتمه وضعیت اضطراری از طریق رای کنگره را فراهم کرد. در سال ۱۹۷۷، کنگره قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی (IEEPA) را تصویب کرد که اجازه می‌داد رییس‌جمهور در صورت تشخیص وضعیت اضطراری اقتصادی بین‌المللی، تجارت را تنظیم کند. پیش از دولت دوم ترامپ، روسای جمهور آمریکا ۷۰ وضعیت اضطراری اعلام کرده بودند اما هیچ‌یک از آنها ازIEEPA  برای وضع تعرفه استفاده نکرده بودند. بنابراین وکلای ترامپ مدعی‌اند که این قانون اختیار کافی برای وضع تعرفه و اعلام وضعیت اضطراری را به رییس‌جمهور داده است.

سوالات مهم راهبردی

در همین رابطه بود که مجلس سنا تلاش کرد تا این وضعیت اضطراری را خاتمه دهد اما در رای‌گیری ۴۷ به ۵۲ شکست خورد. رییس‌جمهور چین در پاسخ، برای حذف کامل تعرفه‌ها علیه تجارت آمریکا اقدام تلافی‌جویانه کرد. بازارهای مالی در واکنش به سطوح بالای تعرفه در دو سوی ماجرا، دچار تلاطم شدند. فشارهای ناشی از این وضعیت، ظاهرا ترامپ را به کاهش عمده تعرفه‌ها بر واردات از چین واداشت. با این حال، تعرفه‌ها فقط معلق شده‌اند، نه لغو. نخست‌وزیر بریتانیا نیز با دادن امتیازات تجاری، موفق شد برخی از تعرفه‌ها را حذف کند اما هنوز به‌طور میانگین تعرفه‌ها در سطح ۱۰‌درصد باقی مانده‌اند. در حال حاضر ده‌ها کشور در حال مذاکره با آمریکا هستند اما تاکنون هیچ‌یک موفق به حذف تعرفه‌های جدید ترامپ نشده‌اند. بنابراین سرنوشت این تعرفه‌های گسترده به تصمیم دادگاه‌های آمریکا بستگی دارد.

اینکه شرکت پرنسس آسام و سایر کسب‌وکارهای کوچک، دولت‌های ایالتی و طرف‌های خصوصی بتوانند موفق به بی‌اعتبارسازی تعرفه‌های ترامپ شوند یا نه، هنوز مشخص نیست. یک هیات سه‌ قاضی از دادگاه تجارت بین‌الملل و همچنین سایر دادگاه‌های فدرال، در حال بررسی این مسائل هستند: آیا کنگره اختیار تعرفه‌گذاری را به شکلی که دولت مدعی است، به رییس‌جمهور تفویض کرده است یا خیر؟ آیا قانون IEEPA  اصولا اجازه وضع تعرفه را می‌دهد (اگرچه ممکن است «تنظیم تجارت» به معنای اعمال تعرفه در برخی شرایط خاص تفسیر شود؟ آیا استفاده کلی و گسترده از اختیارات اضطراری برای خلق یک نظام تعرفه‌ای کاملا جدید در آمریکا مجاز است یا این کار نقش کنگره را تصاحب می‌کند؟ و آیا اساسا وضعیت اضطراری اقتصادی بین‌المللی همان‌گونه که رییس‌جمهور ادعا کرده، وجود دارد یا نه؟ موضوعی که بسیار پیچیده است زیرا روسای جمهور در حوزه روابط خارجی قدرت دارند و همواره در این زمینه مورد اعتماد قرار گرفته‌اند.

دادگاه وارد می‌شود

در همین راستا و در حالی که سوال مهم این بود که دادگاه‌ها تا چه اندازه در برابر حمایت‌گرایی تجاری که صرفا به اختیار رییس‌جمهور تحمیل شده، مقاومت خواهند کرد، اواخر هفته گذشته بود که با حکم دادگاه سیاست تعرفه‌ای ترامپ مسدودسازی شد، به طوری که در یکی از مهم‌ترین تحولات حقوق و تجاری ایالات متحده، دادگاه تجارت بین‌الملل این کشور موسوم به (CIT) بخشی از تعرفه‌های جهانی دولت دونالد ترامپ را که بر کالاهای وارداتی به بهانه امنیت ملی اعمال شده بود، غیرقانونی اعلام کرد.

به گفته کارشناسان این تصمیم نه‌تنها از منظر حقوقی چالشی جدی برای رویکرد یک‌جانبه‌گرایانه دولت ترامپ به شمار می‌رود، بلکه تبعات گسترده‌ای برای آینده نظام تجاری بین‌الملل، اعتبار نهادهای قضایی آمریکا و روابط اقتصادی واشنگتن با شرکای کلیدی‌اش خواهد داشت. تعرفه‌هایی که در این پرونده مورد بررسی قرار گرفتند، تحت بند ۲۳۲ قانون گسترش تجارت آمریکا اعمال شدند؛ قانونی که به رییس‌جمهور اجازه می‌دهد در شرایط تهدید علیه امنیت ملی، واردات برخی کالاها را محدود کند. ترامپ با استناد به این بند، تعرفه‌های گسترده‌ای بر فولاد، آلومینیوم و برخی کالاهای دیگر وضع کرد اما حالا در دادگاه تجارت بین‌الملل آمریکا این اقدامات فاقد مبنای کافی در استدلال‌های امنیتی بوده و فراتر از اختیارات ریاست‌جمهوری است. در نتیجه در بعد سیاسی، این رای می‌تواند زمینه‌ساز جدال جدیدی میان قوه قضاییه و دولت ترامپ شود چراکه ترامپ همواره رویکردی بی‌اعتنا به نهادهای نظارتی داشته و احتمالا در برابر این تصمیم مقاومت خواهد کرد.

در همین راستا شاهد بودیم که دادگاه تجدیدنظر فدرال آمریکا اجرای حکم تعرفه‌های گمرکی مورد مناقشه دولت دونالد ترامپ را موقتا مجاز اعلام کرد. به گزارش دویچه‌وله، دادگاه تجدیدنظر فدرال آمریکا پس از آنکه دادگاه تجارت بین‌الملل در نیویورک، بخش عمده‌ای از تعرفه‌های دولت ترامپ را غیرقانونی دانسته بود، اجرای حکم این دادگاه به استناد اینکه چنین موضوعی به امنیت ملی کشور مربوط است را ابطال کرد. با این حال دادگاه اعلام کرده است که بررسی پرونده همچنان ادامه خواهد داشت و از طرفین خواسته شده تا اسناد و مدارک تکمیلی خود را ارائه دهند. در چنین شرایطی دولت ترامپ اکنون پس از حکم دادگاه تجدیدنظر می‌تواند با استناد به قوانین وضعیت اضطراری، تعرفه‌های اعمال‌شده را به‌صورت موقت ادامه دهد.

در این میان، تصمیم اخیر دادگاه تجدیدنظر فدرال اگرچه قطعی نیست اما به ‌عنوان یک پیروزی اولیه برای دولت ترامپ تلقی می‌شود. با این وجود انتظار می‌رود که روند حقوقی این پرونده همچنان در سطوح بالاتر دادگاه‌ها ادامه یابد.