بازسازی اعتماد، مهار ناترازی
احسان کشاورز- برنامه هفتم پیشرفت با ارتقایی چشمگیر در بندهای اجرایی خود نسبت‌به برنامه‌های گذشته، این‌بار با نقشه‌ای عملی برای یکی از مزمن‌ترین چالش‌های اقتصاد ایران ارائه شده است؛ چالشی که ریشه در ناترازی شبکه بانکی و تداوم تورم‌های دو‌رقمی دارد. برخلاف برنامه‌های پیشین که صرفا به تعیین اهداف کلان بسنده می‌کردند، برنامه جدید علاوه‌بر هدف‌گذاری، برای رفع موانع نیز مسیرهایی مشخص کرده است. در میان این مسیرها، اصلاح نظام بانکی و پولی شاید مهم‌ترین و حساس‌ترین بخش باشد؛ تلاشی برای درمان بیماری دیرپای اقتصاد ایران که خود را در تورم مداوم، نقدینگی بی‌ضابطه و ضعف ساختارهای مالی نشان داده است.
واقعیت این است که شبکه بانکی کشور به‌دلیل ناترازی‌های عمیق در دارایی- بدهی، سودآوری و جریان نقدی از ایفای نقش بنیادین خود در تامین مالی سالم و پایدار اقتصاد بازمانده است. این وضعیت نه‌تنها ظرفیت واسطه‌گری مالی را مختل کرده و خطر ناتوانی بانک‌ها در بازپرداخت دیون را افزایش داده بلکه به تشدید تورم ساختاری، کاهش کارایی سیاست پولی و تحمیل هزینه‌های سنگین به منابع عمومی انجامیده است.
این مساله اما زمانی اهمیت واقعی خود را می‌یابد که به نقطه آغاز هر اصلاح اقتصادی توجه کنیم: بدون اصلاح بانک‌های ناسالم، هیچ سیاست پولی کارآمدی ممکن نیست. وجود موسسات گرفتار در ناترازی‌های شدید، سلامت ترازنامه کل شبکه بانکی را تهدید کرده و عملا اثرگذاری ابزارهای سیاست پولی را از بین می‌برد. استمرار فعالیت این بانک‌ها موجب خلق نقدینگی بی‌ضابطه، گسترش دارایی‌های موهومی و انتقال هزینه‌ها به منابع عمومی می‌شود. تجربه جهانی نیز نشان داده است که اصلاحات تدریجی در حضور چنین موسساتی نتیجه‌ای در پی ندارد چراکه این نهادهای ناسالم با رفتارهای پرریسک و غیرشفاف، سایر بانک‌ها را نیز به رقابت ناسالم وادار و روند بازسازی را مختل می‌کنند. ازاین‌رو شرط نخست بازگشت اقتدار بانک مرکزی و اجرای هر برنامه اصلاحی موثر، بازسازی یا انحلال بانک‌های به‌شدت ناسالم است؛ اقدامی که بدون آن هرگونه اصلاح در نظام بانکی محکوم به شکست خواهد بود.
۴ ستون بازسازی نظام بانکی
برنامه هفتم در خصوص اصلاح نظام بانکی حول چهار هسته اساسی سازمان یافته است؛ چارچوبی که عملا بنیان برنامه اصلاحی را برای دستیابی به اهداف سه‌گانه آن شکل می‌دهد و مسیر بازسازی شبکه بانکی کشور را تعیین میکند. نخستین هسته، تقویت سرمایه بانک‌ها به‌عنوان سپر جذب زیان و تضمین کفایت سرمایه در سطح حداقل ۸درصد است؛ اقدامی که از تداوم ناترازی دارایی- بدهی جلوگیری کرده و ریسک سیستمی را مهار میکند. درواقع برنامه بر این باور است که بدون ارتقای کفایت سرمایه، هیچ بانکی قادر نخواهد بود زیان‌های انباشته را جذب و ترازنامه خود را ترمیم کند. از همین‌رو، بانک مرکزی موظف است از اختیارات قانونی خود برای اجرای قاطعانه این محور استفاده کرده و زمینه افزایش واقعی سرمایه بانک‌ها را فراهم آورد. دومین هسته، شفاف‌سازی و پاکسازی ترازنامه‌ها از طریق الزام بانک‌ها به افشای کامل دارایی‌ها در سامانه‌های املاک و سهامداری و واگذاری اموال مازاد از مسیر «شرکت مدیریت دارایی‌های شبکه بانکی» است. این شرکت وظیفه دارد با فروش دارایی‌های منجمد، وصول مطالبات غیرجاری و بازگرداندن نقدینگی بلوکه‌شده، چرخه جریان نقد را در نظام بانکی فعال کند. اهمیت این محور در آن است که شفاف‌سازی ترازنامه نه‌تنها سلامت مالی بانک‌ها را افزایش می‌دهد بلکه بستر نظارت‌پذیری و ارزیابی واقعی عملکرد آنها را نیز فراهم میکند.
سومین هسته، اعمال انضباط اعتباری و پولی است؛ سیاستی که از طریق ممنوعیت اعطای اعتبار بی‌وثیقه توسط بانک مرکزی و تبدیل مطالبات بانک‌ها از دولت به اوراق اسلامی قابل‌توثیق دنبال می‌شود. این اقدام علاوه‌بر ارتقای کیفیت دارایی بانک‌ها، موجب کاهش فشار نقدینگی و جلوگیری از خلق پول بی‌ضابطه می‌شود. درواقع با اجرای این محور، چرخه تامین مالی در شبکه بانکی شفاف‌تر، پاسخگوتر و متکی بر دارایی‌های واقعی خواهد شد.
چهارمین هسته، تحمیل زیان بانک‌های ناتراز به سهامداران مقصر و اعمال انضباط نهادی است. در این سازوکار، زیان‌های انباشته بانک‌های ناسالم به‌جای انتقال به سپرده‌گذاران یا منابع عمومی، از دارایی سهامداران و مدیران متخلف جذب می‌شود. جرم‌انگاری تبانی در تسهیلات کلان و جلوگیری از تامین مالی ترجیحی، ریشه‌های نهادی ناترازی را هدف قرار می‌دهد. این بخش از برنامه با هدف بازگرداندن اعتماد عمومی و جلوگیری از گسترش رفتارهای پرریسک در نظام بانکی طراحی شده است.
اهمیت این چارچوب‌گذاری از چند بُعد قابل‌تامل است؛ نخست آنکه تقویت سرمایه بانک‌ها از طریق ارتقای کفایت سرمایه، بنیان بازسازی ترازنامه‌ها را فراهم میکند، دوم آنکه پاکسازی و افشای دارایی‌ها زمینه بازگشت اعتماد و سلامت مالی را مهیا میکند، سوم آنکه انضباط اعتباری، مسیر کنترل نقدینگی و مهار تورم را هموار میکند و چهارم آنکه تحمیل مسوولیت به سهامداران متخلف، نظام بانکی را از رفتارهای پرریسک و رانتی دور میکند. در چارچوب این اصلاحات، سه هدف کلیدی دنبال می‌شود؛ افزایش سرمایه بانک‌ها تا نسبت کفایت سرمایه به حداقل ۸درصد برسد و ریسک سیستمیک مهار شود، شفاف‌سازی و پاکسازی ترازنامه‌ها از طریق افشای کامل دارایی‌ها، واگذاری اموال مازاد و مدیریت دارایی‌های منجمد توسط شرکت مدیریت دارایی‌های شبکه بانکی، اعمال انضباط اعتباری و پولی با ممنوعیت اعطای اعتبار بی‌وثیقه و جایگزینی مطالبات دولت با اوراق اسلامی قابل‌توثیق. با این حال، تحقق این اهداف منوط‌به مجموعه‌ای از پیش‌شرط‌های بنیادین است. مهم‌ترین آنها، تعیین‌تکلیف بانک‌های به‌شدت ناسالم است زیرا تداوم فعالیت این موسسات نه‌تنها روند بازسازی ترازنامه‌ها را متوقف بلکه انتقال اثر سیاست پولی را نیز به‌شدت تضعیف میکند. افزون‌بر آن، اصلاح ساختار نظارت بانک مرکزی، ارتقای شفافیت اطلاعات مالی و ایجاد ضمانت‌های اجرایی برای انضباط اعتباری از دیگر الزامات موفقیت این طرح است. تنها با تحقق این پیش‌شرط‌هاست که اصلاح نظام بانکی از سطح برنامه و قانون به مرحله اجرا و اثرگذاری واقعی در اقتصاد خواهد رسید.
حلقه مفقوده مهار تورم ۲رقمی
ناترازی بانکی به‌معنای عدم تعادل ساختاری میان دارایی‌ها و بدهی‌های بانک است؛ وضعیتی که کارکرد اصلی واسطه‌گری مالی را مختل کرده و بانک را در معرض ناتوانی در ایفای تعهدات خود قرار می‌دهد. در ظاهر ممکن است این پدیده صرفا یک مشکل ترازنامه‌ای به‌نظر برسد اما درواقع ناترازی بانکی چالشی سیستمی است که اگر تداوم یابد، می‌تواند به بحران فراگیر بانکی، تشدید تورم ساختاری و افزایش بار مالی دولت بینجامد. ازاین‌رو اصلاح ساختاری ترازنامه بانک‌ها، مقابله با بیش‌برآورد دارایی‌ها، افزایش شفافیت، ارتقای کفایت سرمایه و تقویت نظارت مقتدر، از مهم‌ترین اولویت‌های سیاستگذاری در حوزه ثبات مالی محسوب می‌شود. به‌طور کلی ناترازی بانکی شرایطی است که بانک را به وضعیتی سوق می‌دهد که در نهایت امکان بازپرداخت دیون خود را ندارد. این ناترازی‌ها در سه دسته اصلی قابل طبقه‌بندی هستند: ناترازی دارایی- بدهی، ناترازی جریان وجوه نقد و ناترازی سودآوری. در میان آنها ناترازی دارایی- بدهی مهم‌ترین و خطرناک‌ترین است زیرا زمانی رخ می‌دهد که بدهی بانک‌ها- اعم از سپرده‌ها، بدهی به بانک مرکزی و سایر نهادهای مالی- از ارزش واقعی دارایی‌های‌شان پیشی گیرد. در این حالت، حقوق صاحبان سهام منفی می‌شود و بانک عملا فاقد پشتوانه مالی کافی برای جذب زیان است. تعادل در ترازنامه، به‌معنای تساوی صرف دارایی و بدهی نیست بلکه مستلزم سطحی از سرمایه کافی است که مانع سرایت زیان به سپرده‌گذاران شود.
نوع دوم ناترازی، ناترازی جریان نقدی است یعنی حالتی که بانک دارایی کافی برای پاسخگویی به بدهی‌های خود دارد اما آن دارایی‌ها از نقدشوندگی لازم برخوردار نیستند. در چنین شرایطی، حتی بانکی که از نظر ترازنامه‌ای سالم به‌نظر می‌رسد، ممکن است در بازپرداخت سپرده‌ها یا تعهدات کوتاه‌مدت با بحران نقدینگی روبه‌رو شود. نوع سوم، ناترازی سودآوری است یعنی زمانی که هزینه‌های بانک به‌ویژه در حوزه پرداخت سود سپرده‌ها، بیش از درآمدهای آن باشد. این دو نوع ناترازی معمولا به ناترازی دارایی- بدهی منتهی می‌شوند و پایه پولی را به‌شدت تحت فشار قرار می‌دهند.
برآوردهای کارشناسی نشان می‌دهد که شبکه بانکی کشور بیش از یک‌هزار‌میلیارد تومان ناترازی دارایی-بدهی دارد؛ رقمی که به‌خوبی عمق بحران را نشان می‌دهد. چنین وضعیتی بیانگر آن است که شبکه بانکی نتوانسته نقش واسطه‌گر مالی را به‌درستی ایفا کند و عملکرد نامناسب آن یکی از منشأهای اصلی تورم بالاست. درواقع ناترازی بانکی همان حلقه مفقوده مهار تورم دور‌رقمی در اقتصاد ایران است.
تجربه جهانی نشان داده است که ریشه بسیاری از دوره‌های تورمی پایدار، در نظام بانکی ناسالم و ترازنامه‌های متورم نهفته است. زمانی‌که بدهی بانک‌ها از دارایی واقعی فراتر رود، بانک برای حفظ نقدینگی به استقراض از بانک مرکزی یا بازار بین‌بانکی روی می‌آورد که نتیجه آن رشد پایه پولی و درنهایت افزایش نقدینگی است. از سوی دیگر بانک‌های ناتراز توان نقدینگی لازم را از دست می‌دهند یعنی بازپرداخت تسهیلات قدیمی نمی‌تواند نقدینگی خلق‌شده را خنثی کند. در این وضعیت نرخ سود سپرده‌ها به‌صورت خودکار رشد نقدینگی را تشدید میکند چراکه بانک برای پرداخت سود، ناگزیر به خلق پول جدید است.
به این ترتیب، حتی اگر سیاستگذار پولی بخواهد با ابزارهای معمول نظیر نرخ بهره، کنترل ترازنامه یا سقف اعتباری با تورم مقابله کند، در حضور ناترازی ساختاری بانک‌ها عملا توان چندانی ندارد. تجربه اقتصاد ایران نیز نشان می‌دهد تا زمانی‌که ناترازی شبکه بانکی حل نشود، تورم‌های دو‌رقمی به واقعیتی مزمن تبدیل خواهند شد. بنابراین اصلاح ناترازی بانکی نه یک اقدام مکمل بلکه پیش‌شرط اصلی مهار تورم پایدار و بازسازی ثبات پولی است؛ اقدامی که برنامه هفتم توسعه کوشیده با پیش‌بینی سازوکارهای نهادی، قانونی و نظارتی لازم، آن را به اولویت نخست سیاستگذاری اقتصادی کشور تبدیل کند.
قیمت اصلاح، هزینه تعلل
برآوردهای رسمی نشان می‌دهد رفع ناترازی شبکه بانکی کشور به منابعی در حدود ۱۶۹۷ تا ۳۳۳۵هزار‌میلیارد تومان نیاز دارد؛ ارقامی‌که عمق بحران و سنگینی بار اصلاح نظام بانکی را آشکار میکند. بررسی روند ناترازی طی سال‌های اخیر حاکی از آن است که سرعت بالای تولید زیان در شبکه بانکی به اندازه‌ای بوده که حتی تورم‌های شدید نیز نتوانسته‌اند نسبت ناترازی به تولید ناخالص داخلی را به‌طور معنادار کاهش دهند. به بیان دیگر مرور زمان نه‌تنها درمان نبوده بلکه خود بخشی از مشکل شده است چراکه تاخیر در اصلاح، هزینه نهایی برای اقتصاد و بیت‌المال را چند برابر میکند.
برنامه هفتم توسعه برای بازگرداندن استحکام مالی بانک‌ها، مجموعه‌ای از سازوکارهای مشخص را در قالب چهارمحور اصلاحی طراحی کرده است. نخستین محور، تقویت سرمایه بانک‌هاست؛ مطابق ماده(۷)، تمام موسسات اعتباریِ زیر حد کفایت سرمایه مکلف هستند برنامه افزایش سرمایه را تدوین و اجرا کنند و در صورت تعلل، بانک مرکزی از مسیر بازار سرمایه راسا اقدام خواهد کرد. این سازوکار سرمایه‌های صوری را کنار می‌زند، ظرفیت جذب زیان را بالا می‌برد و مانع تداوم ناترازی دارایی- بدهی می‌شود. محور دوم، پاکسازی و شفاف‌سازی ترازنامه‌هاست. طبق برنامه، همه دارایی‌های بانکی باید در سامانه‌های املاک و سهامداری ثبت و دارایی‌های منجمد از طریق «شرکت مدیریت دارایی‌های شبکه بانکی» واگذار شود. این شرکت دارایی‌های راکد و مطالبات غیرجاری را تفکیک، قیمت‌گذاری و نقدشونده میکند تا سمت دارایی بانک‌ها سبک‌تر و نقدشوندگی شبکه افزایش یابد.
سومین محور، استقرار انضباط اعتباری و پولی است. ماده(۱۰) با ممنوعیت اعطای اعتبار بی‌وثیقه توسط بانک مرکزی و تبدیل مطالبات بانک‌ها از دولت به اوراق اسلامی، مسیر خلق نقدینگی پرریسک را می‌بندد. این اقدام علاوه‌بر بهبود کیفیت دارایی بانک‌ها، اختلافات محاسباتی میان دولت و نظام بانکی را کاهش داده و امکان مدیریت موثر نقدینگی را فراهم میکند.
مهم‌ترین بخش اصلاح نظام بانکی
اما نه فقط تامین منابع بلکه چگونگی توزیع زیان انباشته است. برنامه هفتم با تاکید بر اصل «تحمیل زیان به ذی‌نفعان واقعی»، زنجیره‌ای شفاف برای بازپرداخت تعهدات طراحی کرده است؛ ابتدا دارایی‌ها و حقوق سهامداران و مدیران مقصر، سپس دارایی موسسه و درنهایت سهامداران غیرمقصر.
این ساختار مانع انتقال زیان به سپرده‌گذاران خرد و منابع عمومی می‌شود. همچنین جرم‌انگاری تبانی در تسهیلات کلان و توقیف دارایی مدیران متخلف، سازوکاری بازدارنده در برابر خلق اعتبارات رانتی و دارایی‌های موهومی فراهم می‌آورد. بر این اساس اصلاح نظام بانکی هرچند پرهزینه است اما تعلل در اجرای آن هزینه‌ای به‌مراتب سنگین‌تر بر دوش اقتصاد ملی و اعتماد عمومی خواهد گذاشت.
