اندازه دولت؛ مفهومی چندبعدی و نیازمند دقت بیشتر

علاءالدین رفیع‌زاده، معاون رییس‌جمهور و رییس سازمان اداری و استخدامی کشور

در بیست‌وچهارم بهمن‌ماه سال گذشته، یادداشتی را با هدف تبیین برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم نوشته و شش‌محور برنامه این سند را تشریح کردم. در این یادداشت به یکی از محورهای اصلی این برنامه یعنی «اصلاح ساختار و معماری کلان دولت» خواهم پرداخت. قبل از اینکه به محتوای اصلی این برنامه بپردازم، ضروری می‌دانم در خصوص برخی ابهاماتی که در خصوص اندازه دولت (مرتبط با موضوع این برنامه)، مطرح می‌شود، بپردازم که تا حد امکان ابهام‌زدایی در این خصوص صورت گیرد. برخی کارشناسان برداشت‌های متفاوتی در این خصوص دارند. این کارشناسان اندازه دولت را صرفا با حذف، یا اضافه کردن پست‌های سازمانی دستگاه‌های اجرایی یا استخدام یا تعدیل نیروی انسانی مترادف دانسته و گاهی اعلام‌نظرهایی را در این خصوص مطرح می‌کنند که با واقعیت همخوانی ندارد. البته قصد من هم این نیست که بگویم متغیرهای مذکور هیچ تاثیری در اندازه دولت ندارد بلکه می‌خواهم تاکید کنم، این نوع متغیرها که با هدف خدمت‌رسانی بهتر به مردم در برخی دستگاه‌ها ممکن است صورت گیرد، آنقدر تاثیر ناچیزی دارد که مشغول‌شدن به این نوع متغیرها ما را از مولفه‌های اصلی که نقش بسیار تعیین‌کننده‌ای در اندازه دولت دارد، غافل کرده و به بیراهه هدایت می‌کند.

آمارها و گزارش‌های بین‌المللی در این خصوص چه می‌گویند؟ آمارها و گزارش‌های بین‌المللی، تحلیل‌های متفاوتی از وضعیت اندازه دولت در ایران مطرح می‌کنند. برای مثال صندوق بین‌المللی پول در سال۲۰۱۵ براساس شاخص نسبت کل مخارج عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی، اندازه دولت ایران را نهمین اندازه دولت کوچک جهان مطرح می‌کند بنابراین از این منظر، اندازه دولت ایران بسیار کوچک ارزیابی شده است. این در حالی است که بنیاد هریتیج شاخص اندازه دولت را براساس سه مولفه مخارج دولت، بار مالی و سلامت مالی اندازه‌گیری می‌کند و بر این اساس، میانگین اندازه دولت ایران در این مولفه‌‌ها در گزارش آزادی اقتصادی سال۲۰۱۷ بنیاد هریتیج و در میان ۱۸۰ کشور، چهلمین اندازه دولت کوچک ارزیابی شده بنابراین از منظر این گزارش اندازه دولت ایران نسبتا کوچک ارزیابی شده است. در کنار پایگاه اطلاعاتی مذکور، موسسه فریزرشاخص اندازه دولت را در قالب چهار مولفه هزینه‌های دولتی، پرداخت‌های انتقالی و یارانه‌ها، مالکیت و سرمایه‌گذاری دولتی و بالاترین نرخ نهایی مالیات ارائه می‌دهد و بر این اساس رتبه ایران در مولفه اندازه دولت با شاخص آزادی اقتصادی موسسه فریزر در سال۲۰۱۷ در میان ۱۵۹ کشور مورد بررسی و برابر با صدوبیست‌وهفتمین دولت کوچک جهان ارزیابی شده بنابراین از منظر این گزارش اندازه دولت ایران بزرگ ارزیابی شده است.

از سوی دیگر بررسی وضعیت نیروی کار سال۱۳۹۴ کشور نشان می‌دهد ۶/‏‏۱۶‌درصد از ۹/‏‏۲۱‌میلیون نفر شاغل آن سال، مربوط به کارکنان بخش عمومی بوده است. این در حالی است که میانگین ‌درصد اشتغال دولت از کل اشتغال‌های کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه در سال۲۰۱۵ برابر ۱/‏‏۱۸‌درصد بوده است. بر این اساس، اندازه دولت ایران از منظر نیروی انسانی، اختلاف قابل‌‌توجهی با میانگین کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه ندارد. چنانچه ملاحظه می‌شود در چهار آمار مذکور در خصوص اندازه دولت، ایران دارای چهار وضعیت متفاوت بوده است. این امر بیانگر لزوم برخورداری از نگاه جامع و پرهیز از نگاه‌های محدود یا تک‌‌بعدی در اندازه دولت است. بنابراین نه‌تنها تمرکز بر تحلیل‌های یک گزارش یا داده آماری برای فهم مساله اندازه دولت کافی نخواهد بود بلکه آمارها و تحلیل‌های مولفه‌‌های گوناگون اندازه دولت در یک گزارش نیز الزاما شبیه یکدیگر نیست. به عنوان مثال رتبه دو کشور ایران و عربستان در مولفه بار مالیاتی، اندازه دولت در شاخص آزادی اقتصادی بنیاد هریتیج در سال۲۰۱۷، به ترتیب ۷۳ و ۳ است (رتبه بالاتر به معنی اخذ مالیات بیشتر و بزرگ‌تر بودن این مولفه اندازه دولت است) در حالی که رتبه همین دو کشور براساس مولفه مخارج دولت، به ترتیب ۹ و ۱۲۹ ارزیابی شده است. به عنوان مثالی دیگر می‌‌توان به مقایسه نمره ایران و فرانسه براساس دو مولفه اندازه دولت گزارش آزادی اقتصادی موسسه فریزر در سال۲۰۱۷ اشاره کرد. نمره ایران و فرانسه در مولفه هزینه‌‌های دولتی به ترتیب ۱۶/‏‏۶ و ۸۶/‏‏۲ بوده ‌است (نمره بالاتر به معنای هزینه‌های دولتی کمتر – بازه صفر تا ۱۰) در حالی که نمره این دو کشور در همین سال در مولفه شرکت‌های دولتی و سرمایه‌گذاری به ترتیب ۰۰/‏‏۰ و ۸ ارزیابی شده است (نمره بالاتر به معنای دخالت کمتر در شرکت‌‌داری و سرمایه‌‌گذاری دولتی بازه صفر تا ۱۰). بنابراین در صورت نگاه محدود و تک‌‌بعدی به مفهوم اندازه دولت ممکن است خطاهای قابل‌‌توجهی به کشور تحمیل شود.

علاوه بر نکاتی که مطرح شد، یکی از شاخص‌هایی که معمولا در محافل عمومی در خصوص اندازه دولت مطرح می‌شود موضوع تعداد کارمندان دولت است که در این خصوص هم جدول زیر قابل تامل است.

همانطور که در جدول شماره یک هم ملاحظه می‌شود، وضعیت شاخص نسبت کل جمعیت به تعداد کارکنان بخش دولتی بسیار بهتر از کشورهای دیگر است. البته ناگفته نماند که در آمار مربوط به ایران آمار کارکنان شرکتی، شهرداری‌ها و نیروهای مسلح لحاظ نشده است. یکی دیگر از شاخص‌هایی که برای مقایسه اندازه نیروی انسانی دولت در کشورهای مختلف استفاده می‌شود، شاخص «نسبت تعداد افراد شاغل در بخش دولتی به کل نیروی کار» است که در این شاخص هم آمار جدول شماره دو قابل تامل هست.

برنامه اصلاح ساختار و معماری کلان دولت دنبال چیست؟

واقعیت این است که بخش عمده مسائل موجود در نظام اداری و مدیریتی کشور، مربوط به عدم تعریف دقیق از بخش‌های اصلی دخیل در اداره کشور (بخش دولتی، بخش خصوصی و سمن‌ها) و روابط بین آنهاست. شاید بتوان این مساله را به‌عنوان علت‌العلل مسائل نظام اداری و مدیریتی کشور مطرح کرد چرا که نبود یا ضعف در تعریف دقیق بخش‌های مذکور، یا زمینه عدم رغبت بخش‌های غیردولتی برای ایفای نقش در اداره کشور را فراهم می‌کند (با نگاه خوش‌بینانه) یا در صورت مشارکت و ایفای نقش، آنقدر درگیر مسائل دست‌وپاگیر اداری از جنس بوروکراسی ناکارآمد می‌شود که فلسفه وجودی خود را فراموش کرده و تبدیل به ساختاری شبه‌دولتی می‌شود که نتیجه‌‌ای جز اتلاف منابع، نارضایتی مردم، بهره‌وری پایین، فساد اداری بالا، پاسخگویی ضعیف و … ندارد. نمونه‌‌های مختلفی از مصادیق ناشی از مسائل مورد بحث در حوزه‌های مختلف اقتصادی، فرهنگی، خدمات اداری، بهداشت و درمان، اجتماعی و … را می‌توان مطرح کرد که با هدف طولانی نشدن یادداشت از ذکر آنها صرف‌‌نظر می‌کنم. بنابراین به شدت نیازمند سندی هستیم که تعیین کند؛ دولت، بخش‌خصوصی، مدیریت محلی، سمن‌ها (سازمان مردم‌نهاد)، شهرداری‌ها و … هر کدام چه نقشی در توسعه و پیشرفت کشور دارند و دامنه فعالیت هر کدام تا کجاست. این سند علاوه بر اینکه باید مرزهای مشخصی را برای بازیگران اصلی مورد اشاره، تعیین کند در عین حال روابط و تعامل آنها با یکدیگر را نیز باید مشخص کند. این اقدام، اساسی‌‌ترین و زیربنایی‌‌ترین اقدامی است که می‌‌تواند شروع اقدامات عملی و اجرایی در حکمرانی صحیح را رقم بزند. هم‌راستا با این موضوع، شناسایی فعالیت‌‌ها و وظایف خارج از ماموریت ذاتی دستگاه‌‌های اجرایی و تشکیلات موازی و غیرضرور، انتقال امور حاکمیتی شرکت‌های دولتی به دستگاه‌های ذی‌ربط، انتقال تصدی‌های قابل واگذاری به استان‌ها، شهرستان‌ها، شهرداری‌ها و نهادهای محلی و مدنی و در کنار این موضوع، اصلاح الگوی اداره دستگاه‌های اجرایی مستقر در استان‌ها و شهرستان‌ها در قالب مجتمع‌های اداری، از جمله اقدامات اصلاحی است که در قالب برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم در حال عملیاتی شدن است.

جمع‌بندی

با عنایت به نکاتی که مطرح شد

۱- مقایسه اندازه دولت با نگاه عمومی و تک‌‌بعدی، نه‌تنها صحیح نیست بلکه موجبات تحریف نظرات کارشناسی و تصمیم‌گیری‌های نادرستی می‌شود که خود زمینه ناکارآمدی نظام اداری و به‌تبع آن اختلال در نظام اداره کشور و نارضایتی مردم از نحوه دریافت خدمات را موجب خواهد شد. بنابراین در مرحله اول نیازمند طراحی چارچوب دقیق برای ارزیابی صحیح اندازه دولت با در نظر گرفتن نقش بازیگران اصلی پیشرفت و توسعه کشور (بخش دولتی، بخش خصوصی و نهادهای عمومی غیردولتی) هستیم.

۲- بازطراحی ساختارهای سازمانی دستگاه‌‌های اجرایی و کاهش واحدهای سازمانی به جای صِرف توجه به کاهش پست‌های سازمان و نیروی انسانی دستگاه‌‌ها همزمان با اجرای صحیح و دقیق ماده۳۰ قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین حذف، ادغام یا بازنگری اساسی در ساختار و اداره سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی، از جمله باز طراحی ساختار فرهنگی کشور، باز طراحی ساختار انرژی در کشور و … در خصوص منطقی‌‌نمودن اندازه دولت بسیار کارساز و در عین حال موثر خواهد بود.

۳- تغییر رویکرد از توجه به ستاد دستگاه‌‌های اجرایی به واحدهای عملیاتی و در نظر گرفتن بوروکراسی سطح خیابان در تخصیص مجوزهای مربوط به ساختار و جذب نیروی انسانی نیز در منطقی‌ کردن اندازه دولت بسیار موثر خواهد بود.

شایان ذکر است که هر سه مورد در برنامه اصلاح نظام اداری مورد تاکید قرار گرفته و در حال عملیاتی شدن هستند.