حذف تقلیدهای ایزومورفیک؛ خروج از دام قابلیت با ظرفیتسازی
محسن راجیاسدآبادی_در بسیاری از کشورهای درحالتوسعه مساله اصلی نه فقدان نهادها و قوانین بلکه ضعف ظرفیت اجرایی است؛ ظرفیتی که تعیین کرده دولت تا چه حد قادر است سیاستها را به نتایج ملموس تبدیل کند. ضعف کارآمدی دولتها معمولا درقالب پدیدهای بهنام «دام قابلیت» ظاهر میشود یعنی حالتی که دولتها مجموعهای از ساختارها، قوانین و برنامهها را طراحی میکنند ولی درعمل توان اجرای آنها را نداشته و به تکرار اصلاحات نمایشی گرفتار میشوند. تحلیل چرخه بوروکراسی در این کشورها نشان میدهد که بسیاری از ساختارهای اداری نهتنها قابلیتساز نبوده بلکه خود عامل فرسایش ظرفیت هستند.
بوروکراسی که در اندیشه و ابزاری برای افزایش پیشبینیپذیری، عدالت رویهای و کارآمدی بلندمدت بود در بسیاری از دولتهای درحالتوسعه بهدلیل پیچیدگی بیش از حد، استخدام غیرشایستهسالارانه، مداخلات سیاسی، ضعف نظارت واقعی و نبود یادگیری سازمانی به سازوکاری کند، ناکارآمد و مانع توسعه تبدیل شده است. ازسویدیگر نهادهای وارداتی و الگوبرداریشده از کشورهای پیشرفته بدون توجه به زمینه فرهنگی و ظرفیت سازمانی موجود بوروکراسی را به «قانونگرایی نمایشی» تبدیل میکند و نه واقعیت «نظام اجرایی». در این مدل از بوروکراسی شاهد ساختارهای پیچیده، قوانین و رویهها بسیار زیاد، بدون ضمانت اجرا و نتیجهمحور هستیم. بنابراین وجود نهادهای صوری باعث میشود که دولتها توان حل مسائل واقعی را از دست داده و در دام قابلیت گرفتار شوند.
خروج از این دام مستلزم درک این نکته است که توسعه اجرایی یک فرآیند تدریجی، اقتضایی و بومی بوده و با کپیبرداری از مدلهای کشورهای توسعهیافته حاصل نمیشود. ظرفیت اجرایی نه محصول ساختارهای ظاهری بلکه نتیجه ترکیبی از عوامل انسانی، فرهنگی، نهادی و فرآیندی است. کشورهای موفق مانند سنگاپور، کرهجنوبی و… با طیکردن همین مسیر(اصلاحات کوچک اما مستمر، تمرکز بر یادگیری سازمانی، سادهسازی فرآیندها متناسب با توان واقعی دولتها، تزریق شایستهسالاری واقعی و تبدیل بوروکراسی از ابزاری برای کنترل سیاسی به ابزاری برای کارآمدی و پاسخگویی) توانستند مدل توسعهای خود را پیدا کنند.
برای خروج از تله قابلیت و ساختن ظرفیت اجرایی متناسب در گام اول ضرورت دارد پیچیدگیهای غیرضرور شناسایی و از ساختار اداری(نظام اجرایی) حذف شود. بسیاری از کشورهای درحالتوسعه با انباشت قوانین، بخشنامهها و آئیننامهها مواجهند درحالیکه ابزارهای اجرای آنها ناکافی است. بنابراین «شناسایی و حذف رویههای زائد و غیرضرور» نخستین گام در جهت کارآمدسازی دولت بوده و پس از آن فرآیندهای اجرایی بهصورت مرحلهبهمرحله اصلاح شوند. مدل PDIA یا «انطباق تکرارشونده مسالهمحور» تاکید میکند که مسائل پیچیده باید به مسائل کوچکتر تقسیم و با آزمونهای مکرر بهبود یابند. هیچ اصلاح نهادی بدون پرورش نیروی انسانی متخصص، آموزشدیده و انگیزهمند به نتیجه نمیرسد. گام بعدی شایستهسالاری واقعی(نه اسمی) باید هسته اصلی بوروکراسی باشد. ارتقای حرفهای مبتنی بر توانایی، ایجاد جذابیت شغلی و استقلال حرفهای برای کارشناسان زمینهساز شکلگیری دستگاه اداری قدرتمند است.
کشورهای موفق نشان دادند که پرداخت رقابتی، امنیت شغلی حرفهای و مسیر ارتقای مبتنی بر عملکرد انگیزههای درونی کارکنان را تقویت و کیفیت تصمیمگیری را ارتقا میدهد و بلعکس در دولتهای گرفتار در دامقابلیت ارتقا غالبا براساس روابط، وفاداری سیاسی یا ملاحظات غیرحرفهای انجام شده و همین مساله ظرفیت دولت را بهشدت کاهش میدهد.
ازسوی دیگر فناوری نقش مهمی در ظرفیتسازی دارد بهشرط آنکه با بازطراحی فرآیندها همراه شود. دیجیتالیسازی بدون اصلاح ساختار تنها موجب «دیجیتالسازی ناکارآمدی» خواهد شد. دولتها باید از فناوری برای افزایش شفافیت، کاهش سلیقهگرایی، تسریع تصمیمگیری و ایجاد بستههای دادهای قابل تحلیل بهره ببرند. ادغام سامانهها، حذف مراجعات حضوری و ایجاد پایگاه داده ملی یکپارچه از مهمترین ابزارهای تقویت ظرفیت دیجیتال است که با بازمهندسی فرآیندها تاثیر آن نمایان میشود.
یکی دیگر از عوامل موثر در خروج از دام قابلیت ایجاد نهادهای یادگیرنده است. در بسیاری از کشورهای درحالتوسعه سیاستها پس از اجرا ارزیابی نشده و تجارب موفق یا ناموفق مستند نمیشوند. درحالیکه چرخه یادگیری(شامل ارزیابی، بازخورد، اصلاح و تثبیت) اساس ظرفیتسازی است. دولتها باید سازوکاری داشته باشند که بتواند از شکستها درس بگیرد نه اینکه آنها را پنهان کند بنابراین ضروری است که تعامل با ذینفعان و جامعه مدنی تقویت شود. مشارکت ذینفعان در تدوین و اجرای سیاستها در کشورهای توسعهیافته خروجیها را واقعیتر و امکان مقاومت بوروکراتیک را کمتر کرده است.
در سطح کلان دولتها باید از نقشهای متعدد و سنگین خود بکاهند و بر مسائل کلیدی تمرکز کنند. تمرکز بر وظایف محدود اما حیاتی مانند سلامت، آموزش، زیرساخت و تنظیمگری به دولت اجازه میدهد منابع محدود خود را در مسیری اثربخش بهکار گیرد. یکی از دلایل فروپاشی ظرفیت اجرایی در کشورهای درحالتوسعه گسترش بیضابطه نقشهای دولت است که موجب پراکندگی منابع، سردرگمی سیاستی و فرسایش دستگاه اداری میشود. کاهش نقشهای اضافی و حرکت بهسوی تنظیمگری هوشمند زمینهساز تقویت ظرفیت اجرایی و جلوگیری از هدررفت سرمایه انسانی است. گام دیگر تغییر فرهنگ سازمانی است. بوروکراسی کارآمد نیازمند فرهنگی مبتنی بر شفافیت، مسوولیتپذیری، احترام به تخصص و تمرکز بر نتیجه است. در بسیاری از کشورها فرهنگ اداری بر احتیاط افراطی، ترس از پاسخگویی، پرهیز از نوآوری و وابستگی به تفسیرهای سلیقهای قانون استوار است. اصلاح این فرهنگ نیازمند آموزش، تغییر نظام پاداش و تنبیه و مدیریت تحول سازمانی است.
درنهایت خروج از دام قابلیت و دستیابی به دولت کارآمد تنها از طریق کاهش پیچیدگیهای غیرضروری، تقویت تخصص و انگیزه کارکنان، ایجاد سازوکارهای یادگیری و بازطراحی بوروکراسی براساس نیازهای واقعی امکانپذیر است. تجربه کشورهایی که از دامقابلیت خارج شدند نشان میدهد که کلید موفقیت در اصلاحات تدریجی، واقعگرایانه و بوممحور است. هیچ نسخه جهانی وجود ندارد و هر کشور باید براساس ساختار اجتماعی، تاریخی و فرهنگی خود مسیر اصلاحات را انتخاب کند. آنچه مشترک بوده اهمیت یادگیری، شایستهسالاری، سادهسازی، دیجیتالیسازی هوشمند، انگیزهسازی و تمرکز دولت بر وظایف حیاتی است. ظرفیت اجرایی واقعی نه با تصویب قوانین جدید بلکه با اصلاح تدریجی ساختار، فرآیند و فرهنگ اداری ساخته میشود.
*پژوهشگر اقتصاد بخش عمومی
