4 - 07 - 2022
تامین مالی غیرتورمی از مسیر مالیات
«جهانصنعت»- در سالهای اخیر در کشور به علت رخدادهای مهم پیاپی از قبیل تحریمهای بینالمللی علیه ایران، تورم بالا، رکود اقتصادی، رشد نرخ ارز و شیوع ویروس مرگبار کرونا، اقتصاد کشور دستخوش تغییر و تحولات بسیار گسترده شده است که این تغییرات به شدت بر معیشت آحاد جامعه تاثیر گذاشته است. مسلما این شرایط دولت را ملزم میکند که برنامههای حمایت اجتماعی (به طور ویژه حمایت از اقشار آسیبپذیر) را در اولویت سیاستهای خود قرار دهد. نکته اول در اجرای هر سیاست حمایتی محل تامین منابع برای اجرای این سیاستها است. منابع مورد نیاز برای اجرای سیاستهای حمایتی باید از محلی غیرتورمزا و پایدار تامین شود. موضوعی که در اجرای سیاستهای حمایتی در ایران کمتر به آن توجه شده است. به طوری که تامین منابع مورد نیاز برای حمایت در سالهای اخیر از محل منابع تورمزا، باعث تورم بالاتر شده و درنتیجه رفاه گروههای پایین درآمدی را بدتر از قبل کرده است. نحوه تامین منابع سیاستهای حمایتی با توجه به کاهش درآمدهای نفتی دولت در سالهای اخیر، اهمیت بیش از پیش داشته و دولت در اجرای هر سیاست حمایتی باید توجه داشته باشد که منابع مورد نیاز، از محل منابع تورم تامین نشود. همانطور که اشاره شد، بررسیها نشان میدهد که به طورکلی بر اساس ادبیات موجود برای منابع سیاستهای حمایتی شش منبع اصلی شامل تخصیص مجدد هزینهها، تجمیع (بسیج) منابع داخلی، بهبود مدیریت مالی هزینههای عمومی، تامین مالی از طریق کمکهای بلاعوض، کاهش بدهیها و افزایش استقراض برای اجرای سیاستهای حمایتی در کشورها قابل شناسایی است. از بین این منابع، کمکهای بلاعوض، کاهش بدهیها و افزایش استقراض در شرایط فعلی کشور کاربرد چندانی ندارد.
تخصیص مجدد هزینهها به تغییر در اولویتبندی هزینههای دولت بازمیگردد به طوری که دولت هزینههای با اولویت کمتر را کاسته و منابع را به حمایت اختصاص دهد. بهبود مدیریت مالی دولت نیز میتواند مواردی مانند هدفمندی یارانهها را شامل شود. یکی از منابعی که میتواند برای دولت درآمد قابل توجهی ایجاد کند تمرکز بر مالیاتستانی و درآمدهای ناشی از آن است. به طورکلی در دنیا، مالیاتها یکی از اصلیترین منابع برای اجرای سیاستهای حمایتی هستند. اما در مالیاتستانی نیز باید توجه داشت که مالیات اخذشده به بازتوزیع بهتر درآمد کمک کرده و در جهت افزایش عدالت حرکت کند. افزایش مالیاتها درحالی که میتواند منابع جدید برای دولت به همراه داشته باشد، به ویژه مالیات بر مجموع درآمد اشخاص که تاکنون در کشور بارها مطرح شده اما به مرحله اجرا نرسیده است، مسلما میتواند منابع مالی قابلتوجهی را برای اجرای سیاستهای حمایتی دولت فراهم کند.
لذا در گام نخست نیاز است منابع سیاستهای حمایتی برای دولت مشخص شود تا بتوان با اجرای هدفمند این موارد درآمد مکفی برای دولت ایجاد شود که درنهایت این درآمد به وجودآمده خود منبعی شود برای اجرای هدفمند و کارآمد سیاستهای حمایتی در جامعه تا تمام آحاد جامعه و به طور ویژه قشر آسیبپذیر زیر چتر حمایتی دولت قرار گیرند.
اولین و مهمترین گام جهت اجرای مالیات بر مجموع درآمد شخصی، داشتن یک پایگاه اطلاعاتی جامع مالیاتی است. متاسفانه در حال حاضر این پایگاه در کشور موجود نیست و تنها پایگاه جامع اطلاعاتی در خصوص وضعیت رفاهی ایرانیان، پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان است. وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی در همین راستا و در این گزارش اقدام به دستهبندی خانوارها براساس وضعیت دهک درآمدی کرده که در شکل ۱ مشخص شده است. مطابق با شکل شماره ۱، تعداد خانوارها در گروه درآمدی متوسط بیش از دو گروه دیگر است. به همین علت این گروه به دو بخش خانوارهای محدوده کفاف و زیر خط کفاف تقسیم میشوند. حد کفاف به معنای تامین سطح مطلوبی از معاش روزانه و دستیابی به رفاه نسبی خانوار است. خانوارهای محدوده کفاف شرایط صعود به گروه برخوردار را دارند و لذا در اولویت دوم پس از گروه برخوردار جهت تکمیل اظهارنامه مالیاتی و اخذ مالیات بر مجموع درآمد شخصی هستند. خانوارهای زیر خط کفاف در نزدیکی خط فقر قرار دارند، لذا مالیات این گروه صفر است و در این شرایط معاف از پرداخت مالیات بر مجموع درآمد شخصی هستند. با شناخت درست از نوع ساختار خانوار و وضعیت رفاهی هر گروه از خانوارها میتوان طرح مالیات منفی را نیز به صورت علیالحساب اجرا کرد.
در طرح مالیات منفی یک خط فقر منطقهای تعیین شده و سپس وضعیت درآمدی خانوارها براساس آن سنجش میشود. در این شرایط وضعیت درآمدی خانوار سه حالت دارد: اگر خانوار در گروه خانوارهای برخوردار قرار گیرد یعنی درآمدی بالاتر از خط فقر داشته باشد، لذا مشمول پرداخت مالیات بر مجموع درآمد شخصی است و در گام نخست به این گروه اعلام میشود که تمامی افراد بالای۱۸ سال موظف به تکمیل و تسلیم اظهارنامه مالیاتی به سازمان امور مالیاتی هستند. اگر در گروه خانوارهای فقیر قرار گیرد یعنی زیر خط فقر باشد، مشمول مالیات منفی است، یعنی نه تنها مالیات بر مجموع درآمد شخصی پرداخت نمیکند بلکه یارانه (نقدی یا غیرنقدی) نیز از دولت دریافت میکند. و در نهایت اگر در محدوده کفاف باشد در اولویت دوم پرداخت مالیات بر مجموع درآمد شخصی، پس از خانوارهای برخوردار قرار میگیرد و اگر در زیر خط کفاف باشد مالیات وی صفر است.
تصویری از درآمدهای مالیاتی در کشور
در سال ۱۳۹۹ عملکرد درآمدهای دولت (با احتساب واگذاریها و همه مجوزهای حین سال)، برابر با ۹۸ درصد میزان مصوب بوده است. سهم درآمدهای مالیاتی از کل منابع دریافتی دولت در سال ۱۳۹۹ بالغ بر ۳۶ درصد بوده است که این میزان نسبت به سال قبل یعنی سال ۱۳۹۸ حدود ۲۸ درصد رشد داشته است. وصولی گمرک ایران نسبت به مدت مشابه در سال ۱۳۹۸ با کاهش ۱۲ درصدی همراه بوده است. نکته لازم به ذکر آن است که رونق بازار سرمایه در سال ۹۹ سبب شد تا درآمد مالیاتی دولت از این بازار نیز افزایش یابد. مالیات بر ثروت در سال ۱۳۹۹ معادل ۲۳ هزار میلیارد تومان محقق شده است و این رقم نسبت به سال پیش از آن یعنی سال ۱۳۹۷، حدود ۱۸۰ درصد افزایش یافته است. وصولی درآمدهای مالیاتی نیز در سال ۱۳۹۹ حدود ۱۰۵ درصد رقم مصوب بودجه بوده است که نسبت به سال پیش از آن یعنی ۱۳۹۸ حدود ۳۴ درصد افزایش یافته است که این مهم با توجه به نرخ تورم ۳۶ درصدی در سال ۹۹ و ۳۵ درصدی در سال ۹۸ کاهش حقیقی در درآمدهای مالیاتی را نشان میدهد.
لازم به ذکر است که مالیات بر ارزشافزوده نوعی مالیات چند مرحلهای است که در مراحل مختلف تولید و توزیع براساس درصدی از ارزشافزوده کالاهای تولیدشده و یا خدمات ارائهشده اخذ میشود. این نوع مالیات به دلیل مزایای قابل توجه در کاهش انگیزههای فرار مالیاتی و به جای گذاشتن رد کاغذی پیچیدگی کمی را در اقتصاد ایجاد میکند. لذا درمجموع این مالیات یکی از ستونهای اصلی یک نظام مالیاتستانی کارا است. گسترش این نوع مالیات و افزایش درآمد ناشی از آن با سرمایهگذاریهای جدید برای دولت در هزینههای اجتماعی مرتبط است. به عنوان مثال، یک نمونه موفق در این زمینه کشور غنا بود که اجرای مالیات بر ارزشافزوده در این کشور در سال ۲۰۰۴ از ۵/۱۲ درصد تا ۱۵ درصد افزایش درآمد برای کشور ایجاد کرد، که این درآمد برای تامین مالی طرح بیمه درمانی ملی جدید مورد استفاده قرار گرفت.
در ایران نیز توجه به منابع حاصل از مالیات بر ارزشافزوده در دهه ۹۰ افزایش یافته و به عنوان یکی از منابع اصلی مالیاتی مورد توجه قرار گرفته است. شاید بتوان گفت مهمترین اتفاق مالیاتی که در دهه ۹۰ رخ داد، افزایش حیرتانگیز سهم مالیات بر ارزشافزوده از کل درآمدهای مالیاتی بود که از ۹ درصد به ۲۸ درصد رسید. در سال ۱۴۰۰ نیز مانند سال ۱۳۹۹ نرخ مالیات بر ارزشافزوده ۶ درصد است که در کنار ۳ درصدی که به عنوان عوارض اخذ میشود به ۹ درصد میرسد. لازم به ذکر است که این نرخ نسبت به بسیاری از کشورهای دنیا کمتر بوده و ظرفیت افزایش دارد. بنابراین یکی از ظرفیتهای مالیاتی در ایران، مالیات بر ارزشافزوده است که با افزایش منطقی نرخ آن به حدود ۱۵ تا ۲۰ درصد میتوان درآمدهای مالیاتی جدید برای دولت ایجاد کرد. البته که در کنار افزایش نرخ از اصلاحات ساختاری نیز نباید غافل شد.
با توجه به تصویر کلی که از میزان درآمدهای مالیاتی در ایران ارائه شد، و با روشن شدن این مهم که تاکنون در کشور از چه پایههای مالیاتی دولت استفاده کرده است، پاسخ به این سوال ضروری است که با توجه به سطح فعلی بودجه یک برنامه حمایتی موفق باید از چه پایهای استفاده کند که غیرتورمزا، کم هزینه و در عین حال بهینه باشد؟ بنابراین در یک جمعبندی کلی از تصویر مالیاتها در ایران به نظر میرسد یکی از انواع مالیات که ظرفیت مناسبی برای افزایش دارد، مالیات بر ارزشافزوده است. اما در کنار آن نوع دیگری از مالیاتها که اتفاقا بیشتر از مالیات بر ارزشافزوده ظرفیت افزایش را دارد، مالیات بر درآمد شخصی است که هنوز در ایران اجرا نشده و در صورت اجرا میتواند درآمد زیادی برای دولت ایجاد کند. این نوع از مالیات تاکنون در کشور اجرا نشده است و مسلما در صورت انتخاب یک سیستم مالیاتی کارآمد و بهینه در اجرا میتواند تاثیر مثبت چشمگیری داشته باشد.
مالیات بر درآمد شخصی
در کشور ایران به دلیل نبود نظام مالیات بر درآمد شخصی درآمدهای دولت وابسته به فروش نفت است و درآمدهای مالیاتی دولت نیز به درآمدهای حاصل از مالیات بر سود شرکتها، مالیات بر ارزشافزوده و وضع عوارض و واردات وابسته شده است. در سالهای اخیر ما شاهد نوسانات درآمدهای نفتی و اثرات مخرب آن در اقتصاد بودیم، این امر اهمیت تامین مالی دولت با درآمدهای پایدارتر مالیاتی را بیش از پیش نشان میدهد. از سوی دیگر کسری بودجه دولت، تورمهای بالا در سالهای متوالی و از همه مهمتر ضعف نظام حمایتی کشور باعث بروز اختلاف طبقاتی در کشور شده است. لذا اجرای مالیات بر مجموع درآمد شخصی در کشور با افزایش درآمدهای دولت میتواند سبب کاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی، بهبود شفافیت اقتصادی و کاهش فرار مالیاتی شود. بنابراین میتوان گفت مالیات بر درآمد میتواند نقش کلیدی در کاهش نابرابریها ایفا کند. زیرا این مالیات همه اقسام درآمدهای یک فرد (یا خانوار) را در نظر گرفته و بر ماخذ آن مالیات وضع میکند.
باید در نظر داشت که یکی از اهداف مهم در هر نظام مالیاتی، بهبود برابری افقی و عمودی است و در این میان اصل مهمی تحت عنوان (اصل توانایی پرداخت) نیز مفهومی اساسی در تعیین شرایط افراد نسبت به یکدیگر دارد. استدلال میشود که مالیاتستانی از خانواده به جای فرد، بهتر از مالیاتستانی فردمحور، توانایی پرداخت را نشان میدهد. از سوی دیگر یکی از نقاط قوت مالیاتستانی از خانواده به جای فرد، بسته شدن راه فرار مالیاتی از طریق انتقال درآمد است. نکته بعدی آن است که وقتی قرار است جدول مالیاتی تصاعدی باشد آنگاه فردی که درآمد بیشتری دارد میتواند بخشی از درآمد خود را به همسرش که درآمد پایینتری دارد منتقل کند و از این طریق با نرخهای مالیاتی پایینتری مواجه باشد. اما زمانی که پایه مالیاتی خانواده باشد چنین امکانی وجود نخواهد داشت. با این حال اکثر کشورها سعی کردهاند با لحاظ کسورات مرتبط با تاهل و فرزندآوری، مسائل مرتبط با برابری را نیز بهبود بخشند. در مقابل بیان این نکته حائز اهمیت است که مالیاتستانی خانوادهمحور، هنگام عمل با پیچیدگیهایی مثل وقوع طلاق یا ازدواج در طول سال مالی مواجه است. با بررسی تجارب سایر کشورها میتوان گفت که اکثر کشورها فرد را به عنوان واحد مالیاتستانی خود برگزیدهاند. در چنین شرایطی مسلم است که گروهی موافق با تکمیل اظهارنامه مالیاتی به صورت فردی و گروهی نیز موافق با تکمیل اظهارنامه مالیاتی خانواده هستند.
الگوهای مالیاتی
در مطالعات گوناگونی که در این زمینه در کشور انجام شده است، الگوهای مختلفی برای ساختار مالیات بر مجموع درآمد افراد پیشنهاد شده است. در یک مورد از جامعترین ساختار پیشنهادی واحد مالیاتی فرد در نظر گرفته شده است و عنوان شده که ساختار تصاعدی برای مالیات با چهار طبقه درآمدی (فقیر، درآمد کمتر از متوسط، درآمد متوسط، درآمد بالا) و بالاترین نرخ ۳۰ درصدی برای درآمدهای بیش از ۱۰ برابر درآمد سرانه پیشنهاد شده است. معافیت پایه برای مودی (شاغل اول) به میزان ۳۰ درصد درآمد سرانه و برای همسر، بستگان و فرزندان به ترتیب ۲۰، ۱۵ و ۱۵ درصد درآمد سرانه است. لازم به ذکر است زمانی که واحد مالیاتی فرد باشد، پس از ازدواج برای جلوگیری از احتساب مجدد معافیت فرزند برای شاغل اول و همسر دارای شغل (شاغل دوم)، معافیت فرزند بر درآمد شاغل اول اعمال میشود. در مطالعات صورت گرفته جهت آسیبشناسی نظام مالیات بر درآمد اشخاص همچنین پیشنهاد شده است که کسورات استاندارد علاوه بر معافیت پایه و مازاد بر حسب وضعیت تاهل مودی به ترتیب ۱۰ درصد درآمد سرانه برای مودی مجرد، ۱۵ درصد درآمد سرانه برای مودی متاهل و همسر بدون درآمد، ۸ درصد درآمد سرانه برای مودی متاهل و همسر دارای درآمد و در نهایت ۲ درصد درآمد سرانه برای هریک از اشخاص وابسته باشد.
در نهایت میتوان گفت با استناد به مطالعات گوناگون آسیبشناسی و بررسیهای جامعی که در ارتباط با اجرای مالیات بر درآمد اشخاص در ایران انجام شده است، نتایج حاکی از آن هستند که با توجه به ملاحظات تئوریکی و همچنین مطالعه تجربه سایر کشورها که عموما موفق هم بودند در این راستا و با عنایت به اینکه یکی از آسیبهای فعلی مالیات بر درآمد در ایران، پیچیدگی در اجرا و نبود بانک اطلاعاتی جامع است، فرد به عنوان واحد مالیاتی پیشنهاد میشود و عدالت مالیاتی از طریق اعطای امتیازات مالیاتی با توجه به وضعیت تاهل فرد، شرایط و بعد خانوار پیگیری میشود. بنابراین لازمه قانونگذاری در این راستا شناخت دقیق بعد خانوار و تمامی چالشهای همراه آن است. با این کار در عین حال که سادگی در اجرا پیاده میشود، اطلاعات افراد به صورت کامل و جامع در اختیار دولت قرار گرفته و باعث ارتقا و تکمیل بانک اطلاعاتی افراد خواهد شد. همچنین با اعطای امتیازات مالیاتی فرد انگیزه خود را به ازدواج و فرزندآوری که امروزه از دغدغههای کشور است، از دست نخواهد داد.
در نظام مالیات بر درآمد اشخاص همواره بحث تصاعدی بودن مطرح است. این تصاعدی بودن در نظام مالیات بر درآمد به دو روش انجام میشود: نرخ مالیاتی تصاعدی بر درآمد و تعیین امتیازات مالیاتی. در مورد گزینه اول یعنی نرخ مالیاتی تصاعدی، وجود نرخهای متعدد تصاعدی باعث میشود که صاحبان درآمدهای بالا به طور میانگین، درصد بیشتری از درآمد خود را به عنوان مالیات به دولت بدهند. در مورد گزینه دوم یعنی تعیین امتیازات مالیاتی میتوان گفت این مورد شامل بخشودگی، هزینههای قابل قبول، امتیازهای مالیاتی و غیره است. بدین ترتیب اقشار با درآمد کم و یا اقشار فقیر جامعه درصد کمتری از درآمد خود را مالیات میدهند و حتی در قالب مالیات منفی کمک هم از دولت دریافت میکنند. با توجه به وضعیت فعلی اقتصادی کشور، وجود تحریمها، رکود اقتصادی و غیره گزینه دوم و استفاده از مالیات منفی میتواند گزینه معقولتری باشد و این سیستم به پیشرفت سیاستهای حمایتی نیز میتواند کمک شایانی کند.
همانطور که پیشتر اشاره شد مالیات منفی یعنی شرایطی که فرد کمدرآمد نه تنها درصدی از درآمد خود را به عنوان مالیات به دولت پرداخت نمیکند بلکه مشمول حمایت نقد یا غیرنقد دولت نیز میشود. فرض میشود که نظام مالیات بر درآمد اشخاص در کشور به شکلی بهینه اجرا شده و هر فرد بالغ و فعال اقتصادی ملزم به تکمیل و تسلیم اظهارنامه به سازمان امور مالیاتی کشور شده است. در مرحله اول برای تعیین امتیازات مالیاتی و اجرای طرح مالیات منفی نیاز است که ابتدا یک خط فقر سرانه برای کشور تعیین شود. در مرحله دوم میزان درآمد همه آحاد جامعه بر اساس اظهارنامههایی که به سازمان امور مالیاتی تسلیم میشوند بررسی شده و میزان دقیق درآمد سالانه افراد مشخص میشود. مرحله سوم لزوم بررسی شرایط درآمدی فرد است به این صورت که اگر درآمد سالانه فرد بالاتر از خط فقر سرانه بود با نرخ مشخصی ملزم به پرداخت مالیات محاسبه شده مطابق با اظهارنامهای است که خود فرد تکمیل و تسلیم کرده است. اگر درآمد سالانه فرد روی خط فقر سرانه بود فرد معاف از پرداخت مالیات است و اگر درآمد فرد زیر خط فقر سرانه بود به میزان فاصلهای که با خط فقر دارد زیر چتر حمایتی دولت قرار خواهد گرفت و مشمول دریافت یارانه نقدی خواهد شد. در نهایت هر فرد فعال اقتصادی که اظهارنامه مالیاتی در پایان سال تکمیل و تسلیم نکند، نه تنها شامل هیچ نوع حمایتی نخواهد شد بلکه باید جریمه نیز بپردازد.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد