9 - 02 - 2022
تامین مالی با بیشبرآوردی آماری
«جهانصنعت»- بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی به بررسی وضعیت فروش و مولدسازی داراییهای دولت در بودجه سال آینده پرداخت. بر اساس این گزارش، اهمیت ایجاد یک نظام که داراییهای دولتی را مدیریت کرده و برای دستیابی به اهداف دولت به کار گیرد، سبب شده مدیریت داراییهای متعلق به دولت، ازجمله زمین، به عنوان یک حوزه متمایز از مدیریت عمومی، در کنار حوزههایی همچون بودجهریزی یا مدیریت دولتی مورد توجه قرار گیرد. با وجود این به دلیل عدم استقرار الزامات مورد نیاز برای استفاده موثر از ظرفیت اموال دولت، فروش و مولدسازی داراییها در سالهای اخیر به یکی از مسیرهای پوشش صوری کسری بودجه مبدل شده است، به طوری که به دلیل بیش برآوردی منابع در این بخش، عملا درصد تحقق بسیار پایینی مشاهده میشود و میتواند منجر به کسری بودجه شود. آمارها نیز نشان میدهند در ۹ماهه اول سال جاری، تنها حدود ۱۴۰۰ میلیارد تومان از منابع پیشبینیشده این بخش محقق شده است. این بدان معناست که عملکرد در این بخش حدود چهار درصد نسبت به نُه دوازدهم است. بنابراین به نظر میرسد ضعف مشهودی در نگاه تخصصی به مدیریت اموال دولت در کشور وجود دارد که صرفا با به کارگیری ظرفیت قوانین بودجه نمیتوان به اصلاح کامل آن پرداخت و لازمه آن تصویب قانون تخصصی در حوزه مدیریت داراییهای بخش عمومی است تا ضمن نسخ قوانین به غایت متشتت و پراکنده و ناکارآمد در این حوزه، الزامات اساسی مدیریت و مولدسازی یکپارچه اموال دولت را در اختیار نهاد منتخب قرار دهد.
با توجه به فروش و مولدسازی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ میتوان حداقل سه گروه از ردیفهای منابع بودجه را ذیل مفهوم فروش و مولدسازی داراییها دستهبندی کرد: منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول، منابع حاصل از واگذاری طرحهای تملک داراییهای سرمایهای، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت (بند سایر درآمدها). در حال حاضر مهمترین دسته از منابع فوق به لحاظ حجم عواید، منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول است. منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال در لایحه بودجه ۱۴۰۱ به طور سرجمع (ملی و استانی- منابع عمومی و اختصاصی) نزدیک به ۳۳ هزار میلیارد تومان پیشبینی شده است. این بند از ردیفهای مختلفی تشکیل شده که عمدتا مربوط به فروش ساختمانها و اراضی و بعضا اجاره آنهاست که به موجب احکامی از قوانین مختلف در ردیفهای بودجه درج میشوند. مهمترین ردیف این جدول ردیف (فروش اموال مازاد دولت) موضوع بند «ب» تبصره ۱۸ است که با ۲۳ هزار میلیارد تومان، حدود ۷۰ درصد از حجم منابع این بخش را تشکیل میدهد. این ردیف پیش از این در قالب تبصره «۱۲» بودجه ثبت میشد که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱، به تبصره «۱۸» انتقال یافته است. از رقم ۲۳ هزار میلیارد تومان مربوط به این ردیف، ۵/۱۵ هزار میلیارد تومان در قالب اموال استانی و ۵/۷ هزار میلیارد تومان از محل اموال ملی درج شده است. پس از این، ردیف «درآمد حاصل از فروش و اجاره املاک مازاد آموزش و پرورش» نیز با رقم شش هزار میلیارد تومان سهم ۱۸ درصدی را دارد. باقی ردیفها سرجمع کمتر از ۱۲ درصد منابع پیشبینیشده در این بخش را به خود اختصاص میدهند.
در دسته دوم یعنی منابع حاصل از واگذاری طرحهای تملک داراییهای سرمایهای در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱، رقم ۵۰۰ میلیارد تومان پیشبینی شده است. منابع پیشبینیشده این بخش در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ دو برابر این رقم بوده است. با وجود این، عملکرد ۹ ماهه این بخش تنها ۶/۴ میلیارد تومان گزارش شده که نشانگر عملکرد کمتر از یک درصدی (نسبت به مصوب نُه دوازدهم) است. لذا کاهش این رقم در راستای واقعیسازی منابع بودجه قابل تایید به نظر میرسد. در ادامه تغییرات لایحه نسبت به بودجه سال جاری بررسی میشود.
حذف ردیف مربوط به انجام مولدسازی توسط وزارت اقتصاد
در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ مولدسازی جدا از فروش اموال، دارای ردیف اختصاصی بود که دو هزار میلیارد تومان از محل آن پیشبینی شد. این ردیف در لایحه سال ۱۴۰۱ حذف شده است. اگرچه این ردیف در شش ماهه اول سال جاری (بهجز یک مورد پیشنهاد جهاد کشاورزی در استان سمنان برای اجاره چهار قطعه زمین) عملکردی نداشته است، اما حذف کامل حکم مولدسازی نیز میتواند موجب تضعیف حرکت به سمت نگاه مولدسازی داراییهای دولت و تحدید مدیریت دارایی به فروش اموال شود. البته در قالب احکامی مانند بند «ز» تبصره «۷» اجازه مولدسازی به وزارتخانه ارتباطات و فناوری اطلاعات داده شده که بهتر است با مدیریت مرکزی وزارت امور اقتصادی و دارایی به انجام رسد. لذا شایسته است ضمن تکرار اجازه مولدسازی به وزارت اقتصاد، سازوکار بازگشت عواید به دستگاه پیشنهاددهنده به منظور جلب همکاری آنها در بخش مولدسازی برنامهریزی شود.
تغییر ترکیب فروش از ملی به سمت استانی
در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نزدیک به ۱۰۰ درصد منابع به صورت ملی پیشبینی شده بود، در حالی که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ قریب به نیمی از منابع از طریق استانها برنامهریزی شده است. به طوری که حدود ۵/۱۵ هزار میلیارد تومان از کل ۳۳ هزار میلیارد تومان منابع پیشبینی شده، در بخش استانی قرار دارد.
افزایش پیشبینی در بخش منابع اختصاصی
در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱، حدود ۲۰ درصد از منابع به صورت منابع اختصاصی دستگاهها پیشبینی شده است. این در حالی است که در قانون بودجه سال جاری سهم منابع اختصاصی کمتر از نیم درصد بود. این افزایش عمدتا مربوط به پیشبینی شش هزار میلیارد تومان از محل فروش و اجاره املاک مازاد آموزش و پرورش است که به صورت منابع اختصاصی پیشبینی شده است.
حذف ردیف واگذاری اموال و داراییهای غیرمنقول مازاد دولت
در قالب جزء ۲ بند «و» تبصره«۲» بودجه سال ۱۴۰۰، مقرر شد مبلغ ۲۰ هزار میلیارد تومان منابع از طریق واگذاری اموال و داراییهای غیرمنقول مازاد دولت به منظور تامین مجموعه بزرگی از هزینههای جاری اختصاص یابد. مشابه این حکم در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ وجود ندارد. حذف این حکم تغییر مثبتی محسوب میشود، زیرا در شش ماهه اول سال ۱۴۰۰ ردیف درآمدی این قسمت هیچ وصولی نداشته و از محل ردیف هزینهای مربوط به آن مبلغی اختصاص نیافته است، لذا ذکر این ارقام در جدول منابع بودجه به نوعی پوشش صوری کسری بودجه محسوب میشود.
هدایت عواید به سمت هزینههای سرمایهای
در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ سعی شده با انتقال احکام فروش اموال از تبصره «۱۲» به تبصره «۱۸» و واریز عواید حاصل از فروش و مولدسازی به یک صندوق توسعهای، عواید حاصله از فروش و مولدسازی از هزینههای جاری دولت به سمت هزینههای سرمایهای هدایت شود. توضیح اینکه اغلب بندهای مربوط به فروش و مولدسازی اموال تا پیش از این در قالب تبصره «۱۲» درج میشد که هدف از آنها پوشش هزینههای جاری و عمدتا حقوق و دستمزد و پاداش بازنشستگی بود، اما در لایحه بودجه ۱۴۰۱، احکام مربوط به اموال دولت در قالب تبصره «۱۸» با موضوع رشد و اشتغال مطرح شده است. اگرچه این تغییر فینفسه موضوع مثبتی به شمار میآید و میتواند سرفصل اصلاحات اساسی در این بخش تلقی شود، با وجود این نکاتی در این زمینه قابل تامل است. توضیح آنکه این تغییر از آنجا مثبت ارزیابی میشود که عواید حاصل از فروش یک دارایی را با این سازوکار میتوان در جهت ایجاد یک دارایی جدید پیگیری کرد که به نوبه خود سرمایهگذاری محسوب شده و اثر مستقیمی بر رشد و اشتغال دارد. اما در شرایط موجود، اختصاص عواید به صندوق استانی ممکن است از برخی جنبهها در انگیزه همکاری دستگاهها تاثیر منفی داشته باشد؛ اولا برخی از دستگاهها فاقد طرح عمرانی هستند و از نگاه دستگاه هزینههای اولویتدار دیگری وجود دارد. ثانیا بودجه برخی از این دستگاهها به صورت ملی تخصیص مییابد و در نتیجه بدون برگشت مستقیم منابع، انگیزه همکاری با استانداری تضعیف میشود. لذا پیشنهاد میشود در مصارف صندوق اولویتهایی برای هزینههای دستگاه صاحب مال مازاد و وصولکننده منابع در نظر گرفته شود.
بیش برآوردی منابع در لایحه ۱۴۰۱
در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱، رقم پیشبینیشده از این محل قریب به ۳۳ هزار میلیارد تومان درج شده است که بیش از ۲۶ هزار میلیارد تومان آن مربوط به منابع عمومی و حدود شش هزار میلیارد تومان آن منابع اختصاصی دستگاهها (عمدتا آموزش و پرورش) است. این رقم اگرچه به نسبت سال گذشته با کاهش حدود ۲۹ درصدی مواجه است، با وجود این با توجه به عملکرد سالهای گذشته، کماکان به نظر بیش برآوردی از این محل در منابع بودجه عمومی وجود دارد که میتواند در عمل به کسری بودجه منجر گردد.
نکات کلی درخصوص احکام فروش و مولدسازی در سالهای اخیر
عدم توجه به الزامات چارچوب مدیریت دارایی و مولدسازی و تمرکز صرف بر فروش: کماکان در زمینه بهکارگیری ظرفیت داراییهای دولت، فروش اموال تنها گزینه عملی دولت است؛ به طور کلی به نظر میرسد مولدسازی در سالهای اخیر در حد یک واژه روی کاغذ باقی مانده و سیاستگذار صرفا فروش اموال را دنبال میکند، زیرا نه تنها هیچ منبع جدیدی از محل مولدسازی در سالهای گذشته حاصل نشده، بلکه مهمتر از آن هیچ نقشه راه و سازوکار خاصی برای آن در دستور کار قرار نگرفته است. نکته حائز اهمیت آنکه پیشنیاز ایجاد درآمد پایدار از ناحیه داراییهای دولت، استقرار نظام مدیریت دارایی در کشور است که به جز یک حکم مربوط به سامانه سادا، به هیچ عنوان در قوانین بودجه مورد توجه قرار نمیگیرد.
عدم تمرکز در سیاستگذاری، برنامهریزی و عملیات فروش و مولدسازی: همانطور که از احکام و ردیفهای درآمدی لایحه بودجه نیز مشخص است، فروش و مولدسازی اموال به صورت پراکنده و بدون حضور موثر یک نهاد مولدساز مرکزی انجام میگیرد. تمرکز در این فرآیند علیالخصوص در حوزه املاک و مستغلات از آن جهت حائز اهمیت است، که عملکرد پراکنده فرصت ارزشافزایی را از دولت سلب میکند، زیرا مدیریت و مولدسازی املاک و مستغلات و برخی از روشهای به کارگیری شده در آن، مستلزم تجمیع و بهینهسازی کل سبد املاک و مستغلات در اختیار دولت است. همچنین یک نهاد مولدساز این فرصت را دارد تا با به کارگیری روشهای تخصصی، بهترین استفاده را از تمام فرصتهای موجود ببرد، در حالی که درخصوص دستگاه غیرتخصصی مانند آموزش و پرورش چنین موضوعی هیچ زمانی قابل تصور نیست و اگر هم باشد در راستای وظایف تخصصی این وزارتخانه نیست. لذا پیشنهاد میشود یکی از نهادهای موجود در کشور به عنوان متولی اصلی مولدسازی با تمام اختیارات لازم شناخته شود و در این راستا اختیارات و ابزارهای لازم را کسب کند.
لزوم تصویب قانون تخصصی در حوزه مدیریت اموال بخش عمومی: حرکت به سمت ایجاد درآمد پایدار از محل اموال و ایجاد ابزارها و اختیارات مذکور در بند قبل، مستلزم تصویب یک قانون تخصصی است تا ضمن نسخ قوانین به غایت متشتت و پراکنده و ناکارآمد در این حوزه، الزامات اساسی مدیریت و مولدسازی یکپارچه اموال دولت را در اختیار نهاد منتخب قرار دهد. راهکار بازگشت عواید به دستگاهها عموما با هدف فروش و مولدسازی اموال توسط خود دستگاه و البته جهتدهی محل هزینهکرد به کارگیری میشود. با وجود این، تجارب داخلی و بینالمللی نشان میدهد راهکار اصلی جلب همکاری دستگاهها درخصوص املاک و مستغلات، عمدتا مبتنی بر سازوکار قهری قانونی است که مالکیت یا اختیار املاک و مستغلات را در ید یک نهاد مرکزی قرار دهد. زیرا بازگشت عواید اگر به منظور هزینههای جاری دستگاه صورت پذیرد که با اصول نگاه توسعهای به فروش و مولدسازی اموال متناقض است و از سوی دیگر بازگشت عواید صرفا برای مصارف سرمایهای دستگاهها انجام پذیرد.
ناگفته پیداست که دستگاههای فاقد طرح همچنان انگیزه همکاری ندارند. لذا پیشنیاز اصلی این فرآیند، ایجاد سازوکار قانونی برای اختیاردهی به نهاد مولدساز است تا ضمن استانداردسازی فضاها و مشخص کردن میزان ملک مورد نیاز هر دستگاه، با اختیار کامل برای فروش و مولدسازی املاک مازاد اقدام کند. بنابراین اگرچه بازگشت عواید میتواند به عنوان رویکرد تکمیلی درخصوص جلب همکاری لازم در دستگاهها مورد استفاده قرار گیرد، به هیچ عنوان جایگزین بلندمدتی برای پیشنیاز مذکور تلقی نمیشود. بنابراین شایسته است دولت و مجلس در راستای تصویب قانون تخصصی در حوزه مدیریت اموال بخش عمومی همکاری نمایند، تا ابزار لازم برای مدیریت متمرکز اموال ایجاد گردد.
ظرفیت موجود در مولدسازی اراضی
مولدسازی در فروش ساختمانهای مازاد دولت خلاصه نمیشود؛ درخصوص اموال مختلف و با به کارگیری روشهای گوناگون میتوان از فرصتهای جالب توجهی در راستای ایجاد عواید و سرمایهگذاری آنها در کشور استفاده کرد. یکی از این مسیرها فرصت بهرهگیری از ظرفیت اراضی است. اصولا ایجاد مناطق شهری جدید و میل مردم به تملیک املاک و مستغلات از فرصتهایی است که به موجب آن میتوان با رویکرد مولدسازی اراضی، درآمدهای قابل توجهی را برای دولت ایجاد کرد. کشورهای مختلف با درک اهمیت درآمدزایی از چنین فرصتی به نفع عموم جامعه، هزینههای هنگفت زیرساختی و همچنین تسهیل دسترسی محرومان به مسکن را از این محل تامین کردهاند. در جدول ۱ نمونههایی از به کارگیری این فرصتها ذکر شده است. در برخی از این نمونهها منابع حاصل از حراج اراضی دولتی که در یک مقطع زمانی و درخصوص یک پروژه حاصل شده است، باکل بودجه عمرانی ایران قابل مقایسه است. جالب اینکه درخصوص تجربهای مانند قاهره مصر، مساحت کل زمینهای حراجشده تنها حدود ۳ هزار هکتار بوده که مساحت آنچنان وسیعی به حساب نمیآید.
جدول ۱٫ نمونههایی از تامین مالی زمینمحور پروژههای زیرساختی
پروژه و موقعیت آن حجم تامین مالی و محل استفاده اهمیت مقایسهای
قاهره مصر: حراج زمینهای بیابانی حومه شهر برای احداث شهرهای جدید (۳۱۰۰ هکتار)، ۲۰۰۷ ۱۲/۳ میلیارد دلار
برای هزینههای زیرساختهای داخلی، برای اتصال بزرگراه به جاده کمربندی قاهره و به طور کلی بودجه دولت مرکزی درآمد حاصل معادل ۱۱۷ برابر کل مالیات بر دارایی شهری در کشور و تقریبا برابر ۱۰ درصد از کل درآمد دولت
بمبئی هند: حراج زمین در مرکز تجاری جدید شهر (ژانویه ۲۰۰۶، نوامبر ۲۰۰۷، در مجموع ۱۳ هکتار) ۲/۱ میلیارد دلار
ابتدا برای تامین مالی پروژههای حمل و نقل منطقهای کلانشهرها، همچنین بخشی از آن به همراه درآمد حاصل از فروش زمینهای دیگر، برای مترو بمبئی و پل ۲۳ کیلومتری از بندر بمبئی هزینه شد.
۱۰ برابر کل هزینه سرمایهای اداره توسعه منطقهای بمبئی؛ ۵/۳ برابر ارزش کل اوراق قرضه شهرداری منتشره در دهه گذشته توسط همه واحدهای شهری هند
کیپتاون، آفریقای جنوبی: فروش املاک ویکتوریا و آلبرت واترفورت توسط آژانس حملونقل بیندولتی ترنسنت. ۲۰۰۶ ۱ میلیارد دلار
برای سرمایهگذاری آژانس در زیرساختهای اصلی حملونقل، بخشی دیگر برای تامین مالی تعهدات بازنشستگی و ایجاد امکان اخذ وام بدون ضمانت یا یارانه دولتی
درآمد فروش از کل هزینه سرمایهای آژانس فراتر رفت و همچنین معادل ۱۷ درصد از برنامه پنجساله سرمایهگذاری بود.
دولتهای محلی چین: اجاره زمین برای تامین مالی زیرساختهای شهری در مقیاس بزرگ هانگژو (۱۶ میلیارد دلار)، شانگهای (۱۶ میلیارد و پکن ۱۴ میلیارد)
شهرهای فوق در درآمد قرارداد اجاره زمین در سال ۲۰۰۹ پیشرو بودند.
در مورد پکن ارزش قرارداد اجاره زمین در سال ۲۰۰۹ معادل نیمی از کل درآمد مالیاتی بود.
انجام چنین پروژههایی در کشور با توجه به زیرساختهای قانونی موجود قابل پیگیری است و نیازی به اعطای مجوز آن در قالب احکام بودجه نیست. با وجود این، به منظور تقریب به ذهن یک پروسه فرضی در تهران در نظر گرفته شده است. محاسبات اولیه نشان میدهد ظرفیت موجود در این بخش میتواند منجر به آن شود که سرمایهگذاری کشور از محل منابع عمومی تا حدود سه برابر افزایش یابد.
الگویی برای مولدسازی اراضی: پیشنهاد ایجاد یک شهرک هوشمند
با توجه به مثالهای بیانشده درخصوص مولدسازی اراضی و به منظور ترسیم فرصتهای پیش رو در ایران، به یک مثال فرضی و ساده درخصوص مولدسازی اراضی اشاره میشود؛ فرض کنید دو هزار هکتار از اراضی دولتی در داخل محدوده یا حریم (یا نزدیکی) شهری همانند تهران انتخاب شود؛ با تهیه طرح تفصیلی برای این منطقه در یک سازوکار رقابتی میتوان به صور مختلف برای واگذاری اراضی و ساخت آنها برنامهریزی و در نتیجه عواید قابل توجهی برای سرمایهگذاریهای توسعهای دولت ایجاد کرد. با محاسبات سادهسازیشده، ویژگیهای اصلی این پروژه فرضی عبارتند از:
عواید: با فرض ۸۰۰ هکتار اراضی خالص آماده به واگذاری (جهت مصارف مسکونی، تجاری و موارد مشابه) در این پروژه و قیمت هر مترمربع ۵۰ میلیون تومان، حدود ۴۰۰ هزار میلیارد تومان عواید حاصل میشود.
هزینه: اگر هزینه اولیه آمادهسازی زمین را ۲۰۰ هزار تومان برای هر مترمربع و زیرساختهای اولیه را ۸۰۰ هزار تومان در هر مترمربع در نظر بگیریم، مجموعا سرمایه اولیه حدود ۲۰ هزار میلیارد تومان نیاز است.
سازوکار: الگوی پیشنهادی میتواند با به کارگیری سه رکن اصلی پیگیری شود: هیات راهبری پروژه مولدسازی زمین، نهاد واسط، سرمایهگذاران و پیمانکاران خصوصی
هیات راهبری میتواند متشکل از یک نماینده از طرف رییسجمهور، وزیر راه و شهرسازی، وزیر امور اقتصادی و دارایی، مدیرعامل بانک مسکن و دو خبره حوزه مسکن و شهرسازی (با رویکرد ارزشافزایی به اراضی) باشد. همچنین از ظرفیت نهادهای تخصصی حوزه مسکن (مانند بنیاد مسکن انقلاب اسلامی) به عنوان نهاد واسط میتواند استفاده شود. دولت زمینهای مورد نظر را در اختیار نهاد واسط قرار میدهد، این نهاد پس از تهیه طرح تفصیلی پروژه، کل اراضی را براساس طرح مذکور به چندین بخش تقسیم کرده و پس از تعیین قیمت پایه کارشناسی از طریق سازوکار حراج، هر بخش را به پیمانکار یا کنسرسیومی از پیمانکاران منتقل میکند. این پیمانکاران ملزم خواهند بود براساس طرح تفصیلی پروژه و به فراخور کاربریهای هدفگذاری شده، چارچوبها و دستورالعملهای مرتبط با ایجاد یک شهرک هوشمند که به تصویب هیات اجرایی میرسد را رعایت نمایند. درمجموع و با در نظر گرفتن شرایط موجود میتوان پیشنهادهایی به منظور کمک به ارتقای عملکرد در این بخش مبتنی بر لایحه بودجه ۱۴۰۱ ارائه کرد: جمعآوری احکام و اجازههای پراکنده فروش و مولدسازی اموال در یک قالب مشترک در تبصره «۱۸»، اولویت دستگاههای استانی وصولکننده منابع در تخصیص منابع صندوق پیشرفت و عدالت، ایجاد دسترسی عموم به اطلاعات سامانه سادا، تدوین دستورالعمل استانداردسازی فضاها، اجازه به کارگیری صندوقهای تخصصی و استفاده از ظرفیت مولدسازی اراضی. قابل پیشبینی است که برخی پروژههای مولدسازی اراضی بتوانند عوایدی در مقیاس سه برابر سرمایهگذاریهای پیشبینیشده را از محل منابع عمومی داشته باشند.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد