بودجه‌ریزی عملیاتی چیست؟
مسعود پزشکیان با انتقاد از شیوه کنونی بودجه‌ریزی، بر ضرورت عملیاتی شدن بودجه‌ریزی تاکید کرد. به‌اعتقاد او باید نظام پرداخت براساس عملکرد و اثربخشی باشد. اما منظور از بودجه‌ریزی عملیاتی چیست که رییس‌جمهور را اینچنین دلمشغول خودش کرده است؟
نگاهی به سوابق نشان می‌دهد الزامات «بودجه‌ریزی عملیاتی» نزدیک به دو دهه در زمره تکالیف بر زمین مانده بودجه‌نویسی در ایران بوده و از حوالی سال‌های برنامه چهارم توسعه به بعد مورد توجه قرار گرفته است. در قانون برنامه چهارم و ذیل مواد«۱۳۸ و ۱۴۴»، دولت موظف شده بود که تا پایان سال دوم برنامه، «نظام بودجه‌ریزی» را بازنگری کرده و الزامات و راهکارهای نیل به بودجه‌ریزی عملیاتی را فراهم کند. همسو با ناتوانی دولت وقت در انجام این مهم، رهنمودهای مربوطه در برنامه پنجم هم مشاهده می‌شود. ماده «۲۱۹» مقرر کرده که دولت تا پایان سال دوم برنامه، به‌تدریج باید زمینه‌های لازم را برای تهیه بودجه‌های عملیاتی در کلیه دستگاه‌های اجرایی فراهم کند و سپس یک حکم اکید هم ذکر می‌شود به نحوی که از سال سوم به بعد تمامی بودجه باید به همین روش تنظیم شده باشد. متاسفانه تا زمان حاضر نوعی ناتوانی یا قصور تاریخی در تحقق این رویه مهم به چشم می‌خورد. در بند «پ» از ماده «۱۳» قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و ذیل بخش «کلیات بودجه» ذکر شده که دستگاه‌های اجرایی که از منابع بودجه کل کشور استفاده می‌کنند و تکالیف برنامه‌ای دارند، مکلفند برنامه عملیاتی خود را هر ساله براساس تکالیف برنامه برای استفاده در تهیه لایحه بودجه سال بعد به سازمان ارائه کنند. باید اذعان کرد دسترسی به چنین رویه‌ای سال‌هاست که دغدغه اصلی سیاستگذاران و بودجه‌نویسان کشور بوده گویی آنکه تاکنون هیچ اقدام عملی در دولت‌های گذشته صورت نگرفته و دولتی موفق به دستیابی به چنین بودجه‌ای نشده و آنچه در عمل شاهد بوده‌ایم، همانا روش «بودجه‌ریزی سنتی» یا همان «متکی بر ارقام سنوات قبل» است.
به طور کلی بودجه‌ریزی در ایران عمدتا به شکل «سنتی و افزایشی» انجام می‌گیرد. به زبان ساده (البته نه به این سادگی) بودجه سال گذشته به عنوان پایه‌ای برای مصارف جاری فرض شده و یک افزایش سالانه برای آن در نظر گرفته می‌شود که بستگی به روند تغییرات قیمت‌ها، تغییر حجم عملیات موجود و تقبل وظایف جدید از طرف دستگاه و عواملی از این قبیل دارد ولی در نظام بودجه‌ریزی عملیاتی باید لایحه بودجه براساس حجم فعالیت و خدمات و قیمت تمام‌شده تهیه شود. تخصیص بودجه نیز باید براساس عملکرد و نتایج صورت گیرد.
آنچه در طول سال‌ها و دهه‌ها در کشور ما انجام می‌شد، فرآیندهای اجرایی مورد نظارت قرار می‌گرفت و بابت فرآیندهای اجرایی پول پرداخت می‌شد اما در روش بودجه‌ریزی عملیاتی، نتایج محور پرداخت قرار گرفته و فرآیندها در اختیار ارگان‌ها قرار داده می‌شود تا با تغییر فرآیندها بتوانند قیمت تمام‌شده را با توجه به کیفیت خدمات و مقدار آن مدیریت کرده و از این طریق بودجه لازم را اخذ کنند.
در نظام‌های سنتی بودجه‌ریزی چنین به نظر می‌رسد که این «محصولات» هستند که «منابع» را مصرف می‌کنند اما نظام مدرن بودجه‌ریزی همچون نظام عملیاتی مقرر می‌دارد که عامل مصرف منابع، صرفا «محصولات» نیستند بلکه «فعالیت‌ها» هستند که این منابع را مصرف می‌کنند یعنی «محصولات» عملا «فعالیت‌ها» را مصرف کرده و «فعالیت‌ها» هم به‌نوبه خود «منابع» را مصرف می‌کنند.
بودجه‌ریزی برمبنای عملیات، بر پایه روش هزینه‌یابی مبتنی بر فعالیت قرار دارد. این شیوه با تاکید بر فرآیند مستمر بهسازی سروکار دارد و دستگاه تشویق می‌شود که فعالیت‌های ارزشمند و غیرارزشمند خود را شناسایی کند. آن دسته از فعالیت‌هایی که هزینه خدمات دولت را بالا برده اما هیچ ارزش‌افزوده‌ای ایجاد نمی‌کنند را می‌توان به راحتی شناسایی و آنگاه حذف کرد اما دقیقا اینجاست که مهم‌ترین مانعی که بر سر راه اجرای بودجه عملیاتی وجود دارد، خودش را نشان می‌دهد. این مانع همانا «هزینه‌یابی فعالیت‌ها» است. به لحاظ فنی و تکنیکی کار بسیار پیچیده‌ای است که بتوانیم فعالیت دستگاه‌های اجرایی را به وظایف آنها مرتبط و آنگاه رابطه بین وظایف و برنامه‌ها را تعریف کنیم.
به عنوان نمونه بعید است که وزارت نیرو و شرکت آب و فاضلاب بتوانند به درستی و با استناد به روش‌های نوین علوم مالی و حسابرسی عملکرد محاسبه کنند که عرضه یک لیتر آب به شهروندان چند تومان هزینه دارد. این هزینه برای یک مشترک در شمال شهر با مشترک دیگری در جنوب و غرب و شرق شهر کاملا متفاوت است.
در این وانفسای مضیق منابع بودجه‌ای طبعا باید یک رویکرد منطقی برای برقراری ارتباط فی‌مابین «بودجه» و «نتایج عملکرد» در اختیار داشت. اشاره مسعود پزشکیان نیز ناظر بر همین کارکرد است. بدین صورت که آن دسته از فعالیت‌هایی که هزینه خدمات دولت را بالا برده اما هیچ ارزش‌افزوده‌ای ایجاد نمی‌کنند به راحتی شناسایی و آنگاه حذف کرد.
*پویا نعمت‌اللهی، روزنامه‌نگار
