مالیه عمومی در دولت‌های چپاولگر و توسعه‌گرا

بهروز ‌هادی‌زنوز*- این یادداشت برگرفته از تحقیقات تاریخی نویسنده در زمینه علل عقب‌ماندگی ایران است. در اینجا تفاوت ماهوی عملکرد دولت توسعه‌گرای ژاپن در عصر اصلاحات میجی(۱۹۱۲-۱۸۶۸) و دولت چپاول گر قاجار در دوره ۱۹۲۵-۱۸۷۰ در ایران تحلیل شده است. امروزه باوجود گذشت ۱۰۰سال از عزل آخرین پادشاه قاجار هنوز مصلحان اجتماعی ایران با چراغ به‌دنبال بر پایی مجدد دولت توسعه‌گرایی می‌گردند که بعد از جنگ‌های اول و دوم جهانی و بعد از انقلاب اسلامی در دوره ۱۳۸۳-۱۳۶۸ وظیفه هدایت توسعه اقتصادی کشور را برعهده داشت. متاسفانه در ۱۰۰سالی که از سقوط قاجاریه در ایران می‌گذرد تنها ۵۰سال مردم ایران از موهبت دولت توسعه‌گرا برخوردار بودند. مشابهت معضلات کنونی کشور با ایران عصر قاجار گرچه نمایانگر عمق فاجعه‌ای است که هم‌اکنون تجربه می‌کنیم اما شاید شمعی باشد که مسیر اصلاحات مالی ایران را روشن می‌کند.

تعاریف و مفاهیم

مالیه عمومی به مطالعه نقش دولت در اقتصاد می‌پردازد. دراین شاخه از علم اقتصاد فعالیت‌های مالیاتی و مخارج دولت و تاثیر آنها بر تخصیص منابع، توزیع درآمد و ثبات اقتصادی مورد تحلیل قرار می‌گیرد. مالیه عمومی چارچوبی برای درک و ارزیابی سیاست‌های دولت فراهم می‌آورد که با هدف بهبود رفاه اجتماعی طراحی شدند.

منابعی که دولت از طریق آنها پول جمع‌آوری کرده تا فعالیت‌هایش را تامین مالی کند شامل موارد زیر هستند: مالیات‌ها، درآمدهای غیرمالیاتی و استقراض. هزینه‌های عمومی عبارتند از خرج کردن بودجه دولت برای فعالیت‌های مختلف به منظور ارائه خدمات و کالاهای عمومی. این هزینه‌ها را می‌توان به صورت زیر تفکیک کرد:

– خرید کالاها و خدمات برای اداره امور جاری دستگاه‌های دولتی مانند حقوق کارکنان دولت.

– سرمایه‌گذاری که خریدهایی با هدف منافع آینده مانند احداث بناهای دولتی، زیرساخت‌های فیزیکی و ایجاد واحدهای تولیدی است.

– پرداخت‌های انتقالی پرداخت‌هایی به افراد یا گروه‌هاست که در ازای آن کالا یا خدماتی دریافت نمی‌شود مانند تامین اجتماعی و کمک‌های رفاهی. دولت از مالیات‌ها و پرداخت‌های انتقالی برای توزیع مجدد ثروت و درآمد استفاده می‌کند تا عدالت اجتماعی را ترویج و نابرابری را کاهش دهد.

بدهی عمومی نتیجه انباشت کسری بودجه در طول زمان و کل مبلغی بوده که دولت به شهروندان خود و وام‌دهندگان خارجی بدهکار است. مالیه عمومی شامل مدیریت این بدهی‌ها و اطمینان از مسوولیت مالی دولت نیز می‌شود.

سیاست مالی استفاده دولت از اختیارات هزینه‌کرد و مالیات‌گیری خود برای تاثیرگذاری بر شرایط کلی اقتصادی است. بعد از جنگ جهانی دوم سیاست مالی به‌صورت یک ابزار کلیدی برای مدیریت اقتصاد کشورهای صنعتی درآمد. امروزه دولت‌ها از سیاست مالی برای تثبیت اقتصاد استفاده می‌کنند تا چرخه‌های تجاری را هموار و نوسانات در اشتغال، سطح عمومی قیمت‌ها و رشد اقتصادی را مدیریت کنند. مورد اخیر در ایران دوره۱۹۲۵-۱۸۰۰ اساسا مطرح نبوده است. در دوره مورد بررسی در بسیاری از کشورهای پیشرفته نظام پولی بر پایه استاندارد طلا بود که ارزش پول را به طلا ثابت می‌کرد. این امر توانایی دولت‌ها برای کنترل عرضه پول و پاسخ به تغییرات اقتصادی را محدود می‌کرد. اصلاحات مالیه عمومی در قرن نوزدهم سیاست اقتصادی دولت را از مرکانتیلیسم دور کرد و به سمت نظام‌هایی سوق داد که از سرمایه‌داری صنعتی لیبرال حمایت می‌کرد. این اصلاحات توسط رویدادهای بزرگی مانند جنگ‌ها و صنعتی‌سازی هدایت و منجر به تغییراتی در وضع مالیات‌ها، مدیریت بدهی و بانکداری مرکزی در کشورهای مختلف شد.

تمایز اصلی بین مالیه عمومی و خصوصی در اهداف و محدودیت‌های آنها نهفته است:

– هدف مالیه عمومی در دولت مدرن حداکثرکردن رفاه اجتماعی و تضمین رفاه عمومی است.

– بودجه دولت‌های مدرن مشمول بررسی و تصویب توسط نهادهای قانونگذاری است.

– شفافیت دخل و خرج دولت برای حفظ اعتماد عمومی و پاسخگویی لازم است.

بدیهی است که در دولت‌های قبل مدرن هیچ یک از اهداف و محدودیت‌های فوق رعایت نمی‌شود.

سرشت نظام مالی ایران در دوره قاجار

سه ویژگی بارز نظام مالی ایران در روزگار قاجار عبارت بود از:

الف)کسری بودجه ساختاری بسیار بالا

ب)استوار نبودن بودجه

ج) اتکای فزاینده حکومت بر مالیات غیرمستقیم

افزون بر آن پس از دهه۱۸۹۰ حکومت نتوانست از راه ریاضت اقتصادی کسری بودجه خود را سامان دهد و به‌جای آن به وام گرفتن از کشورهای بیگانه روی آورد. این گرایش با کاهش ارزش نقره(پول اصلی ایران) افزایش یافت. در این وضعیت تنها راه دستیابی ایران به بازار بین‌المللی سرمایه به‌گروگذاشتن درآمدهای گمرکات کشور(سرچشمه اصلی درآمد دولت) بود که حکومت مرکزی هنوز بر آن نظارت داشت. به همین دلیل برای اصلاح تشخیص و وصول عوارض گمرکی و افزایش عایدات دولت از آن محل ایران ناگزیر بود مشاوران خارجی را به خدمت گیرد.

سرشت اقتصاد ایران به گونه‌ای بود که کمترین دگرگونی می‌توانست آشفتگی فراوان به‌بار آورد . به‌گفته میلیسپو، مشاور مالی ایران در اوایل دهه۱۹۲۰: ایران تا این زمان زیست حاشیه‌ای داشته است. بودجه‌اش اندک، نظام اقتصادی‌اش به تقریب ایستا، مالیات‌هایش انعطاف ناپذیر و هزینه‌هایش در برابر نیازهای فزاینده ناکافی است. از این رو در آنجا هر آشفتگی، ناکارایی، اتلاف، نشت، بی‌ترتیبی یا اشتباهی کمابیش برجسته‌تر و جدی‌تر از بسیاری از کشورهای دیگر بروز می‌کند.

بعد از مشروطیت(۱۹۰۶) به ظاهر از قدرت پادشاه کاسته شد اما مشروطه نتوانست شالوده قدرت و ثروت را در کشور دگرگون کند. به همین دلیل حکومت مشروطه با همان دشواری‌هایی مواجه بود که شاهان خودکامه در روزگار خویش با آن مواجه بودند. عدم کفایت درآمدها و نبود نظارت دولت مرکزی حکومت مرکزی را به لبه نابودی هویت ملی نزدیک‌تر می‌کرد. حضور مشاوران مالی خارجی هم نتوانست به نظارت موثرتر بر سرچشمه‌های درآمد دولت قاجار بینجامد. تنها بعد از به قدرت رسیدن رضا خان و تقویت نظارت دولت مرکزی بود که کوشش‌های مربوط به ساماندهی بودجه دولت به نتیجه رسید. از آن پس دستیابی دولت ایران به عایدات نفتی بعد از کشف و استخراج نفت درکشور درکناراصلاحات مالی به تدریج موجب رفع کسری بودجه و کسری تراز پرداخت‌های خارجی شد.

برخی تاریخ‌دانان از جمله خانم لمبتون و گیلبار تاکید کردند که ایرانِ پس از ۱۸۷۰ با ایران دهه‌های پیش از آن تفاوت بسیار داشته است. این پژوهشگران هم‌داستانند که از یک‌سو هزینه‌های حکومت مرکزی به قیمت ثابت افزایش یافت و از دیگر سو درآمدهایش به قیمت ثابت کاهش پیدا کرد. آنها دلایل گوناگونی برای اثبات درستی گفته‌های خود آوردند و علت‌های اصلی کاهش درآمدها را قحطی۱۸۷۲-۱۸۷۰، کاهش تولید ابریشم در سال۱۸۶۶، بیماری وبا، عدم تجدید ارزیابی مالیات زمین و ناتوانی حکومت در تخصیص شایسته درآمدها دانستند. آنها درباره هزینه‌ها به‌طور مشخص به افزایش فساد مالی، افزایش مصرف دربار و تشریفات اداری، سفرهای اروپایی ناصرالدین‌شاه و مظفرالدین‌شاه و هزینه بریگاد قزاق و هزینه‌های دفاعی دیگر اشاره کردند. به‌این ترتیب از دید آنان کاهش درآمدها و افزایش هزینه‌ها موجب کسری بودجه کلان و سرانجام تهی‌شدن خزانه را درپی داشته است. ویلم فلور استدلال می‌کند که این مسائل مختص به دوره پس از ۱۸۷۰ نیست . به گفته او:

– همه شاهان قاجار به جز فتحعلی‌شاه خزانه تهی به ارث می‌بردند.

-قحطی‌ها و وبا و دیگر بیماری‌های همه‌گیر تنها پس از۱۸۷۰ رخ نداد بلکه در دوره۱۸۷۰- ۱۸۰۰ ۲۰قحطی و بیماری همه‌گیر بومی رخ داد که بخش‌های بزرگی از کشور را تباه کرد و به توانایی مردم درزمینه تولید و انباشت دارایی‌های مالیات‌پذیر سخت آسیب رساند. در آن مواقع پادشاهان قاجار ناگزیر بودند مالیات‌ها را کاهش دهند.

– تولید ابریشم پیش از روزگار۱۸۷۰ گهگاه کاهش می‌یافت اما کاهش آن بعد از سال۱۸۶۶ تا حد زیادی با افزایش تولید تریاک و در سواحل دریای خزر کاهش تولید ابریشم با افزایش کشت برنج و تنباکو جبران شد.

– این ادعا درست نیست که بعد از ارزیابی اراضی کشاورزی در آغاز فرمانروایی فتحعلی‌شاه هیچ ارزیابی مجددی از اراضی به عمل نیامد. نه‌تنها پس از دهه۱۸۳۰ ارزیابی مجدد زمین انجام شد بلکه مهمتر از آن مالیات‌های پراختی براساس این ارزیابی اصلاح شده و برای مثال درآمد نقد مالیات خراسان میان۱۸۵۰ و ۱۹۰۵ از ۲۰۰‌هزارتومان به ۵۴۷‌هزارتومان و درآمد نقد مالیات آذربایجان از ۲۰۰‌هزار تومان در سال۱۸۶۰ به ۷۵۰‌هزارتومان درسال ۱۸۸۸ افزایش یافت.

– در تخمین‌های قدیمی‌ترین نویسندگان از درآمدهای ثابت اسمی این نکته به حساب نیامده بود که دهقانان و دیگر مالیات‌دهندگان ناگزیر بودند بیش از آنکه به گونه رسمی نشان داده می‌شد مالیات بپردازند. این در سراسر دوره قاجار رواج داشت و سطح این مالیات قابل تغییر بود و هماهنگ با نیاز حکومت مرکزی و محلی دچار نوسان می‌شد. هرچند به دشواری می‌توان گفت سهم مالیات دریافتی چه اندازه از سهم مالیات مقرر بیشتر بوده اما آگاهی‌های قابل اعتماد گویای آن است که تفاوت بسته به مکان و زمان می‌توانست بین ۵۰تا ۳۰۰درصد باشد. ابوت می‌نویسد «هر یک‌تومانی که شاه می‌گیرد سرانجام برای دهقانانی که همه آن را می‌پردازند سه‌برابر می‌شود.» فلور می‌پذیرد که مالیات افزایش یافته ضرورتا به‌آن معنی نبود که دریافت‌های حکومت مرکزی هم افزایش می‌یافت اما حکومت مرکزی بهای ولایات(پیشکش) و دیگر هدایا را چنان تنظیم می‌کرد که اطمینان یابد دریافت‌هایش پس نمی‌افتد (فلور، ص ۵۶۳).

– درست است که پس از ۱۸۹۰ حکومت مرکزی بیش از پیش در وادار کردن حاکمان ایالات به حواله درآمدها به تهران ناتوان ‌شد اما این هم جدید نبود. پادشاهان قاجار از همان آغاز حکومتشان در ناگزیرساختن حکام محلی به پرداخت مالیات‌ها به مرکز با دشواری رو‌به‌رو بودند. شورش‌های محلی و استفاده سنگین از نیروی نظامی پیش از۱۸۵۰ نشانه‌ای است از ناچیزبودن نیروی مالیاتی حکومت مرکزی.

– درباره هزینه‌ها برخی محققان درست می‌گویند که پیش از ۱۸۷۳ پادشاهان قاجار به سفرهای اروپا نرفته بودند و سفرهای بعدی شان گران تمام می‌شد. با این همه سفرهای داخلی شان هم کم هزینه نبود.

– این هم درست است که پیش از ۱۸۷۸ بریگاد قزاق و نیروی دریایی در ایران وجود نداشت اما پیش از۱۸۷۰ ایران جنگ‌های طولانی‌تر و پر هزینه‌تری داشته است و پس از ۱۸۷۰ ایران هیچ جنگی نکرد. جنگ‌های ایران و روس بسیار پرهزینه بود و مبالغ هنگفتی در نگهداری سپاه نیمه‌ثابت در میدان، سرمایه‌گذاری‌های نظامی و مواجب و هزینه‌های سپاه خرج شده است. گذشته از این ایران ولایت‌های مهم تولید‌کننده درآمد مالیاتی را در آن نبردها از دست داد و همچنین ناگزیر به پرداخت غرامت هنگفت به تزار روسیه شد. جنگ با انگلیس بر سر هرات در ۱۸۳۸-۱۸۳۶ نیز از نظر بار مالی بسیار پرهزینه بوده و زدوخوردهای۱۸۵۶ هم بی‌هزینه نبود.

– گرچه اثبات این سخن دشوار بوده اما پس از۱۸۷۰ میزان فوق‌العاده‌ها و مستمری‌های خاندان پادشاهی و یاورانشان چندان افزایشی نداشته است. فوق‌العاده‌های فرزندان فتحعلی‌شاه (به بیش از ۶۰۰تن می‌رسیدند) کمابیش کشور را با فراوانی دربارهای کوچک به ویرانی کشاند. برات‌های محمدشاه هم که پاداش به یاوران خودش و حاجی میرزا آقاسی بود بیش از برات‌های امین‌السلطان پس از۱۸۸۰ بود اما حکومت پیش و پس از۱۸۷۹ پرداخت‌های عمده را با صدور برات‌ها دربرابر حقوق اسمی و دمساز با دارایی‌اش جفت‌وجور می‌کرد(فلور، ص ۵۶۶).

فلور با توجه به نکات فوق نتیجه می‌گیرد که در دولت قاجار کسری‌های بودجه از رهگذر هزینه‌های هنگفت، ناکافی بودن درآمدها یا هردو سرشت ساختاری همیشگی نظام سیاسی ایران بوده و نه دشواری‌ای که تنها پس از دهه۱۸۷۰ پدید آمد. پیش از دهه۱۸۷۰ ایران می‌توانست بودجه‌اش را با افزایش موقت درآمدها، با کم‌کردن هزینه‌ها یا با هر دو متعادل کند. در روزگار پس از ۱۸۷۰ حکومت و دیوان سالاری‌اش به‌جای نظارت بر هزینه‌های مصرفی لگام آنها را رها کرد» (همان ص).

پس از ۱۸۷۰ به ویژه دو تحول در رابطه با تجارت جهانی به شدت بر اقتصاد ایران اثر گذاشت:

– نخستین آن کم‌شدن قیمت محصولات کشاورزی در بازار جهانی بود. بدین معنی که ایران ناگزیر بود مقدار کالای بیشتری صادر کند تا همان درآمد گذشته را به‌دست آورد. در این زمینه ایران موفق بود. فرآورده‌های تازه و دیگر کالاها و تنوع‌بخشیدن به کالاهای صادراتی که با تولید بالاتر آنها همراه بود و جبران کاهش عایدات از محل صادرات را می‌کرد.

– دومین دگرگونی و مهم‌ترین آن کاهش ارزش نقره(پول اصلی ایران ) بود. هر چند پول رسمی ایران از دو فلز طلا و نقره بوده اما عملا کشور یک پول تک‌پایه فلزی یا پول نقره را داشت. در ایران آن زمان معادن نقره استخراج نمی‌شد و ناگزیر نقره را از بازار جهانی وارد می‌کردند که قیمت پرنوسانی داشت. نوسانات اندک بهای نقره دشواری جدی به وجود نمی‌آورد اما نوسان‌های بزرگ‌تر آن ایران را واداشت تا خود را با کم‌شدن ارزش پول ملی دمساز کند و ازاین‌رو در حال افزودن بر اندوخته پول نقره بود. کاهش نرخ برابری واکنش طبیعی رییس ضرابخانه به تغییر قیمت نقره در بازار بود. از دادهای لرینی ( Lorini) که تغییرات نرخ مبادله میان قران و ارزش بازار جهانی نقره را نشان می‌دهد روشن است که این تنزل در دهه۱۸۷۰ آشکار، در دهه۱۸۸۰ بارور و تا ۱۸۹۱  فاجعه بار شد (همان ص ۵۶۷).

بحران کاهش ارزش قران نقره در برابر لیره انگلیس موجب افزایش قیمت کالاهای وارداتی ایران می‌شد. نخبگان ایرانی در جهت حفظ سطح مصرف اسراف‌کارانه خود ناگزیر شدند با ابزارهای قانونی و غیرقانونی سهم بیشتری از خوان یغمای ملی به‌دست آورند.

کسری‌های روز افزون تجارت خارجی ایران ناگزیر باید با وام‌ها جبران شده و نخست از بازرگانان کشور وام گرفته می‌شد. هنگامی که میزان وام بیش از توان تجار محلی بالا رفت دولت ایران از بانک شاهنشاهی و سرانجام از بازار بین‌المللی وام گرفت. وام‌گیری‌های کلی هزینه هنگفت داشت به‌ویژه آنکه به شیوه‌ای به‌کار نمی‌رفت که ارز تحصیل کرده، در نیاز به ارز صرفه‌جویی کافی شود تا وام‌های مهم بیگانه را بدهند یا از گرفتن وام در آینده پرهیز کنند(همان).

چون حکومت مرکزی از دریافت سهم کافی از مالیات‌های وصولی در ولایات ناتوان بود مالیات‌های مستقیم نمی‌توانست وثیقه‌ای برای ضمانت باز پرداخت اصل و بهره وام‌های خارجی باشد. از این‌رو مالیات‌های غیرمستقیم برای این منظور اهمیت پیدا کرد. ناظران آن دوران برآورد کردند که نسبت مالیات‌های غیرمستقیم به کل درآمدهای خزانه مرکزی از ۲۵‌درصد در دهه۱۸۴۰ به بیش از ۵۰‌درصد تا سال۱۹۰۰ افزایش یافت(همان‌ص۵۶۸). پس از ۱۸۷۰ تنزل ارزش پول ملی و کاهش مالیات‌های مستقیم به کاهش درآمدهای دولت به قیمت ثابت انجامید. در واقع مالیات‌دهندگان دریافته بودند که پرداخت مالیات نقدی با پولی که ارزش آن کاسته شده بود به‌صرفه‌تر از پرداخت مالیات به صورت محصولی است که بهای آن افزایش یافته بود.

مقایسه اصلاحات مالیه عمومی در ژاپن و ایران

تجربه تاریخی گویای آن است که بدون بر پایی دولت مدرن در اروپا و کشورهایی که دیرتر صنعتی شدند گذار به جامعه صنعتی امکان‌پذیر نبوده است. تفاوت ژاپن عصر میجی و ایران عصر قاجار نیز در همین نکته نهفته است.

مقایسه بین وضعیت مالیه عمومی و سیاست‌های مالی دولت ژاپن عصر میجی(۱۹۱۲-۱۸۶۸) و ایران عصر قاجار(۱۹۷۰-۱۹۲۵) نشان‌دهنده تفاوت‌های بنیادین در رویکردها، ساختارها و نتایج است. در حالی که ژاپن از سیاست‌های مالی برای مدرن‌سازی و تقویت دولت مرکزی استفاده کرد مالیه قاجار دچار بی‌ثباتی، فساد و وابستگی به بیگانگان بود.

اصلاحات مالی ژاپن عصر میجی معطوف به تحول و نوسازی اقتصاد آن کشور بود:

۱- اصلاح منابع بودجه در ژاپن

اصلاحات مالیاتی: دولت میجی به‌سرعت نظام مالیاتی را از یک سیستم مبتنی بر محصولات کشاورزی به مالیات پولی تبدیل کرد. این اقدام به دولت مرکزی امکان داد تا درآمدهای پایدار و قابل پیش‌بینی داشته باشد.

مالیات زمین: مهم‌ترین منبع درآمد دولت مالیات زمین بود که براساس ارزش نقدی زمین به جای میزان محصول اخذ می‌شد. این سیستم به تامین مالی پروژه‌های صنعتی و نظامی کمک کرد.

وام‌های خارجی: دولت ژاپن در مقاطعی برای تامین مالی پروژه‌های زیربنایی و نظامی از وام‌های خارجی استفاده کرد اما این وام‌ها به صورت هدفمند و با دقت مدیریت می‌شدند تا به استقلال مالی کشور خدشه‌ای وارد نشود.

مشارکت بخش خصوصی: سیاست‌های مالی دولت به‌گونه‌ای بود که سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در صنایع نوپا را تشویق و به رشد اقتصادی کمک می‌کرد.

۲- کیفیت سیاست‌های مالی در ژاپن

مالیه متمرکز: دولت میجی با از میان برداشتن نظام فئودالی یک وزارت مالیه متمرکز و کارآمد ایجاد کرد که مسوولیت مدیریت بودجه، جمع‌آوری مالیات و تخصیص منابع را برعهده داشت.

هزینه‌های توسعه‌محور: درآمدهای مالیاتی عمدتا صرف پروژه‌های مدرن‌سازی مانند توسعه ارتش، ساخت زیرساخت‌های حمل‌ونقل(راه‌آهن)، آموزش و ایجاد صنایع سنگین می‌شد.

ثبات اقتصادی: اصلاحات مالیاتی و مدیریت صحیح مالیه ثبات اقتصادی را فراهم و زمینه را برای رشد سریع اقتصادی و صنعتی ژاپن در دهه‌های بعد مهیا کرد.

قطع وابستگی: هدف نهایی این سیاست‌ها رهایی از قیدوبندهای خارجی و مقابله با نفوذ قدرت‌های غربی بود که با موفقیت نیز محقق شد.

مالیه ایران در عصر قاجار اما با بی‌ثباتی و وابستگی مشخص می‌شود:

۱- منابع بودجه دولت در ایران

مالیات‌های ناعادلانه و نامنظم: درآمد دولت قاجار عمدتا از مالیات‌های سنگین و غیرمنظمی بر محصولات کشاورزی و مردم تامین شده و این مالیات‌ها غالبا به صورت اجباری و با فساد گسترده جمع‌آوری می‌شد.

فروش مناصب: حاکمان ولایات اغلب با پرداخت پول به دولت مرکزی به حکومت منصوب می‌شدند و سپس برای جبران هزینه‌های خود مالیات‌های سنگین‌تری از مردم می‌گرفتند. این نظام مزایده‌ای فساد را تشدید می‌کرد.

امتیازات و وام‌های خارجی: درآمدهای دولت به شدت به فروش امتیازات اقتصادی به بیگانگان و دریافت وام‌های خارجی با شرایط نامطلوب وابسته بود. این وام‌ها اغلب صرف هزینه‌های شخصی شاهان می‌شد و به تقویت زیرساخت‌های کشور کمکی نمی‌کرد.

گمرک: در اواخر دوره قاجار درآمدهای گمرکی یکی از منابع اصلی درآمد شد اما به دلیل ضعف دولت و نفوذ بیگانگان این درآمد نیز به درستی مدیریت نمی‌شد. درآمد گمرکات در آن دوره در گرو بازپرداخت وام‌های دولت قاجار از قدرت‌های استعماری روسیه وانگلیس بود.

۲- کیفیت سیاست‌های مالی در ایران

مالیه غیرمتمرکز و ناکارآمد: ایران برخلاف ژاپن فاقد یک سیستم مالی متمرکز و کارآمد بود. دستگاه دیوان‌سالاری مالی(مستوفیان) دچار فساد و هرج‌ومرج بود و حسابرسی و بودجه‌بندی دقیقی وجود نداشت.

هزینه‌های بی‌هدف: هزینه‌های دولت قاجار اغلب صرف سفرهای خارجی شاهان، زندگی اشرافی دربار یا هزینه‌های نظامی ناکارآمد می‌شد و بخش کوچکی از آن به توسعه زیربنایی اختصاص می‌یافت.

بحران‌های مالی: سیاست‌های مالی نادرست و بی‌ثباتی درآمدی دولت قاجار را با بحران‌های مالی مداوم روبه‌رو می‌کرد که به همین علت زمینه برای اعتراضات عمومی و درنهایت انقلاب مشروطه فراهم شد.

وابستگی به بیگانگان: اتکای شدید به وام‌ها و امتیازات خارجی دولت را به تدریج در معرض نفوذ و سلطه قدرت‌های بزرگ قرار داد و استقلال مالی کشور را تضعیف کرد.

تفاوت در رویکردهای مالیه عمومی دو کشور پیامدهای بسیار متفاوتی به دنبال داشت. ژاپن با استفاده از سیاست‌های مالی هوشمندانه زمینه را برای صنعتی‌شدن و تبدیل به یک قدرت منطقه‌ای فراهم کرد در حالی که ایران به دلیل ضعف در مدیریت مالی و فساد به کشوری وابسته و بحران‌زده تبدیل شد. عوامل کلیدی این تفاوت عبارتند از:

اراده سیاسی: در ژاپن رهبران میجی اراده قوی برای نوسازی داشتند و از ابزارهای مالی برای دستیابی به این هدف استفاده کردند اما در ایران چنین اراده جمعی و قدرتمندی در میان نخبگان وجود نداشت.

بوروکراسی کارآمد: ژاپن یک سیستم بوروکراسی کارآمد و مرکزی را ایجاد کرد در حالی که بوروکراسی قاجار ناکارآمد و فاسد بود.

دیدگاه توسعه: سیاست‌های مالی ژاپن بلندمدت و توسعه محور بود در حالی که سیاست‌های مالی قاجار کوتاه‌مدت و معطوف به تامین نیازهای فوری دربار بود.

۳- فساد مالی گسترده در دستگاه اداری قاجار

شاهان قاجار، در راس هرم قدرت بزرگ‌ترین عامل فساد بودند. آنها با دریافت رشوه مناصب مهم دولتی را به بالاترین پیشنهاد قیمت می‌فروختند و با این کار فساد را به صورت قانونی درآوردند. به‌دلیل نبود نهادهای نظارتی مستقل و کارآمد هیچ‌گونه سازوکار پاسخگویی در برابر اقدامات مالی دولت وجود نداشت.

سیستم مالیاتی قاجار بسیار ابتدایی و نامنظم بود. مالیات‌ها به صورت اجباری وغیرشفاف جمع‌آوری می‌شد و امکان سوءاستفاده‌های گسترده را فراهم می‌کرد. بودجه‌بندی دقیقی وجود نداشت و حسابرسی‌های مالی اغلب صوری یا غیرقابل اجرا بود.

رقابت قدرت‌های خارجی به‌ویژه بریتانیا و روسیه برای کسب امتیازات اقتصادی و سیاسی باعث شد تا مقامات ایرانی وابسته به این کشورها برای منافع شخصی امتیازات بزرگی را به بیگانگان واگذار کنند. شاهان قاجار برای تامین هزینه‌های شخصی و سفرهای پرهزینه خود وام‌های سنگینی با شرایط نامطلوب از خارجی‌ها دریافت می‌کردند که این امر به افزایش وابستگی کشور منجر می‌شد.

نبود امنیت در زمینه حقوق مالکیت باعث ‌شد تا سرمایه‌ها به جای سرمایه‌گذاری در تولید به سمت خرید مناصب و پرداخت رشوه برای حفاظت از دارایی‌ها هدایت شود. ضعف در نظام قضایی و عدم وجود قوانین مدون و شفاف زمینه را برای سوءاستفاده‌های مالی و اداری فراهم می‌کرد.

پیامدهای فساد مالی در دستگاه اداری قاجار

بخش بزرگی از درآمدهای کشور به جای صرف امور عمومی صرف هزینه‌های شخصی درباریان و مقامات ‌شد و خزانه دولت همیشه خالی بود. اتکای شدید به وام‌های خارجی ایران را به یک کشور مقروض تبدیل کرد که این امر استقلال اقتصادی و سیاسی کشور را تهدید می‌کرد.

فساد سیستماتیک باعث افزایش شکاف طبقاتی و فقر در میان مردم عادی شد درحالی که مقامات و نزدیکان دربار به ثروت‌های کلان دست می‌یافتند. سرمایه‌های کشور به جای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، صنایع و کشاورزی در چرخه‌های فساد هدر می‌رفت و مانع از توسعه اقتصادی ‌شد.

برای جبران کسری بودجه امتیازات حیاتی و پرسود کشور مانند امتیاز تنباکو، رویتر و دارسی به قدرت‌های خارجی واگذار شد که این امر نفوذ بیگانگان را افزایش داد. نفوذ مقامات وابسته به کشورهای خارجی اقتدار و توانایی دولت مرکزی را برای تصمیم‌گیری مستقل تضعیف کرد.

مردم که به‌طور مداوم تحت فشار مالیات‌های سنگین و اخاذی مقامات قرار داشتند اعتماد خود را به حکومت از دست دادند. گسترش نارضایتی‌های اجتماعی ناشی از فساد در نهایت به شکل‌گیری جنبش‌های اعتراضی مانند انقلاب مشروطه منجر شد که یکی از دلایل اصلی آن مبارزه با فساد و استبداد بود.

تلاش‌های مصلحانی مانند قائم‌مقام فراهانی، امیرکبیر و میرزا حسین‌خان مشیرالدوله(سپهسالار) برای اصلاح ساختار اداری و مالی کشور به دلیل ریشه‌دار‌بودن فساد و مقاومت درباریان فاسد ناکام ماند. بودجه‌های عمرانی و توسعه‌ای به دلیل فساد و سوءمدیریت یا تخصیص داده نمی‌شدند یا به صورت غیرشفاف به هدر می‌رفتند.

هرچند دستگاه اداری قاجار از نظر گستردگی، نهادینه‌شدن و پیامدهای مخرب قابل مقایسه با فساد در بسیاری از دوره‌های دیگر تاریخ ایران است اما درعین حال ویژگی‌های متمایزی نیز دارد که آن را به شکلی خاص برجسته می‌کند:

۱- نهادینه‌شدن و رسمیت یافتن فساد

فروش مناصب: در دوره قاجار فساد از طریق فروش رسمی مناصب و حکومت‌های ایالتی به بالاترین پیشنهاد قیمت به یک رویه عادی تبدیل شد. این امر فساد را از یک عمل پنهانی به یک سازوکار اداری آشکار تبدیل کرد. در دوره‌های پیشین گرچه رشوه و سوءاستفاده وجود داشت اما کمتر به این شکل به یک نظام رسمی تبدیل شده بود.

رابطه با قدرت‌های خارجی: فساد قاجار به‌طور مستقیم به فروش امتیازات اقتصادی به قدرت‌های خارجی (بریتانیا و روسیه) گره خورده بود. این ارتباط فساد را از یک مساله داخلی به یک عامل تضعیف‌کننده استقلال ملی تبدیل کرد. فساد در صفویه به این شکل که استقلال کشور را به خطر اندازد و منجر به واگذاری امتیازات گسترده شود مانند دوره قاجار نبود.

۲- ساختار ضعیف حکومتی

فقدان بوروکراسی مدرن: دولت قاجار فاقد یک بوروکراسی قوی و متمرکز بود که توانایی نظارت بر فساد را داشته باشد. این ضعف ساختاری فساد را از پایین‌ترین سطح تا بالاترین رده‌ها گسترش داد. در مقایسه برخی دولت‌های قدرتمندتر مانند صفویه با وجود فساد ساختار اداری منسجم‌تری داشتند. دولت صفویه با وجود فساد و سوءاستفاده‌های محلی ساختار متمرکزتر و بوروکراسی قوی‌تری داشت. فساد در اواخر دوره صفویه منجر به افول حکومت شد اما در مقایسه با قاجار کمتر به شکل واگذاری علنی مناصب دولتی بود.

خلأ نظارت قانونی: نبود نهادهای مدون قانونی و حسابرسی به مقامات اجازه می‌داد تا بدون ترس از عواقب به فساد بپردازند. این موضوع در نهایت به یکی از دلایل اصلی انقلاب مشروطه تبدیل شد.

فساد سیستماتیک قاجار تلاش‌های صدر اعظم‌های مصلح را برای مدرن‌سازی و اصلاحات با شکست مواجه کرد. مقامات فاسد که منافع خود را در خطر دیده مانع از پیشرفت اصلاحات می‌شدند. فساد قاجار از نظر نهادینه‌‌شدن، وابستگی به بیگانگان و تاثیرات مخرب بر استقلال و توسعه کشور ویژگی‌های منحصربه‌فردی داشت که آن را از فساد در دوره‌های دیگر متمایز می‌کند. درحالی که فساد پدیده‌ای تاریخی در ایران بوده اما فساد در دوره قاجار به دلیل ضعف ساختاری شدید حکومت و مواجهه با قدرت‌های استعماری به ابعادی رسید که به تضعیف بی‌سابقه دولت و فروپاشی نهایی آن منجر شد.

* اقتصاددان