خروج از تلهفقر با استراتژی فرانچایزسازی
محسن راجیاسدآبادی_ در دهه ۱۹۷۰ درآمد سرانه مردم چین (متوسط ۱۱۳دلار) تقریبا با کشور چاد با (متوسط ۱۲۵دلار) برابر بوده، یعنی هر دو کشور در سطح بسیار پایین رشد اقتصادی قرار داشتند وضعیت امروز این دو کشور اما به طور قابلتوجهی تغییر داشته و براساس آمارهای اخیر۲۰۲۴، درآمدسرانه چین حدود ۳۰۳/۱۳دلار سالانه (برابری قدرت خرید) و درآمدسرانه چاد حدود ۰۱۶/۱دلار سالانه (برابری قدرت خرید) است. بررسی مسیر تحول چین از یک اقتصاد دولتی ناکارآمد و گرفتار در تولید انبوه کمکیفیت به یک اقتصاد صنعتی فناورانه پیشرو، فرصتی منحصربهفرد برای فهم چرایی و چگونگی خروج یک کشور از«تله فقر» است.
تحلیل تطبیقی در این مقاله نشان میدهد که توسعه در چین یک «جهش تقلیدی» نبوده بلکه میتوان آن را «فرانچایزسازی هوشمندانه توسعه» نام نهاد. در این مدل، دولت مرکزی نقش «مالک برند توسعه» را بازی میکند و استانها، شهرها و مناطق ویژه اقتصادی نقش «فرانچایز گیرندگان» را. دولت بهجای اداره مستقیم همه امور، مجموعهای از قواعد، استانداردها، اهداف و مشوقهای عملکردی تعیین میکند و اجرای آن را به واحدهای محلی میسپارد. هر استان یک «نسخه محلی از مدل توسعه» را اجرا میکند اما تحت برند و چارچوب و نظام ارزیابی مشترک. این رویکرد دو دستاورد بنیادی داشت: ایجاد رقابت سالم بین استانها و افزایش قابلیت دولت از طریق یادگیری نهادی محلی. همین ترکیب نوآورانه بین تمرکز سیاسی و عدمتمرکز اجرایی، بنیان اصلی توسعه چین است. برای درک بهتر این الگو ابتدا باید زمینه تاریخی، اجتماعی چین قبل از اصلاحات را مدنظر قرار داد زیرا بسیاری از کشورهایی که امروزه تلاش میکنند مدل چین را کپیبرداری کنند، این بخش بنیادی را نادیده میگیرند.
پیش از آنکه چین از دهه۱۹۸۰ وارد مسیر اصلاحات ساختاری و استراتژی توسعهای شود، مجموعهای از ویژگیهای اجتماعی، سیاسی، نهادی و جمعیتی این کشور را در وضعیتی قرار داده بود که از یکسو پتانسیل جهش اقتصادی داشت و از سوی دیگر با محدودیتهای جدی مواجه بود. چین در پایان دوران مائو (۱۹۷۶)، کشوری با ساختار سیاسی و بوروکراسی متمرکز و ایدئولوژی یکپارچه بود که با ناکارآمدیهای عمیق اقتصادی، ضعف زیرساختهای صنعتی، محدودیت ارتباط با جهان و فقر فراگیر دستوپنجه نرم میکرد. با این حال، برخلاف بسیاری از کشورهای توسعه نیافته آن زمان، ساختار حاکمیتی چین دارای سه مزیت بنیادین بود: انسجام سیاسی، امکان تصمیمگیری متمرکز و قابلیت بسیج منابع ملی. وجود ستون اصلی نظم سیاسی، نوعی یکپارچگی نهادی ایجاد کرده بود که از تَشتت سازمانهای موازی میکاست. در مقابل در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، تکثر مراکز قدرت، رقابت منفی سازمانها و نبود یک ساختار هماهنگکننده مرکزی، منجر به بازتولید مداوم موازیکاری، اتلاف منابع و ضعف قابلیتهای دولتی شده است. چین در دوره پیش از اصلاحات گرچه ناکارآمدی اقتصادی چشمگیری داشت اما از پارهپاره بودن نهادی رنج نمیبُرد. این انسجام سیاسی بهتدریج تبدیل به زیربنایی برای «استراتژی فرانچایز سازی توسعه» شد. در سالهای آغازین پس از مائو، رهبری جدید چین با درک محدودیتهای داخلی ازجمله ضعف فناوری، نیروی انسانی کممهارت و بهرهوری پایین و با مشاهده موفقیت کشورهای تازه صنعتی شده آسیا (کرهجنوبی، تایوان و سنگاپور) دریافت که ادامه مسیر اقتصاد بسته و دولتی، چین را در «دام فقر» و «دام قابلیت» نگه خواهد داشت. در این زمان چین در وضعیتی مشابه بسیاری از کشورهای توسعه نیافته امروز بود، دولتی با محدوده وسیع مسوولیتها اما با ظرفیت اجرایی پایین، شرکتهای ناکارآمد دولتی، بوروکراسی حجیم و اقتصادی ضعیف و همرتبه با کشوری مانند چاد اما این کشور بهجای پذیرش این وضعیت، بهتدریج وارد استراتژی فرانچایز سازی توسعهای شد (مدلی که منطق آن شبیه فرانچایزهای تجاری است) اما با هدف توسعه ملی. ورود چین به مدل توسعهای جدید، برپایه چهار مولفه اصلی شکل گرفت. (شکل فوق) برخلاف بسیاری از کشورهای در حال توسعه که تمرکززدایی به سرعت منجر به موازیکاری و بیثباتی نهادی میشوند، چین الگوی «تمرکز سیاسی به علاوه عدم تمرکز اجرایی» را اجرا کرد. یعنی قدرت سیاسی همچنان متمرکز ماند اما بخش عمده اجرا، نوآوری، سیاستگذاری محلی و آزمون و خطا به استانها سپرده شد. این امر باعث شد چین بدون از دست دادن انسجام سیاسی، هزاران آزمایش توسعهای انجام دهد و از آنها بیاموزد. دولت بهجای مدیریت مستقیم در همه امور، دولتهای محلی را تبدیل به «کارآفرین توسعه» کرد. آنها اجازه داشتند مدلهای مختلف حکمرانی اقتصادی را بیازمایند اما در چارچوب کلی و تحت نظارت سختگیرانه عملکردی. این الگو، قابلیت دولت را نه از طریق بزرگکردن آن بلکه از طریق رقابت کارکردی و یادگیری نهادی افزایش داد. نظام ارزیابی مبتنی بر عملکرد(Performance-Based Promotion System) باعث شد رقابت بین مناطق از نوع «رقابت توسعهای» باشد، نه رقابت بر سر منابع دولت مرکزی. این همان نقطهای است که مسیر چین را از کشورهای گرفتار «تله قابلیت» جدا میکند.
چین با ایجاد مناطق ویژه اقتصادی (SEZ) عملا نسخههای آزمایشی توسعه را پیاده کرد. هر منطقه یک «فرانچایز توسعه» بود که در آن مناطق به دلیل ویژگی نهادی، اجازه داد کشور بدون ریسک فراگیر، آزمایش توسعهای انجام دهد. موفقیتهای محلی سپس بهصورت سیستماتیک به کل کشور تعمیم داده شد، یعنی بهجای اصلاحات یکباره و فراگیر، رویکرد «آزمایش، سنجش و تکثیر» اجرا شد. این همان منطق «فرانچایز توسعه» است، الگوهای موفق تکثیر و الگوهای ناموفق حذف میشوند. درخصوص (باز شدن دربهای اقتصادی) تعامل سازنده این کشور با جهان، مطالب بسیاری برگرفته از دیدگاههای مختلف اقتصادی، نوشته و بازنشر شده است بنابراین ضرورت دارد این نکته بیان شود، تعامل کنترل شده، بهجای آنکه وابستگی ایجاد کند، به توسعه ظرفیتهای داخلی (جذب فناوری، سرمایه و استانداردهای مدیریتی) انجامید.
حال وقتی این مسیر را با کشورهای در حال توسعه امروزی مقایسه میکنیم، تفاوتها روشن میشود. امروزه بسیاری از کشورها با تله قابلیت مواجه هستند: ظرفیت تدوین، اجرا و یادگیری دولت پایین، بوروکراسی حجیم و ناکارآمد، نهادهای موازی منابع را میبلعند و ارزیابی عملکرد مبتنی بربهبود به شکل صوری انجام میپذیرد. در این کشورها، دولتها تحتفشار کسری بودجه، خدمات کمکیفیت اما انبوه ارائه میدهند نتیجه، همان چرخه «تله قابلیت» است؛ خروجی زیاد، کیفیت کم، نوآوری ناچیز و رقابت منفی نهادها برای بودجه. در چنین بسترهایی، اصلاحات بزرگ معمولا به شکست میانجامد چون دولت فاقد توان لازم برای اجرای آنهاست و نهادهای رقیب مانعتراشی میکنند. مدل چین در اصل «فرمول توسعه» نیست بلکه «فرمول یادگیری» است: یادگیری محلی، یادگیری نهادی و یادگیری رقابتی. کشوری که قادر به ایجاد این چرخه یادگیری نباشد حتی با تقلید کامل از سیاستهای چین نیز وارد مسیر رشد پایدار نخواهد شد.
بر این اساس، کشورهایی که امروزه گرفتار در تله قابلیت نهادی هستند، تنها با افزودن بودجه، تغییر قوانین یا ادغام سازمانها به توسعه دست نخواهند یافت زیرا مشکل، مساله «ساختار سیاست» نیست بلکه مساله «سیاستِ ساختار» است. در واقع، چالش اصلی در این کشورها نه کمبود سیاست بلکه فقدان سازوکارهایی است که اجرای سیاست را ممکن میکند. بدون بازسازی قابلیتهای حکمرانی، هرگونه اصلاحات گسترده تنها به پیچیدگی بیشتر، مقاومت نهادی و تولید خروجیهای صوری منجر میشود. تجربه چین نشان میدهد توسعه زمانی امکانپذیر است که دولت بتواند نقش «تنظیمگر کلان» و «مالک برند توسعه» را ایفا کند، در حالی که اجرا و نوآوری به واحدهای محلی سپرده شود. این الگو توانسته است، توازن میان انسجام و انعطافپذیری، میان کنترل و خلاقیت و میان نظم و رقابت را برقرار کند؛ توازنی که بسیاری از کشورهای گرفتار تله قابلیت فاقد آن هستند. خروج از تله قابلیت، نه با انباشت تصمیمگیری متمرکز و نه با تمرکززدایی بیقاعده ممکن است، به نظر بنده بلکه با طراحی مدلی که در آن سیاستها بهجای تحمیل از بالا، از طریق آزمون، یادگیری و رقابت سازمان یافته در سطح محلی تکامل یابند.
پژوهشگر اقتصادبخش عمومی
