مانع اصلی فراروی سرریز سرمایه به بخش معدن چیست؟

فرزانه صمدیان– بهره‏‌گیری از فرصت‌‏های سرمایه‏‌گذاری در بخش معدن، نیازمند تغییر نگرش‌های مسلط در همه ارکان سیاستگذاری در کشور است. تدوین نقشه راه معدن کشور، کسب جایگاه در زنجیره ارزش جهانی و در نهایت ارتقای بهره‌وری و افزایش رقابت‏‌پذیری در بخش معدن مستلزم اتخاذ تصمیماتی دشوار برای بهره‏‌گیری از ظرفیت‏‌های بی‌نظیر این بخش است. مقاله پیش‌رو، به تصمیمات سخت وزارت صمت می‌پردازد.

بخش معدن و صنایع معدنی کشور از بخش‌های راهبردی و مهم اقتصادی محسوب می‌شود. براساس آمارهای رسمی، کشورمان ایران با حدود ۶۸نوع ماده معدنی، در میان ۱۰قدرت معدنی جهان جای دارد.  ایران از نظر تنوع ذخایر، جایگاه دهم جهانی را به خود اختصاص داده است و از منظر ذخایر مس، سرب، روی، سنگ‌آهن، سنگ‌های تزئینی و…، در صدر برترین کشورهای جهان قرار دارد. اما نگاهی به وضع موجود بخش معدن کشور و جایگاه آن در اقتصاد کشور نشان می‌دهد، ایران نتوانسته است به نحوی بایسته از ظرفیت معدنی کم‌نظیر خود برای توسعه اقتصادی بهره ‌گیرد. متوسط رشد منفی یک‌درصدی بخش معدن طی دهه اخیر۹۰ لغایت۱۴۰۱ خود گواهی بر این ادعاست. اما به‌راستی چرا بخش معدن در کشور از توسعه بایسته براساس ظرفیت‏‌های خود برخوردار نیست؟

بخش معدن از آنجا اهمیت مضاعف پیدا می‌کند که ادامه حیات و فعالیت واحدهای صنعتی و صنایع پیشران و پایین‌دست، وابسته به مواد اولیه استخراج‌شده از معادن هستند و بنابراین عدم توجه به توسعه و تکمیل حلقه‌های زنجیره ارزش در بخش معدن (از اکتشاف معادن تا محصول نهایی) در عمل بخش صنعت کشور را با چالش‌ تامین نشدن مواد اولیه روبه‌رو می‌کند که حاصل آن‌هم چیزی جز تعطیلی و کاهش ظرفیت فعال صنایع نیست.

یکی از موانع انباشت و سرریز سرمایه به بخش معدن در اقتصاد کشور، خلأ نقشه راه جامع در حوزه معدن و فقدان یک خط فکری مشخص برای سیاستگذاری در حوزه معدن است. فقدان نقشه راه جامع در حوزه معدن باعث شده که تصمیمات بعضا متناقض، آشفته و بدون در نظر گرفتن افق‏‌های میان‌مدت و بلندمدت در این بخش گرفته شود که نه‌تنها اینگونه سیاستگذاری اثرگذاری لازم را برای تحرک‌بخشی به جایگاه این بخش نداشته است بلکه فعالان حوزه معدن را نیز در ‌هاله‏‌ای از ابهام و سردرگمی اسیر کرده است، به‌نحوی‌که برمبنای اظهارات فعالان و متخصصان حوزه معدن، در صورت ادامه این نوع سیاستگذاری، آینده‌‏ای روشن برای فعالیت در این حوزه وجود ندارد، از این رو یکی از تصمیمات دشوار وزارت صمت و به‌طور خاص معاونت معدنی این وزارتخانه تدوین یک نقشه راه جامع در بخش معدن و الزام به اجرای آن است.

از سوی دیگر، عدم رغبت به سرمایه‏‌گذاری در بخش معدن و عدم بهره‌گیری از پتانسیل‌های بی‌نظیر بخش معدن در توسعه اقتصاد کشور، باعث قرار‌گیری این بخش در موضع فرودست سیاستگذاری است. به این معنا که سیاستگذاری برای بخش معدن در وزارت صنعت، معدن و تجارت، ذیل صنعت و بازرگانی تعریف می‌شود بنابراین سیاستگذار؛ بخش معدن را به‌عنوان یک حلقه ارزش‌آفرین مستقل در نظر نمی‏‌گیرد و صرفا در نگاه سیاستگذار معدن به‌عنوان پیش‌‏نیاز تامین مواد اولیه صنایع دیده می‌‏شود. با توجه به آنکه در دهه گذشته (۹۰لغایت۱۴۰۱) متوسط رشد بخش صنعت کشور منفی ۶/۱‌درصد ثبت شده است بنابراین سیاستگذاری برای بخش معدن بر محور و مبنای بخش صنعت، بخشی که از رشد و سرعت لازم برای تحرک بخشی به اقتصاد کشور برخوردار نیست، مانع از ارتقای نقش و جایگاه بخش معدن در اقتصاد کشور شده است و اگر وزارت صمت به‌دنبال رشد ۱۳‌درصدی پیش‌بینی‌شده برای بخش معدن در برنامه هفتم است باید رویکرد‏ها و سیاستگذاری‏‌های مربوط به بخش معدن را براساس ظرفیت‌‏های بی‌نظیر این بخش اصلاح کند.

شایسته ذکر است که ضعف حکمرانی و فقدان نقشه راه در بخش معدن موجب سیاستگذاری‏‌های اقتضایی و بعضا متعارض و متناقض شده است و به‌عنوان مانع اصلی فراروی سرریز سرمایه و نقدینگی به بخش معدن قرار دارد. در خصوص پیامدهای این شیوه حکمرانی و سیاستگذاری در بخش معدن، می‌‏توان به نمونه‌‏هایی به این شرح اشاره داشت. به‌عنوان مثال از سیاستگذاری‌‏های اقتضایی در بخش معدن، می‌توان به تعیین غیرکارشناسی عوارض صادرات مواد معدنی و حذف یکباره معافیت مالیات صادرات مواد خام و نیمه‌خام اشاره کرد؛ سیاستی که طی سنوات گذشته دولت‏ و مجلس در بطن قوانین بودجه سالانه برای حمایت از تولید داخل و توسعه زنجیرهای ارزش اجرایی کرده‌اند. درحالی‌که اجرای این سیاست زمانی موجب تکمیل زنجیره‌ ارزش صنایع معدنی می‌‏شود که تکنولوژی‌های مورد نیاز برای توسعه زنجیره‌‏های ارزش در دسترس باشد و بازاری برای محصولات معدنی وجود داشته باشد. مادامی‌که صنایع پایین‌دستی توسعه نیافته‌اند، لاجرم بخشی از مواد معدنی مازاد بر نیاز داخل است و تقاضایی برای آن وجود ندارد بنابراین حمایت از صادرات مواد معدنی، اقدامی راهبردی برای حفظ و توسعه فعالیت‌های معدنی محسوب می‌شود، درحالی‌که در چند سال اخیر به واسطه برداشت ناصوابی که در سطح محافل سیاستگذاری از توسعه زنجیره ارزش محصولات معدنی شکل گرفته است، عوارض سنگین صادراتی (در برخی موارد بالای ۸۰درصد) بر صادرات مواد معدنی مازاد بر نیاز داخل در نظر گرفته شده که در عمل راه را برای صادرات این محصولات بسته و کشور را از درآمدهای ارزی که می‌توانست به این واسطه کسب کند محروم کرده است.

مثال دیگر؛ ماده(۳) قانون جهش تولید دانش‌بنیان است که به موجب این قانون، واردات ماشین‌آلات و تجهیزات معدنی مشمول حقوق ورودی می‌شود. باوجود مخالفت‏‌های اتاق ایران در خصوص ماده(۳) اما تصویب این ماده تنگناهای جدی‌ در خصوص واردات ماشین‏‌آلات برای فعالان حوزه معدن پدید آورده و به بحران بهره‌‏وری در بخش معدن دامن زده است. به‌عنوان نمونه‌‏ای دیگر، باید اشاره داشت که در سنوات اخیر «محدودیت دسترسی به زیرساخت‌های تامین آب و انرژی» و به بیان بهتر «مشکل کمبود آب، برق و گاز» از جمله موانعی بوده که فعالیت در بخش معدن و صنایع معدنی را محدود و با بی‌ثباتی مواجه کرده است. این مساله حتی در شرایط تامین کافی مواد اولیه منجر به تولید زیر ظرفیت و به‌تبع آن افت بهره‌وری معادن و صنایع معدنی شده و این در حالی است که در حال حاضر ۹۲درصد ذخایر فلزی در چهار استان کرمان، یزد، آذربایجان شرقی و خراسان رضوی متمرکز است.

این چهار استان جملگی با کمبود آب مواجه هستند. ضمنا با وجودی که این چهاراستان، مساحت ۲۹‌درصدی از کل اراضی کشور را به خود اختصاص داده‌اند و به ۲۲درصد از راه‌های کشور دسترسی دارند، همچنان تحت‌تاثیر محدودیت زیرساخت‌های پشتیبان با افزایش هزینه فعالیت هستند. این انتظار از برنامه هفتم توسعه بود که برای بهبود دسترسی به تجهیز زیرساخت‌های لجستیکی، آب و انرژی در معادن و صنایع معدنی، سیاست‌های مشخصی در نظر گرفته شود اما ملاحظه می‌شود که برای رفع این چالش در برنامه هفتم توسعه سیاست مشخصی در نظر گرفته نشده است.

به همین ترتیب سیاست دیگری که در برنامه هفتم توسعه مصوب شده «اجرای طرح‌های تولید یا ارتقای بهره‌‎وری برق توسط واحدهای صنعتی و معدنی» است، درحالی‌که تجربه سنوات گذشته گویای این واقعیت است که تحمیل شرایط مدیریت مصرف به صنایعی که در احداث نیروگاه خودتامین پیشقدم بودند و عدم قطعیت در تحویل برق تولیدی صنایع و ناتوانی وزارت نفت در تامین سوخت این نوع از نیروگاه‌ها، مانع از ورود صنایع به فرآیند خودتامینی برق شده و در عمل پیشرفت چندانی از این طریق حاصل نشده است.

اگر به‌واسطه اجرای این حکم معادن و صنایع معدنی بزرگ با خودتامینی برق، بخشی از نیازهای خود را تامین کرده‌‏اند اما به موجب این حکم مشکل تامین برق صنایع کوچک و متوسط همچنان پابرجاست و ضرورت دارد دولت برنامه مشخصی برای توسعه سرمایه‏‌گذاری و ایجاد نیروگاه‌های جدید در دستور کار قرار دهد.

در برنامه هفتم توسعه نیز اگرچه حکمی برای حمایت از بازسازی و نوسازی ماشین‌آلات خطوط تولید، مصوب شده که به‌موجب آن واردات ماشین‌آلات با فناوری روز دنیا جهت جایگزینی با ماشین‌آلات فرسوده مشروط به عدم ساخت داخل یا کمبود ظرفیت‌های تولید داخل پس از تایید شورای راهبری فناوری‌های دانش‌بنیان موضوع قانون جهش تولید دانش‌بنیان مجاز شده است و واحدهای دارای جواز نوسازی و بازسازی از معافیت حقوق گمرکی بابت واردات ماشین‌آلات مذکور معادل ارزش حامل‌های انرژی صرفه‌جویی‌شده توسط این واحدها برخوردار شده‌اند اما باید توجه داشت که در نظر گرفتن دو شرط «عدم ساخت داخل» یا «کمبود ظرفیت‌های تولید» در متن این حکم، در شرایطی که توان ساخت داخل کفاف تقاضای موجود را ندارد و از کیفیت لازم نیز برخوردار نیست، اجرای سیاست بازسازی و نوسازی ماشین‌آلات و تجهیزات معادن را در عمل دشوار و این حکم‌سیاستی را کم‌دستاورد خواهد ساخت.

پژوهشگر اقتصادی