بوروکراتهای سطح خیابان سیاستگذاران نهایی
علاءالدین رفیع‌زاده ، معاون رییس‌جمهور و رییس سازمان اداری و استخدامی کشور
واقعیت این است که واحدهای عملیاتی در دستگاه‌های اجرایی نقش اساسی در اجرای برنامه‌های تحول را برعهده دارند. مصداق بارز داستان معروف سیاستگذاران و افسران حوزه‌های عملیاتی و نقش، اهمیت و اثرگذاری هرکدام در قالب این اصطلاحِ بوروکراتهای سطح خیابان قابل مطرح و بحث‌کردن است. با توجه به نوبودن مفهوم بوروکراسی سطح خیابان(حداقل در ادبیات نظری کشور ما) لازم است ابتدا در خصوص ادبیات نظری این مفهوم نکاتی را مطرح و سپس وارد بحث اصلی شوم.
برای معرفی بوروکراسی سطح خیابان لازم است ابتدا به مفهوم بوروکراسی اشاره اجمالی داشته باشیم. اغلب صاحب‌نظران، بوروکراسی را در قالب ساختار سازمانی تعریف می‌کنند که شکل‌دهنده سلسله‌مراتب دقیق سازمانی است. برخی نیز بوروکراسی را همان قوانین، فرآیندهای استاندارد، رویه‌ها و الزامات، تعداد فعالیت‌ها، تقسیم دقیق کار و مسوولیت، سلسله‌مراتب روشن و تعامل حرف‌های بین کارکنان می‌دانند. طبق نظریه بوروکراتیک ماکس وبر، چنین رویکردی در سازمان‌های بزرگ ضروری بوده و در این ساختارها تمام کارها توسط تعداد زیادی از کارکنان انجام می‌گیرد. در واقع اصطلاح بوروکراسی یکی از مفاهیم جنجالی و چالش‌برانگیز محافل آکادمیک مدیریت بوده است. این اصطلاح در قرن۱۸ مطرح شده و از لحاظ نظری همگام با پیدایش سازمان‌های بزرگ و رسمی مورد مطالعه قرار گرفته است. بوروکراسی از نظر اصطلاحی به معنای اداره کردن از طریق دفاتر و قوانین و مقررات است. تمام این بحث‌ها بیان‌کننده بوروکراسی در نظام بوروکراتیک و سلسله‌مراتب اداری است که در درون یک سازمان مطرح می‌شود و اغلب تعیین‌کننده تعامل و روابط سطوح سازمانی است.
لیپسکی اما در دهه۱۹۸۰ نوعی از بوروکراسی را برای واحدهای عملیاتی و سطوح اجرایی مطرح کرد که علاوه‌بر برخورداری از این ویژگی‌ها(تعامل و ارتباط سلسله‌مراتبی)، تعامل و نقش مهمی در ارتباط با دریافت‌کنندگان خدمات دارد. لیپسکی بوروکراسی حاکم در این واحدها را که ارتباط مستقیم با خدمت‌گیرندگان دارد و خدمات در قالب آن ارائه می‌شود بوروکراسی سطح خیابان و کارکنان شاغل در این واحدها را که مسوول ارائه خدمات بوده و در ارتباط مستقیم با خدمت گیرندگان هستند بوروکراتهای سطح خیابان می‌نامد. بوروکراسی حاکم و بوروکراتهای شاغل در این سطوح تعیین‌کننده نحوه ارائه خدمات و فرآیندهای موجود در آن بوده و نقش بسیار مهمی را در کسب رضایت خدمت گیرندگان دارند. مدارس، بانک‌ها، ارائه‌دهندگان خدمات بیمه‌ای، ارائه‌دهندگان مجوزهای کسب‌وکار، بیمارستان‌ها و ارائه‌دهندگان خدمات بهداشتی، ارائه‌دهندگان خدمات مسافرتی، شهرداری‌ها، کلانتری‌ها، پلیس راهنمایی و رانندگی، ارائه‌دهندگان خدمات قضایی و دادگاه‌ها و به‌طور کلی تمام واحدهای ارائه‌دهندگان خدمات شهروندی از جمله واحدهایی هستند که بوروکراسی سطح خیابان تلقی شده و بوروکراتهای شاغل در این‌گونه مشاغل نقش مهمی در رضایتمندی مردم از این‌گونه خدمات و حتی اعتماد عمومی دارند. با عنایت به نکات مذکور مهم‌ترین ویژگی‌های بوروکراتهای سطح خیابان عبارتند از:
۱- بوروکراتهای سطح خیابان سیاستگذاران نهایی هستند: صاحب‌نظران از دو جهت بوروکراتهای سطح خیابان را سیاستگذاران نهایی می‌نامند. از یک طرف بوروکراتهای سطح خیابان نقش اساسی در اجرای سیاست‌های اتخاذشده از سوی سیاستگذاران دارند بنابراین تا زمانی که این بوروکرات‌ها نتوانند اجرا را به نحوی پیش ببرند که نتیجه اجرا، محقق‌کننده سیاست‌های اتخاذشده باشد، نمی‌توان گفت سیاست‌های اتخاذشده اثربخش بوده است. به‌عبارت دیگر بوروکراتهای سطح خیابان در نهایت با اجرای خود، خروجی نهایی سیاست‌ها را تعیین می‌کنند. از طرف دیگر بوروکراتهای سطح خیابان با تعیین رویه‌هایی که معمولا برای اجرای سیاست‌ها در نظر می‌گیرند به نوعی سیاستگذاری می‌کنند چراکه با نهادینه‌شدن این رویه‌ها ارائه خدمات بر همین اساس استوار می‌شود، حتی در برخی موارد این رویه‌ها جایگزین مقررات هم می‌شوند.
۲- بوروکراتهای سطح خیابان دارای خودمختاری غیرقابل تقلیل هستند: بوروکراتهای سطح خیابان براساس اختیارات کلی که دارند تصمیم می‌گیرند، مدیران این سطوح نیز در نهایت براساس اطلاعات ارائه‌شده از سوی بوروکرات‌ها تصمیمگیری می‌کنند. برای مثال افسر پلیسی را در نظر بگیرید که باید اطلاعات مربوط به یک تصادف بین دو خودرو را برای تصمیمگیری به مدیر مافوق خود ارائه دهد، درنهایت گزارش این افسر پلیس مبنای تصمیمگیری است بنابراین اختیاری که به این افسر در این رابطه داده شده است قابل تقلیل نیست و نظر ایشان تعیین‌کننده است.
۳- بوروکراتهای سطح خیابان به‌عنوان نمایندگان رسمی دولت عمل می‌کنند: از منظر شهروندان، نقش بوروکراتهای سطح خیابان به‌اندازه کارکردهای دولت، وسیع است و تجربه امور جاری روزمره مستلزم این است که با وزرای خیابانی آموزش، حل اختلافات، خدمات بهداشتی (منظور همان بوروکراتهای سطح خیابان است)، در تعامل باشند. از دیدگاه شهروندان هریک از بوروکراتهای سطح خیابان نمایندگان واقعی دولت هستند و عملکرد آنها را همان عملکرد دولت دولت تلقی می‌کنند. بنابراین انتظار دارند هرکدام آنها در مقابل شهروندان پاسخگو باشند در غیر این صورت تلقی عدم پاسخگویی را برای دولت در نظر می‌گیرند نه برای یک فرد از یک سازمان ارائه‌دهنده خدمت.
۴- بوروکراتهای سطح خیابان بر زندگی مردم اثرگذار هستند: در پیاده‌سازی خط‌مشی، بوروکراتهای سطح خیابان تصمیماتی درباره مردم می‌گیرند که بر فرصت‌های زندگی آنها اثر می‌گذارد. در برخی مواقع تصمیم یک بوروکرات سطح خیابان مسیر زندگی یک فرد را تعیین می‌کند. برای مثال با قلمدادکردن افراد به‌عنوان یک گیرنده خدمات رفاهی، یک بزهکار نوجوان یا یک تحصیلکرده، بر روابط سایرین با آن فرد اثر گذاشته و همچنین بر خودارزیابی فرد تاثیر دارند. همچنین شکل محیط کار بوروکراتهای سطح خیابان به‌نحوی است که آنها می‌‌بایست با واکنش‌های شخصی شهروندان به تصمیمات‌شان، سر و کار داشته و با الزامات آنها، وفق یابند.
۵- بوروکراتهای سطح خیابان نقش تعیین کننده‌ای در اعتماد عمومی مردم به دولت و حاکمیت دارند: با در نظر گرفتن ویژگی مطرح‌شده در بند۳، بوروکراتهای سطح خیابان هم از جهت کیفیت ارائه خدمات و هم از جهت نحوه برخورد با خدمت‌گیرندگان، نقش اساسی در ارتقای اعتماد عمومی دارند.
۶- بخش عمده بودجه جاری یک کشور در سطح بوروکراسی سطح خیابان هزینه می‌شود: بوروکراسی در سطح خیابان، به‌شدت بر نیروی کار متمرکز هستند بنابراین هزینه دستمزد کارکنان این نهادها به‌شدت بالاست و بخش اعظمی از آنچه توسط دولت در حوزه‌های آموزش، پلیس یا سایر خدمات اجتماعی، پرداخت می‌شود مستقیما به پرداخت حقوق بوروکراتهای سطح خیابان تعلق دارد. در حال حاضر در بسیاری از کشورها بیش از ۹۰درصد هزینه‌های پلیس، صرف پرداخت دستمزد می‌شود. نه‌تنها دستمزد بوروکراتهای سطح خیابان، سهم عمده‌ای از هزینه‌های خدمات دولتی را تشکیل می‌دهد بلکه دامنه خدمات دولتی که بوروکراتهای سطح خیابان را به کار می‌گیرند در گذر زمان افزایش یافته است.
در مجموع همانطورکه بحث شد، ارائه‌دهندگان خدمات اداری و شهروندی یا همان بوروکراتهای سطح خیابان، به‌منزله افرادی هستند که در پشت ویترین مغازه‌های مجلل، نقش تعیین‌کننده‌ای در نحوه ارائه خدمات و تعیین‌کننده میزان رضایت مشتریان یا خدمت گیرندگان هستند. نقش این افراد تا آنجا مهم است که مردم یا شهروندان، آنها را به‌عنوان دولت می‌شناسند. به عبارت دیگر ارزیابی مردم از عملکرد آنها همان ارزیابی از عملکرد دولت تلقی می‌شود. برای مثال اگر مردم در حوزه خدمات شهری از قبیل؛ خدمات پلیس، خدمات بهداشتی و…، خدمات ارائه‌شده را همراه با فساد اداری دریافت کنند، عملکرد کل دولت را زیر سوال می‌برند. در خصوص تعارض در تعامل با شهروندان در این نوع از بوروکراسی، لیپسکی به نقش بی‌واسطه و شخصی بوروکراتهای سطح خیابان اشاره کرده و تحلیل می‌کند که بوروکراتهای سطح خیابان برمبنای مقاصد شخصی تصمیمگیری می‌کنند.
عبارت دیگر، در اجرای خط‌مشی، بوروکراتهای سطح خیابان تصمیماتی درباره مردم می‌گیرند که بر فرصت‌های زندگی آنها اثر می‌گذارد. با قلمداد کردن افراد به‌عنوان یک گیرنده خدمات رفاهی، یک بزهکار نوجوان یا یک تحصیلکرده، بر روابط سایرین با آن فرد اثر گذاشته و همچنین بر خودارزیابی فرد تاثیر دارند. به‌طور خلاصه باید گفت که واقعیت کار بوروکراتهای سطح خیابان این است که از بوروکراتیک ایده‌آل که عدم لحاظ نیات شخصی در تصمیمگیری است، فاصله دارند.
با عنایت به نکات مذکور، مسائل موجود در بوروکراسی سطح خیابان و بوروکراتهای شاغل در این سطح از جمله مسائل اساسی و شاید مساله شماره یک در سطح خرد و عملیاتی است که باید مورد توجه قرار گیرد. در همین ارتباط ضروری است به موضوعات مهمی از قبیل؛ انتخاب افراد، به‌عنوان بوروکراتهای سطح خیابان براساس مدل‌های تناسب شغل با شاغل، آموزش دقیق و کاربردی، فرهنگ‌سازی مناسب، ایجاد فرهنگ پاسخ‌خواهی در جامعه، آشنایی افراد با حقوق و تکالیف خود از مهم‌ترین اقدامات اثرگذار در این زمینه است.
