16 - 02 - 2020
بوروکراتها جانشین سرمایهداران
محمدصادق جنانصفت- دولتهای ایران از اوایل دهه ۱۳۰۰ تا امروز انباشت انواع دارایی را در دستور کار داشته و دارند. برای اثبات این داوری کافی است به اندازه بودجه شرکتهای دولتی نسبت به بودجه عمومی توجه شود. این نسبت در بودجه ۱۳۹۹ نیز با اختصاص ۷۶ درصد از بودجه کل کشور به شرکتهای دولتی قابل اثبات است. این وضعیت در دهههای متوالی راه را برای جانشین کردن بوروکراتها و مدیران صدها شرکت و موسسه دولتی به جای سرمایهداران و بخش خصوصی باز کرده است. در حالی که از اوایل دهه ۱۳۷۰ تا امروز دو موج بزرگ حصوصیسازی راه افتاده است اما بوروکراتها و سیاسیون با ایجاد انحراف در خصوصیسازی اجازه ندادهاند بخش خصوصی ایران از واگذاری سهام شرکتها سود ببرد و مالکیت و مدیریت بنگاههای دولتی به ویژه با انحرافی که سهام عدالت ایجاد کرد در اختیار بوروکراتها و مدیران دولتی باقی مانده است. در گزارش تهیه شده از سوی سازمان برنامهوبودجه که بخشی از آن را در ادامه میخوانید این داستان بررسی شده است.
انحراف در خصوصیسازی
نهاد دولت در ایران بسیار بیشتر از آنچه اقتصاد کشور میطلبد، دارایی دارد و به طور معادل، تولید ناخالص داخلی بسیار کمتر از آنی است که با این داراییهای عمومی همخوان باشد. در چرایی این پدیده سه منبع عمده وجود دارد که سبب میشود سهم دولت از اقتصاد ایران بزرگتر از حد مطلوب یا مرسوم آن باشد؛ بودجه عمومی دولت، مقرراتگذاری و مالکیت.
بافت رانتیر
به طور تاریخی، بوروکراسی در ایران جایگزینی برای حق مالکیت عمل کرده است و این پدیده بعد از اکتشاف نفت در ایران شدید نیز شده است. دولت رانتیر طبق تعریف، دولتی است که بیش از ۴۰ درصد از مصارف بودجه خود را از مواهب طبیعی تامین میکند. در سالهای ۱۳۴۷ تا ۱۳۵۱ سهم درآمدهای دولت ناشی از فروش نفت از کل درآمدها از ۵/۴۸ به ۵۸ درصد رسیده است. در سالهای ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶ نیز سهم هر یک از اجزای درآمدی دولت به صورت ۷/۷۶ درصد از درآمد نفت، ۴/۱۹ درصد از درآمدهای مالیاتی و ۳/۹ درصد از سایر درآمدها بوده است. قرارداد کنسرسیوم و وابستگی به درآمدهای نفتی باعث شده دولت پهلوی دوم به یک دولت رانتیر تبدیل شود. دولت رانتیر با قرار دادن درآمد حاصل از رانت مواهب طبیعی در بودجه، چارچوب مولدسازی داراییهای عمومی موجب تاثیرگذاری بر دو مولفه «مقرراتگذاری» و «مالکیت» میشود. در نتیجه آن، اندازه دولت و بخش دولتی در اقتصاد افزایش مییابد و به همان میزان بخش خصوصی ضعیف میشود.
با پیروزی انقلاب اسلامی و بازتولید دولت رانتیر، علاوه بر دو مولفه افزایش حجم عمومی دولت و مقرراتگذاری، مولفه سوم یعنی مالکیت دولتی نیز در نتیجه پذیرش قانون اساسی جدید افزوده شد. در نتیجه این قانون، اندازه دولت و بخش دولتی به شدت بزرگ و بخش خصوصی به همان شدت ضعیف شد. علاوه بر اینکه قانون اساسی جدید موجب شد کشور شاهد یک چرخش از اقتصاد وابسته به سرمایهداری به اقتصاد دولتی شود.
مهمترین شاخصهای اقتصاد سیاسی این قانون در دو اصل ۴۳ و ۴۴ مشخص شدهاند. بنا بر اصل ۴۴ که مهمترین اصلی است که در این قانون به مالکیت پرداخته است، نظام اقتصادی کشور بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با تاکید بر بخش دولتی قدرتمند و مکمل دانستن بخش خصوصی استوار است (اصل ۴۴ قانون اساسی). این اصل با برشمردن فهرستی از فعالیتهای بخش دولتی، اصالت را در وهله اول به بخش دولتی و سپس به تعاونیهای تولید و توزیع داده و بخش خصوصی تنها به عنوان مکمل فعالیتهای دو بخش دیگر به رسمیت شناخته شده است. در واقع مفاد قانون اساسی، همراه دولت رانتیر به ارث برده شده از سوی پهلوی دوم، سبب شد اندازه دولت و بخش دولتی در اقتصاد کشور بعد از انقلاب بیش از گذشته بزرگ شود. برخی معتقدند قانون اساسی یک تامین اجتماعی دولتی فراگیر به وجود آورد. علاوه بر قانون اساسی، قانون ملی شدن تجارت خارجی، قانون حفاظت از صنایع در سال ۱۳۸۵، قانون ملی شدن بانکها، قانون ملی شدن زمینهای شهری در سال ۱۳۸۵ و سیاستهای اقتصادی جنگی نیز همگی به عنوان تابع و مصداقی از مولفه سوم، یعنی نوع مالکیت سبب گسترش اندازه دولت و بخش دولتی در دهه اول انقلاب شدند.
حق مالکیت در ایران از زمان سلطه شاهان، سوالبرانگیز بوده است به نحوی که پادشاهان، رفتاری با اموال مردم داشتند که گویی مالکیت واقعی فقط از آن پادشاه است و پادشاه هر آن اراده کند، میتواند از مردم (بخش خصوصی) سلب مالکیت کند. شاه برای اداره اموال و امور حقوق واگذار شده خود به تیولداران یا حکام محلی، دیوانسالاری خود را شکل داده است که زیربنای نظام اداری کشور است و با بالفعل شدن درآمدهای نفتی، این دستگاه بوروکراسی بیش از پیش رشد کرد ولی آنچه ثابت ماند، مالکیت ناچیز مردم بود. نخبگان جامعه در قالب بوروکراسی به همان چیزی دست مییابند که در جوامع دیگر در قالب مالکیت خصوصی در دسترس نخبگان قرار میگیرد. بنابراین مالکیت در ایران نیازمند توجه ویژه است تا تعادلی بین داراییهای در اختیار دستگاه اداری و بخش خصوصی تامین شود دو موج خصوصیسازی در ایران چهار دولت سازندگی، اصلاحات، مهر و تدبیر در دو تجربه متفاوت، برنامههای خصوصیسازی را دنبال کردهاند و احتمالا باید در اندیشه طراحی موج سوم خصوصیسازی باشیم.
موج اول خصوصیسازی در سالهای مرکز پژوهشهای توسعه و آیندهنگری ۱۳۶۸ تا سال ۱۳۸۴ اجرا شد که شامل دو دولت سازندگی و اصلاحات است. موج دوم خصوصیسازی نیز از دولت مهر شروع شد و تا دولت تدبیر اول دوام یافت.
موج اول خصوصیسازی در دولت سازندگی
با توجه به افزایش اندازه دولت در اقتصاد، کشور در سال ۱۳۶۷ با مشکلاتی مانند کاهش درآمدهای نفتی به ۹/۶ میلیارد دلار و به تبع آن کاهش شدید واردات به سطح هشت میلیارد دلار (کمترین میزان در ۲۵ سال گذشته) رشد منفی ۵/۵ درصدی اقتصادی، نرخ منفی ۱۹/۷ درصدی تشکیل سرمایه ثابت ناخالص، نرخ رشد نقدینگی ۲۳/۸ درصدی و نرخ تورم ۲۵/۱ درصدی مواجه شد.
براساس گزارش بانک جهانی تا پایان جنگ در سال ۱۳۶۷ تولید ناخالص داخلی و واقعی، همانند سال ۱۹۷۵ بود در حالی که جمعیت کشور حدود ۶۰ درصد افزایش و سرانه تولید ناخالص داخلی ۴۰ درصد کاهش یافته بود. در چنین وضعیتی و با روی کار آمدن دولت جدید در سال ۱۳۶۸، تجدیدنظر درباره اندازه دولت و بخش دولتی از طریق سیاست خصوصیسازی در دستور کار قرار گرفت. خصوصیسازی با اهدافی چون کاستن اندازه دولت، افزایش بهرهوری و کاهش هزینه تولید دنبال شد.
پیشینه این خصوصیسازی به اواخر دهه ۱۹۷۰ برنامه خصوصیسازی در انگلستان آغاز و در اوایل دهه ۱۹۸۰، مقرراتزدایی در ایالات آمریکا شروع شد و در مدت اندکی، برنامههای خصوصیسازی در سطح جهان فراگیر شد. این اصلاحات، همانگونه که دایانا هانت اظهار میدارد، مورد دفاع مکتب نئوکلاسیک بوده و صندوق بینالمللی پول محرک اصلی اجرای آن بوده است در ایران، سیاست خصوصیسازی در قالب الگوی تعدیل ساختاری از دولت سازندگی آغاز شد. از مهمترین ویژگیهای این دوره میتوان به استفاده از افراد تکنوکرات، بازسازی اقتصادی، بازگشت از سیاستهای اقتصادی چپ اسلامی، بهبود روابط خارجی در راستای برنامههای اقتصادی اشاره کرد. در دوران بعد از جنگ، اگرچه از حیث تئوریک، خصوصیسازی و کاستن از اندازه دولت مورد توجه مسوولان قرار گرفت اما در عمل سیاست خصوصیسازی و کوچک کردن دولت با شکست مواجه شد.
در این سیاست خصوصیسازی به هیچیک از سه مولفه دخیل در بزرگ شدن اندازه دولت در ایران (بودجه عمومی دولت، مقرراتگذاری و نوع مالکیت) به طور جدی توجه نشد. در واقع، دو مولفه اول، برخاسته از دولت رانتیر و قرار دادن نفت در بودجه هستند و چون بعد از انقلاب دولت رانتیر بازتولید شده است بنابراین دو مولفه اول به موازات آن بازتولید شدهاند. درباره مولفه سوم یعنی مالکیت، هر چند در این دوره، تغییر مالکیت و خصوصیسازی شرکتهای دولتی مدنظر قرار گرفت، اما این مولفه هم در عمل به اصل ۴۴ قانون اساسی برخورد کرد. از این رو، به دلیل اینکه تغییر و اصلاح اصل ۴۴ قانون اساسی در بازنگری این قانون در سال ۱۳۶۸ مورد توجه قرار نگرفته بود، بنابراین دولت چارچوب مولدسازی داراییهای عمومی وقت مجبور شد از طریق قوانین جاری و برنامههای توسعه، تغییر نوع مالکیت را پیش ببرد. بر این اساس، میتوان چنین نتیجهگیری کرد که با بازتولید و عدم توقف در سه مولفه دخیل در بزرگ شدن اندازه دولت، سیاست خصوصیسازی در دوره پس از جنگ ناکام و عقیم ماند.
براساس آمارها در سال ۱۳۶۸ بودجه شرکتهای دولتی از بودجه کل کشور رقم ۵۶ درصدی بوده که تا سال ۱۳۹۵ و با وجود اجرای برنامههای خصوصیسازی در هیچ دولتی نهتنها این رقم به کمتر از ۵۶ درصد نرسیده است، بلکه دارای سیر صعودی نیز بوده است که این خود نشانگر ناکامی در کاستن از اندازه دولت و خصوصیسازی است. وزارت امور اقتصادی و دارایی با ارزیابی سیاست خصوصیسازی در دولت سازندگی بین سالهای ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۴ تاکید میکند: «اهداف اصلی و اولیه خصوصیسازی در بسیاری موارد فراموش شده یا تحتالشعاع دیگر مقاصد قرار گرفته است. ارتقای کارایی فعالیتها جای خود را به کسب درآمدها داده است و فروش ترجیحی سهام شرکتها به افراد خاص به جای فروش در بازار رقابتی مدنظر قرار گرفته است».
در این دوره، تنها ۳۲ شرکت بهطور کامل واگذار شدهاند. همچنین از کل سهام واگذار شده در دوره مزبور توسط سازمانها، وزارتخانهها و نهادها حدود ۹۰ درصد مربوط به سه سازمان، صنایع ملی ایران با سهمی معادل ۵۴/۷ درصد، بانک صنعت و معدن با سهمی معادل ۱۷/۷ درصد و سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران با سهمی معادل ۱۵/۵ درصد بوده است. ۱۰ درصد باقیمانده سهام واگذار شده از سوی سایر سازمانها نیز متمرکز در بخش صنعت و معدن است.
تداوم موج اول خصوصیسازی دوره اصلاحات
از نظر سیاستهای اقتصادی، دولت اصلاحات را ادامهدهنده دولت سازندگی طبقهبندی میکنند. کاتوزیان در این باره تاکید میکند: «هدف اول رییس دولت اصلاحات، توسعه سیاسی در تمام جنبههای آن بود و همین امر یکی از دلایلی بود که سبب شد، او در زمینه اقتصاد به اهداف قابل توجهی دست نیابد، سیاست اقتصادی در این زمان، گسترش و ادامه سیاست دولت قبلی با تاکید بیشتر بر خصوصیسازی و مقرراتزدایی بود، با این امید که برای بخش خصوصی مشوق و امنیت بیشتری فراهم آید و به این وسیله به رشد اقتصادی و توسعه کمک شود». بنابراین میتوان گفت اگرچه در دوران هشت ساله دولت اصلاحات، کارها و اقداماتی برای کاستن از اندازه دولت همچون تشکیل سازمان خصوصیسازی انجام شد، اما چون در این دولت همچون دولت سازندگی، سه مولفه موثر در بزرگ شدن اندازه دولتها بازتولید شد بنابراین کاهشی در اندازه دولت در اقتصاد دیده نمیشود.(مرکز پژوهشهای توسعه و آیندهنگری۳۰)
موج دوم خصوصیسازی
تفسیر جدید مجمع تشخیص مصلحت نظام درباره اصل ۴۴ قانون اساسی، فصل جدیدی از خصوصیسازی و تلاش برای کوچک کردن اندازه دولت در ایران بعد از انقلاب را رقم میزند. براساس اصلاحیه مزبور، قانون اساسی و نوع نگاه این قانون به بخش خصوصی دچار یک تحول ساختاری شد. دولت حق فعالیت اقتصادی خارج از موارد صدر اصل ۴۴ را ندارد و موظف است هر گونه فعالیت (شامل تداوم فعالیتهای قبلی و بهرهبرداری از آن) را که مشمول عناوین صدر اصل ۴۴ نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالانه حداقل ۲۰ درصد کاهش فعالیت) به بخشهای تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند و همچنین سرمایهگذاری، مالکیت و مدیریت در زمینههای یادشده در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی توسط بنگاهها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخشهای تعاونی و خصوصی مجاز است.
در قسمت تعاونی نیز این قانون مقرر میدارد که سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور باید به ۲۵ درصد تا آخر برنامه پنجساله پنجم افزایش یابد. علاوه بر اینکه بر مبنای سیاستهای بند «ج» این سند که در سال ۱۳۸۵ تصویب شد، ۸۰ درصد سهام بنگاههای دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ باید به بخشهای خصوصی، شرکتهای تعاونی سهامی عام و بنگاههای عمومی غیردولتی واگذار شود. با تصویب این سند، هر چند اصلاح نهادی اصل ۴۴ قانون اساسی در راستای خصوصیسازی و کاستن از اندازه بخش دولتی در دستور کار قرار گرفت اما این سند نیز همچون اسناد قبلی در واگذاری بنگاههای بخش دولتی به بخش خصوصی با موانع زیادی مواجه شده که این موانع در دو دسته نظری و عملی تقسیمبندی میشود. از حیث نظری، واگذاری ۸۰ درصد سهام بنگاههای دولتی به دو بخش دیگر، تعاونی و خصوصی سبب شده که مجموع سهم این دو بخش در اقتصاد کشور به رقم بالایی برسد که میتوان آن را نوعی افراط در خصوصیسازی قلمداد کرد. از سوی دیگر، چون بخش خصوصی و سرمایهداری نوین صنعتی در ایران به علت موانع داخلی و خارجی دارای ضعف است در نتیجه واگذاری این حجم زیاد از سهام شرکتهای دولتی به این بخش خود محل اشکال و تردید است.
واگذاری ۸۰ درصد از سهام شرکتهای دولتی در شرایطی که بستر این امر مهیا نیست، خود باعث بدتر شدن روند خصوصیسازی میشود. مضافا اینکه در این قانون برای بخش تعاونی سهمی ۲۵ درصدی در نظر گرفته شده، در حالی که مبنای تخصیص این مقدار سهم مشخص نشده و دارای ابهام است.
از حیث عملی نیز این سند از آغاز اجرا با موانع زیادی روبهرو بوده است.
به این دلیل که نه بخش خصوصی و نه توده مردم توان شرکت و حضور فعال در فرآیند خصوصیسازی را ندارند.
در توضیح این مساله باید گفت که چون در دهه اول بعد از انقلاب علاوه بر واگذاری مالکیت و مدیریت واحدهای اقتصادی به بخش دولتی، ساختار این شرکتها به دولتی تغییر داده شده است، بنابراین بخش خصوصی بیش از گذشته تضعیف و ناتوان شده است.
از سوی دیگر، چون توده مردم توان خرید سهام شرکتهای دولتی را ندارند بنابراین امکان مشارکت آنان نیز در خصوصیسازی منتفی میشود. بنابراین مشخصه اصلی خصوصیسازی در ایران ناچیز بودن سهم مشارکت دو بخش خصوصی و مردمی در روند خصوصیسازی است.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد