14 - 09 - 2020
تجربه توسعه اقتصادی شهرها در کشورهای منتخب
دکتر بهرام وهابی* – در این مقاله به بررسی تجربه توسعه اقتصادی شهرها در برخی از کشورهای منتخب به عنوان نمونههای مورد نظر جهت مطالعه توسعه اقتصادی شهرها پرداخته میشود.
۱- توسعه شهری در چین
توسعه شهرها معمولا بر اثر وجود نیروهای بازار (تولید و تقاضا) به وجود میآید و وجود تولیداتی که مورد نیاز مصرفکنندگان باشد، اغلب به تجمع شهری منجر میشود. در مورد چین، این مساله را در دو مقطع زمانی میتوان بررسی کرد. تا پیش از سال ۱۹۷۸ که چین با پذیرش سیاستهای باز، وارد عرصه نوینی از مدیریت اقتصادی شد، نقش دولت در توسعه شهری بسیار مهم بود ولی پس از آن، نقش دولت در توسعه شهرها کاهش یافت. نقش دولت چین به طور عمده به صورت کنترل جمعیت و تخصیص منابع بوده است و توسعه مورد نظر شهرها با استفاده از این دو عامل هدایت میشد. در این زمینه حتی نظام ثبت خانوارها (Household Registration System) با عنوان Hukou در سال ۱۹۵۴ برای جلوگیری از مهاجرت افراد به سایر شهرها طراحی شده بود. در این نظام، خانوارها به دو نوع کشاورزی (با عنوان Nongye Renkou) و غیرکشاورزی (با عنوان Fei Nongye Renkou) تقسیم میشدند تا با استفاده از نظام سهمیه بندی مواد غذایی قادر به کنترل نحوه اقامت ساکنین شوند. عامل دوم، تخصیص منابع بود و دولت چین با استفاده از هدایت نیروی کار و مکانیابی سکونت خانوارها و همچنین مکانیابی استقرار کارخانجات و فعالیتهای تولیدی، ترکیب فضایی شهرها را تحت تاثیر قرار میداد. نظام شهری در چین شامل شهرها (Chengsh) و شهرکها (Zhen) میشود. پس از سال ۱۹۴۹ با توجه به عدم وجود معیار قاطع و مشخص برای تبدیل شهرکها به شهرها، بینظمی خاصی در ایجاد شهرها به وجود آمد و شهرهایی با مشخصههای پایینتر از استانداردهای لازم به وجود آمدند. در سال ۱۹۹۵ دولت چین قانون «تاسیس شهر و شهرک» را جهت مهار رشد بیرویه شهرها و قاعدهگذاری برای ایجاد شهرها بر پایه استانداردهای شهری ایجاد کرد و با استفاده از این قانون، حتی شهرهایی که قبل از این قانون و به صورت غیراستاندارد ایجاد شده بودند، به شهرکها تبدیل شده و تنزل یافتند. این قانون تا سالها در این کشور جاری بود و پس از آن نظام جدید شهرها با در نظر گرفتن حوزه نفوذ شهرها و طراحی نظام شهری – روستایی به وجود آمد. قانون یادشده پس از تحولات مختلف در سالهای ۱۹۷۸، ۱۹۸۰ و ۱۹۸۳ سرانجام در ماه آوریل سال ۱۹۸۶ به صورت نهایی تدوین شد و بر اساس آن، معیار تشکیل و توسعه شهرها از جمعیت به اشتغال و سایر عوامل اقتصادی تبدیل شد. با توجه به مجموعه سیاستها و قوانین توسعه شهری و تحول اقتصادی چین در سال ۱۹۷۸، تعداد شهرهای این کشور از ۱۹۴ شهر در سال ۱۹۷۸ به ۴۶۷ شهر در سال ۱۹۹۰ افزایش یافته و جمعیت شهری از ۸۴ میلیون نفر در سال ۱۹۷۸ به ۱۵۰ میلیون نفر در سال ۱۹۹۰ افزایش یافت (منظور از شهر در اینجا همان تعریف رسمی درکشور چین بر اساس مطالب فوقالذکر است). نکته دیگر مربوط به افزایش تعداد شهرهای کوچک و متوسط نسبت به کل شهرها و در نتیجه کاهش تعداد شهرهای بزرگ است. با تفکیک شهرها بر اساس فعالیتهای اقتصادی در سال ۱۹۸۶، توسعه شهرها بر پایه عوامل یادشده شکل گرفت. با تفکیک مناطق شهری به شهرهای با اصلاحات اقتصادی (Economic Reform Cities،ERC)، شهرهای باز ساحلی (Coastal Open Cities،COC) و مناطق ویژه اقتصادی (Special Economic Zones،SEZ) و تفکیک فعالیتها به کشاورزی، صنعت و خدمات، وضعیت پایه فعالیتهای اقتصادی در شهرهای چین را میتوان در جدول یک ملاحظه کرد. همچنین جداول دو و سه به ترتیب توزیع اندازه شهرها و میزان شهرنشینی را نشان میدهند.
همچنین با توجه به نظام توزیع شهرها بر اساس حوزه نفوذ آنها ، جدول چهار بیانگر مشخصات شهرها از این دیدگاه است.
بر اساس نظام فوق ، شهرها به صورت زیر طبقهبندی شدهاند:
الف – کلانشهرهای برتر (Apex Metropolises)
ب- کلانشهرهای مرکزی (Central Metropolises)
پ- کلانشهرهای منطقهای (Regional Metropolises)
ت- شهرهای منطقهای (Regional Cities)
ث- شهرهای بزرگ (Greater Cities)
ج- شهرهای محلی (Local Cities)
چ- شهرکهای مرکزی (Central Towns)
و بر اساس نظام توزیع شهرها بر اساس حوزه نفوذ ، جدول چهار نشان میدهد که طراحی مشخصی در مورد ترکیب فضایی شهرها به وجود آمده است. در نهایت و با توجه به دو سیاست تمرکززدایی و اتخاذ استراتژی قطب رشد در چین، مطالعات مختلف نشان داده است که این دو سیاست هنگامی میتوانند در چین کارایی بیشتری داشته باشند که بتوان ارتباطات میان مراکز شهری را تقویت کرد و از این طریق آثار توسعه را به کل مراکز شهری تعمیم داد.
۲ – توسعه شهری در هند
در هند میتوان چهار کانون رشد (Growth Foci ) را تفکیک کرد:
الف – مراکز خدمات در سطح محلی (Service Centres at the Local level) که مشخصات این مراکز عبارت است از:
۱- پایینترین سطح خدماتدهی و فعالیت و ارائهدهنده خدمات به جمعیتی بین ۵۰۰۰ تا ۱۰۰۰۰ نفر که در یک روستا متمرکز شده و یا در تعدادی از روستاها پراکندهاند.
۲- در این مراکز، تسهیلات اساسی مانند فروشگاههای عمومی، آرایشگاهها، رستوران، مدارس ابتدایی و راهنمایی، دفاتر پستی سطح پایین، تعاونیها، مراکز ارتباطی و مانند اینها ارائه میشود.
۳- این مراکز به عنوان منتشرکننده اطلاعات توسعهای (Developmental Information) در روستاها شناخته میشوند.
ب – نقاط رشد در سطح زیر منطقهای (Regional Level – Growth Points at the Sub) که خصوصیات آنها عبارت است از:
۱- این نقاط برای توسعه روستایی بسیار مهم هستند.
۲- این نقاط بین ۱۰ تا ۲۰ نقطه را تحت پوشش خدماتی قرار میدهند.
۳- هر یک از این نقاط، جمعیتی بین ۵۰۰۰۰ تا ۱۰۰۰۰۰ نفر را پوشش میدهند. اندازه نقاط رشد بر حسب جمعیت بین ۱۰۰۰۰ تا ۵۰۰۰۰ نفر است.
۴- مفهوم نقاط رشد در اینجا تفاوتهای زیادی با شهرهای بازاری (MarketTowns) (از دیدگاه پوشش و عملکرد آن) ندارد. در هند بیش از ۲۰۰۰ شهر بازاری وجود دارد که قابلیت تبدیل به نقاط رشد را دارند. هر یک از این شهرها تقریبا به ۳۰۰ روستای اطراف خود تا شعاع صدها مایل (با اراضی و جمعیت متفاوت) خدماتدهی میکنند.
۵- نقاط رشد، مراکز شهری ابداعاتی و پیشاهنگ در سطح زیرمنطقهای هستند.
پ – مراکز رشد در سطح منطقهای (Growth Centers at the Regional Level) که دارای خصوصیات زیر هستند:
۱- جمعیت این مراکز بین ۵۰۰۰۰ تا ۵۰۰۰۰۰ نفر (با توجه به مرحله اقتصاد منطقهای آنها) است.
۲- این مراکز، جمعیتی بین ۱۰۰۰۰۰۰ تا ۲۰۰۰۰۰۰ نفر را در گستره منطقهای بزرگ تحت پوشش خدماتی خود دارند.
۳- برای این مراکز، اندازه جمعیت مهم نیست (البته باید یک سطح حداقل جمعیت را برای حمایت از زیربناهای صنعتی شهری داشته باشند) بلکه مشخصههای کارکرد (Functional Characteristics) آنها مهم است که همین امر باعث تشخیص آنها از نقاط رشد میشود.
۴- مراکز رشد در حوزه تحت نفوذ خود پنج تا ۱۰ نقطه رشد را دربر میگیرند.
۵- این مراکز نیز به عنوان مراکز ابداعاتی و پیشاهنگ با سطح متفاوتی از کارکرد آنها هستند. این مراکز تمامی ویژگیها و کارکردهای نقاط رشد را دارا هستند اما عامل تشخیص آنها، کارکردهایی است که در نقاط رشد نیست اما مراکز رشد دارا هستند مانند اینکه مراکز رشد به عنوان کارکرد اولیه خود دارای صنایع کارخانهای هستند و به عبارت دیگر همواره نشان فعالیتهای نوع دوم (صنعتی) را دارند و در مرتبه بعدی و با توجه به ساختار اقتصادی منطقه تحت نفوذ آنها، دارای فعالیتهای اولیه (کشاورزی) و سوم (خدمات) هستند.
۶- مراکز رشد، مصرفکنندگان محصولات تمامشده و نیمهتمام تولیدی در نقاط رشد و همچنین محصولات کشاورزی تولید و ارائه شده توسط مراکز خدماتی و روستاها هستند.
۷- در کنار اینکه توزیع نقاط رشد باید به طور یکنواخت (Uniformly) صورت گیرد (با تعدیلات اندکی برای تناسب با شرایط محلی)، مکانیابی مراکز رشد باید هماهنگی بیشتری با نظریه مکانیابی صنعتی و نیازهای منطقهای با نظریه مکان مرکزی داشته باشد.
۸- در مراکز رشد، وجود صرفهای خارجی و داخلی هر دو به عنوان مزیتهای آن هستند.
۹- مراکز رشد معمولا مرکز تولید (و یا تولیدکننده) تسهیلات تولید کشاورزی (مانند کود و ماشینآلات) هستند. هر مرکز دارای یک ایستگاه رادیویی و تلویزیونی، تسهیلات بانکی، کالجها یا دانشگاههای تحصیلات عالی، نهادهای فنی و تسهیلات خدماتی برای حوزههای شهری وروستایی هستند.
۱۰- بیش از ۵۰۰ مرکز رشد در هند وجود دارد.
ت – قطبهای رشد در سطح ملی (Growth Poles at the National Level) که دارای خصوصیات زیر هستند:
۱- جمعیت بین ۵۰۰۰۰۰ تا ۲۵۰۰۰۰۰ نفر.
۲- قطبهای رشد از نظر کارکردی دارای کارکرد سوم (خدماتی) مسلط نسبت به کارکرد اول (کشاورزی) و دوم (صنعتی) هستند.
۳- قطبهای رشد به عنوان قلبهای کلان منطقهای (Regions- Macro) در کشور هستند که ضربانهای مالی، فنی، تحقیقاتی و صنعتی را به تمامی مراکز و نقاط در حوزه تحت فرمانشان ارسال میکنند.
همچنین در هند، برنامهریزی خاصی برای استفاده از منابع مالی خارجی برای توسعه شهری صورت گرفته است. مهمترین منابع یادشده به صورت زیر قابل تفکیک است:
الف – کمکهای چندجانبه (Multilateral Assistance)
ب – کمکهای دوجانبه (Bilateral Assistance)
پ – وامهای بانک جهانی
ت – استقراض تجاری خارجی
منابع مذکور تاثیر مهمی بر توسعه شهرها در هند (خصوصا شهرهایی که قدرت جذب مالی بالایی دارند) گذاشته است.
۳ – توسعه شهری در لهستان
لهستان به عنوان یک کشور با برنامهریزی متمرکز، از سیاست قطب رشد در توسعه شهرهای خود استفاده کرده است. توسعه شهری در لهستان با چهار چالش عمده به صورت زیر مواجه است:
الف – تعارض میان قدرت چانهزنی مناطق و مراکز شهری برای جذب منابع از دولت مرکزی
ب – تعارض میان مناطق و بخشها در درک متقابل اهداف در سطوح بخشی و منطقهای.
پ – تعارض میان مناطق در سطح منطقهای (درونمنطقهای).
ت- تعارض میان انواع کاربری زمین برای کاربریهای صنعتی، مسکونی، کشاورزی و فراغت به نحوی که این مساله باعث ورود مباحث زیستمحیطی در برنامهریزی شهری – منطقهای شده است.
مجموع تعارضها و چالشهای فوق در قالب یک نظام برنامهریزی متمرکز باعث شده توسعه شهرها متاثر از نظام سیاسی و نظام متمرکز تخصیص منابع، تاثیرپذیری کمتری از عوامل و نیروهای بازار داشته باشد و به همین دلیل مطالعات روی تاثیر عوامل مختلف به عنوان محدودیتها و قیود توسعه کارخانجات تولیدی در حوزه شهرهای لهستان صورت گرفته است، تاثیر منابع و عوامل تولید را مهم، تاثیر تقاضا را غیرمهم، تاثیر بودجه را نسبتا مهم و تاثیر طرحریزی تولید را در سطح تاثیر منابع و عوامل تولید به دست آوردهاند ولی تاثیر قیود دولت مرکزی در توسعه کارخانجات تولیدی بسیار بالا بوده است.
۴ – توسعه شهری در جمهوری چک
سابقه دولتهای محلی و شهرهای سلطنتی در جمهوری چک دارای قدمت طولانی بوده و به قرون وسطی میرسد اما بنیان جدید مفهوم دولتهای محلی مربوط به سال ۱۸۴۸ بوده و با تشکیل امپراتوری اتریش – مجارستان در سال ۱۸۶۷ نقش شهرداریها در دولتهای محلی تبیین شد. همچنین در سالهای ۱۹۱۸ تا ۱۹۳۸ نقش شهرداریها در نظام اداری این کشور تقویت و به تفصیل تعیین شده است. شهرداریها در مجارستان دارای تواناییهای عمومی زیر در حوزه امور اقتصادی هستند:
الف- تهیه و تصویب بودجه شهرداری
ب- تخصیص وجوه برای خدمات جهت تامین تقاضای عمومی
پ- استفاده از داراییها برای توسعه شهرداری
ت- تصویب عضویت شهرداری در سرمایهگذاریهای مختلف
ث- تعیین قیمتهای محلی
شهر پراگ به عنوان پایتخت جمهوری چک دارای موقعیت ویژهای است و قوانین متعددی از این موقعیت حمایت میکنند. هرچند پراگ به عنوان یک شهرداری مستقل و واحد است اما درون خود به ۵۷ قسمت با اختیارات خاصی تقسیم شده است. با توجه به توسعه مفهوم دولتهای محلی در جمهوری چک، سهم بودجه شهرداریها (به عنوان یک شاخص توسعه محلی) در بودجه دولتهای محلی افزایش یافته و از ۸/۴۱ درصد برای درآمدها و ۷/۳۹ درصد برای هزینهها در سال ۱۹۹۱ به بیش از ۸۰ درصد در سال ۱۹۹۷ رسیده است. همچنین بررسی سرانه بودجه شهرداریها در سالهای ۱۹۹۳ تا ۱۹۹۵ در سطوح مختلف شهری نشان میدهد که ساختار توزیع شهری سرانه بودجه در طول سه سال تغییرات محسوسی نداشته است. مشخصات جمعیتی مربوط به شهرهای جمهوری چک بر اساس طبقهبندی سطح شهری نشان میدهد که در فرآیند گذار از وضعیت موجود ، گامهای بعدی به نحوی طراحی شده که قوانین نوینی برای مدیریت شهرداریها و جایگاه سطوح شهری در نظام مدیریت ملی و محلی تدوین شود.
۵ – توسعه شهری در آفریقای جنوبی
آفریقای جنوبی در سالهای اخیر تجربه جامعی در زمینه تمرکززدایی داشته و به همین دلیل توجه خاصی به نقش و جایگاه شهرها در این فرآیند داشته است. در سالهای اخیر تلاش شده که با استفاده از برنامهریزی توسعه شهری، از قابلیتهای توسعه شهری در این کشور استفاده شود و محدودیتهای آن از میان برود. دولت آفریقای جنوبی جهت توسعه مطلوب شهری از ملاحظات زیر استفاده کرده است:
الف – همگرایی فضایی و همگرایی اقتصادی – اجتماعی
ب- رقابت اقتصادی و پایداری اقتصادی در شرایط رقابت جهانی
پ- توجه به مدیریت پایداری شهری
ت- پایداری زیستمحیطی
ث- حمایت از الگوی مشارکت جهت تقویت پایداری فضاهای شهری
ج- تاکید بر مسکن مناسب، زیرساختها و خدمات موثر برای خانوار و تجار
چ- تقویت مراکز صنعتی، بازرگانی، مسکونی، آموزش و مراکز اطلاعات برای تقویت دسترسی به منابع گسترده شهری.
ح- تامین مالی لازم (خصوصاً از طریق یارانههای دولتی) برای تجهیز منابع بیشتر از طریق شراکت، بازارهای سرمایه و ابزارهای بودجهای.
اولویتهای توسعه شهری در کشور آفریقای جنوبی عبارتند از:
الف- تجدید ساختار روابط و الگوهای جدید همکاری میان دولتهای محلی و دولت مرکزی.
ب- تقلیل فاصله میان برنامهریزی فضایی و برنامهریزی اقتصادی در شهرها از طریق برنامهریزی جامع.
پ- حصول اطمینان از این که برنامهریزی جامع به پروژههایی ختم میشود که به سمت توسعه شهری هدفگذاری شده باشد (به جای آن که پروژهها صرفاً متوجه توسعه شهرهای بزرگ باشند) و اصلاح زمینداری از طریق تلفیق سیاستهای دولتی با نظامهای مشارکتی میان دولت، بخش خصوصی و سازمانهای غیردولتی (NGO).
ث- تقویت ارتباطات بین دولتی (Relationships Intergovernmental).
برای تحقق اولویتهای فوق، دولت آفریقای جنوبی از چهار برنامه عمده زیر استفاده کرده است:
الف – جامعیت و یکپارچگی شهری
ب- بهبود مسکن و زیرساختها
پ- حمایت از توسعه اقتصادی شهرها
ت- ایجاد موسسات برای ایفای وظایف دولتی در قبال توسعه شهری.
برای رسیدن به مفاد برنامه مذکور در بند سوم (حمایت از توسعه اقتصادی شهرها)، برنامههایی برای ایجاد ظرفیت مناطق شهری جهت ایجاد تقویت فعالیتهای اقتصادی محلی به صورت گستردهتر، دستیابی به پایداری توسعه شهری، حذف فقر شهری، افزایش دسترسی به فرصتهای اقتصادی، افزایش فرصتهای اشتغال مستقیم و تقویت ضرایب تکاثر (Multipliers) موثر برای استفاده از برنامههای توسعه شهری تنظیم شده است. علیرغم برنامههای جامعی که به صورت فوق تنظیم شده، توسعه شهری در کشور آفریقای جنوبی از تنگناها و معضلات مهمی رنج میبرد که عمدهترین آنها عبارتند از:
الف- وجود فقر و نابرابری
ب- فشار مالی موجود روی شهرداریها
پ- جامعه مدنی پویا و ناپایدار
در نهایت، دولت آفریقای جنوبی برای دسترسی به چشمانداز توسعه شهری تا سال ۲۰۲۰ و فائق آمدن بر ناکارآمدیهای موجود در نظام شهری، اهداف زیر را در نظر گرفته است:
الف- ایجاد کارایی و بهرهوری بیشتر در شهرها و شهرکها از طریق رشد و توسعه اقتصادهای محلی.
ب- کاهش تفاوتها و نابرابریها از طریق تقویت زیرساختها و امکانات لازم برای مناطق کمترتوسعهیافته.
پ- ایجاد زمینههای لازم برای دسترسی به مسکن بهتر و همچنین تامین امنیت خاطر بیشتر برای شهروندان.
ت- کاهش عدم کارایی فضایی (Spatial Inefficiency) به ویژه از طریق تقویت ارتباطات بینشهری.
ث- بهبود کیفیت عمومی فضای شهری از طریق تلفیق مناسبتر ملاحظات زیستمحیطی با برنامههای توسعه و مدیریت شهری.
ج- تبدیل شهرداریها به نهادهای کارا و پاسخگو.
۶ – جمعبندی
توسعه شهری در کشورهای مختلف از چند مساله اساسی رنج میبرد:
الف- رشد سریع شهرنشینی
ب- مهاجرت پیوسته از روستا به شهر
پ- تمرکز شهری در یک یا دو شهر اصلی
ت- فقدان شبکههای زیرساختی در مناطق شهری
ث- مشکلات اقتصادی ناشی از نقصان سیاستهای توسعه
در مصر، میزان شهرنشینی از ۲۶ درصد در سال ۱۹۲۷ به ۲۸ و۳۳ درصد در سالهای ۱۹۳۷ و ۱۹۴۷ و ۳۷ و ۸/۴۳ درصد در سالهای ۱۹۶۰ و ۱۹۷۶ و ۹/۴۳ و ۶/۴۲ درصد در سالهای ۱۹۸۶ و ۱۹۹۶ رسیده است که نشاندهنده رشد سریع شهرنشینی در این کشور میباشد. همچنین با بررسی نظام سلسلهمراتب شهری در این کشور ملاحظه میشود که تمرکز شهری باعث ایجاد شکاف در نظام مزبور شده است. جمعیت شهری در کشورهای در حال توسعه در دهه ۱۹۵۰ معادل ۶۸/۴ درصد و در دهه ۱۹۶۰ معادل ۹۴/۳ درصد رشد داشته است. الگوی رشد جمعیت شهری در کشورهای در حال توسعه با مباحث مختلفی روبه رو بوده است به طوری که میزان شهرنشینی با نوسانات اندکی از ۷/۱۶ درصد در سال ۱۹۵۰ به ۵/۳۰ درصد در سال ۱۹۸۰ و ۶/۳۷ درصد در سال ۱۹۹۵ رسیده است در حالی که نرخ رشد جمعیت شهری با نوسانات بیشتری مواجه بوده است. در سال ۱۹۹۵ بیشترین میزان شهرنشینی در کشورهای در حال توسعه مربوط به آمریکای لاتین (۲/۷۴ درصد) و کمترین میزان مربوط به آفریقای شرقی (۷/۲۱ درصد) بوده است در حالی که بیشترین نرخ رشد جمعیت شهری در دوره ۹۵ – ۱۹۷۵ مربوط به آفریقای شرقی (۸/۵ درصد) و کمترین نرخ رشد مربوط به آمریکای لاتین بوده است.
* پژوهشگر اقتصاد شهری
@BWurban7677
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد