انجماد توسعه شهری
جهان صنعت– حذف ماده۵۰ برنامه هفتم توسعه تنها یک جابه‌جایی معمول در متن قانون نیست بلکه از منظر اقتصادی به معنای خارج کردن زمین از معادله تولید مسکن و مسدودکردن یکی از مهم‌ترین ظرفیت‌های کالبدی و مالی کشور است. این تصمیم ابزار اصلی سیاستگذار برای فعال کردن عرضه زمین را از کار می‌اندازد و می‌تواند ساخت‌وساز را برای سال‌های آینده در سطحی عمیق‌تر دچار رکود کند. وزارت راه‌و‌شهرسازی و سازمان ملی زمین و مسکن طی سال‌های گذشته بارها ادعا کرده‌اند که زمین کافی برای ساخت مسکن وجود ندارد اما آمار رسمی نشان می‌دهد بیش از یک‌میلیون و ۸۰۰ هزار هکتار زمین دولتی در حریم شهرها بلااستفاده باقی مانده است؛ اراضی‌ای که نه در مسیر تولید مسکن قرار گرفته‌اند، نه در قالب مدل‌های مالی مبتنی بر ارزش‌افزوده زمین فعال شده‌اند و نه حتی برای توسعه شهری برنامه‌ریزی شده‌اند.
فرصتی که از سیاستگذار گرفته می‌شود
این حجم از اراضی دولتی ظرفیت عظیمی را تشکیل می‌دهد که می‌توانست پایه برنامه‌های توسعه‌ای و محرک رشد ساخت‌وساز باشد اما بایگانی شدن ماده۵۰ عملا این دارایی عظیم را از دسترس سیاستگذار خارج می‌کند. کارکرد اصلی ماده۵۰ ایجاد کانالی بود که بتواند زمین را بدون تکیه بر بودجه عمومی وارد چرخه تولید کند و از طریق ارزش‌افزوده آن، منابع اجرای زیرساخت‌ها و خدمات شهری تامین شود. این الگو که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و حتی اقتصادهای نوظهور بهعنوان «تامین مالی زمین‌پایه» شناخته می‌شود، به دولت اجازه می‌دهد بدون استقراض و بدون فشار تورمی، از دارایی‌های ملکی خود برای توسعه شهری و تامین مسکن مقرون‌به‌صرفه استفاده کند. اکنون و با حذف این ماده، دولت بخش مهمی از توان خود برای ایجاد دسترسی عمومی به زمین را از دست می‌دهد و نقش زمین بهعنوان بزرگ‌ترین نهاده تولید مسکن، بیش از گذشته در انحصار نهادهای دولتی و شبه‌دولتی باقی می‌ماند.
زمین؛ حلقه پنهان قیمت مسکن در ایران
زمین در بازار مسکن ایران، حلقه پنهان قیمت و در عین‌حال مهم‌ترین عامل جهش‌های دوره‌ای است. در شرایطی که بین نیم تا دو‌سوم قیمت تمام‌شده مسکن در کلانشهرها ناشی از قیمت زمین است، نبود سازوکار موثر برای عرضه گسترده اراضی، به معنای استمرار سوداگری و احتکار زمین در مقیاس بزرگ خواهد بود. با وجود این، بخش قابل‌توجهی از اراضی دولتی طی دهه‌های گذشته نه‌تنها به چرخه توسعه شهری وارد نشده‌اند بلکه در نتیجه نبود سیاستگذاری واحد و تعدد تصمیم‌گیران، عملا به مناطق خاموش و منجمد تبدیل شده‌اند. ماده۵۰ قرار بود قفل این اراضی را باز و آنها را از وضعیت رکود خارج کند اما اکنون حذف آن به معنای از دست رفتن فرصتی کم‌نظیر برای کاهش هزینه تولید مسکن، تحریک بخش‌خصوصی و مدیریت پایدار عرضه زمین است.
پیامدهای مالی؛ توقف یک سازوکار ضد رکود
از منظر مالی نیز حذف ماده۵۰ پیامدهای گسترده‌ای دارد. اراضی دولتی می‌توانستند بهعنوان یک موتور ضد رکود عمل کنند و از طریق عرضه هدفمند، بخشی از فشار قیمتی در بازار زمین را کاهش دهند. افزایش عرضه زمین معمولا با کاهش یا حداقل تثبیت قیمت همراه است و این امر مستقیما بر هزینه ساخت‌وساز اثر می‌گذارد. از سوی دیگر ارزش‌افزوده حاصل از تغییر کاربری، آماده‌سازی و توسعه اراضی، یک منبع جدی برای تامین مالی پروژه‌های مسکن حمایتی محسوب می‌شود. وقتی این ماده حذف می‌شود، دولت برای اجرای طرح‌های اجتماعی خود بار دیگر مجبور به اتکا به بودجه عمومی خواهد بود؛ بودجه‌ای که در سال‌های اخیر با کسری مزمن روبه‌رو بوده و عملا امکان تامین منابع پایدار برای ظرفیت‌سازی در بخش مسکن را از دولت می‌گیرد.
افزایش نااطمینانی و عقب‌نشینی بخش‌خصوصی
پیامد دیگر حذف ماده۵۰، افزایش ریسک سرمایه‌گذاری برای بخش‌خصوصی است. بخش‌خصوصی زمانی وارد پروژه‌های ساخت‌وساز می‌شود که چشم‌انداز روشنی از دسترسی به زمین، ثبات قیمت و امکان پیش‌بینی سود داشته باشد. در شرایطی که عرضه زمین از مسیر رسمی متوقف یا محدود شود، نااطمینانی در بازار افزایش پیدا می‌کند و سرمایه‌گذاران تمایلی به ورود به پروژه‌های بلندمدت نخواهند داشت. این وضعیت به‌ویژه در شهرهای کوچک و متوسط که به شدت وابسته به عرضه اراضی دولتی هستند، باعث کاهش مشارکت سازندگان و افزایش هزینه نهایی تولید خواهد شد.
پیامد کالبدی حذف ماده ۵۰
در بُعد کالبدی نیز حذف ماده۵۰ اثرات قابل‌توجهی بر روند توسعه شهری می‌گذارد. بخش زیادی از اراضی دولتی که در حریم شهرهای کوچک، روستاها و مناطق مرزی قرار دارند، نقاطی کلیدی برای توسعه سکونتگاه‌ها، افزایش ظرفیت جمعیتی و ایجاد زیرساخت‌های جدید محسوب می‌شوند. ماده۵۰ طراحی شده بود تا این مناطق را به چرخه توسعه بازگرداند و امکان رشد متعادل شهرها را فراهم کند. با حذف این ماده روند توسعه در این مناطق عملا متوقف می‌شود و مناطق کم‌برخوردار بار دیگر در حاشیه برنامه‌ریزی شهری قرار می‌گیرند. این موضوع می‌تواند مهاجرت از مناطق مرزی به سمت کلانشهرها را افزایش دهد و نابرابری فضایی را در سطح ملی تشدید کند.
تشدید نابرابری اجتماعی
تاثیرات حذف ماده۵۰ بر عدالت اجتماعی نیز بسیار جدی است. این ماده تنها سازوکاری بود که به‌طور مستقیم از دهک‌های پایین حمایت کالبدی و اقتصادی به عمل می‌آورد و امکان دسترسی آنها به زمین یا مسکن مقرون‌به‌صرفه را فراهم می‌کرد. کنار گذاشتن این ماده، دسترسی اقشار کم‌درآمد به زمین مناسب را دشوارتر و شرایطی ایجاد می‌کند که در آن زمین‌های دولتی در انحصار نهادهایی باقی بمانند که انگیزه‌ای برای عرضه گسترده ندارند. نبود عرضه زمین ارزان‌قیمت، شکاف قیمتی در بازار مسکن را عمیق‌تر، فشار بر بازار اجاره را افزایش می‌دهد و چرخه فقر مسکنی را تقویت می‌کند.
بازگشت به الگوی قدیمی مدیریت زمین
از زاویه‌ای دیگر، حذف ماده۵۰ نشانه‌ای از بازگشت به الگوی سنتی و ناکارآمد مدیریت زمین در ایران است؛ الگویی که طی دهه‌های گذشته بر انحصار، تصمیم‌گیری‌های غیرشفاف و عرضه قطره‌چکانی تکیه داشته است. ماده۵۰ تلاش می‌کرد با ایجاد سازوکاری روشن، قابل نظارت و الزام‌آور، اراضی دولتی را به ابزار توسعه و تولید تبدیل کند و تصمیم‌گیری درباره زمین را از وضعیت پراکنده و بسته به ساختاری قابل پیگیری تبدیل کند. اکنون حذف این ماده نه‌تنها این مسیر را مسدود می‌کند بلکه بار دیگر امکانی را فراهم می‌آورد تا تصمیم‌گیری درباره زمین پشت درهای بسته و بدون شفافیت صورت گیرد.
چشم‌انداز مبهم بازار مسکن
درنهایت پیامدهای اقتصادی بلندمدت این تصمیم در سطحی گسترده قابل‌مشاهده خواهد بود. نخستین پیامد، افزایش قیمت زمین و به‌تبع آن افزایش قیمت مسکن است زیرا وقتی عرضه رسمی و گسترده زمین از چرخه خارج شود، بازار آزاد زمین نقش تعیین‌کننده پیدا می‌کند و قیمت‌ها تحت‌تاثیر رفتار احتکاری بازیگران محدود افزایش می‌یابد. در ادامه، توان دولت برای اجرای طرح‌های حمایتی و مسکن اجتماعی کاهش می‌یابد و پروژه‌های مربوط به دهک‌های پایین با خطر توقف مواجه می‌شوند. هم‌زمان، بی‌ثباتی حاصل از این تصمیم می‌تواند مشارکت بخش‌خصوصی را به‌شدت کاهش دهد و بازار ساخت‌وساز را در وضعیتی رکودی نگاه دارد. افزایش فشار بر بازار اجاره و تعمیق شکاف طبقاتی نیز پیامدهای مکمل این تحولات خواهد بود و در مجموع تصویری نگران‌کننده از آینده بازار مسکن ترسیم می‌کند.
انباشتگی زمین در سازمان ملی زمین و مسکن
مطابق تحلیل‌های رسمی سازمان ملی زمین و مسکن، بیش از ۶۰درصد حریم شهرهای کشور در مالکیت دولت است و بخش عمده آن نیز زمین موات محسوب می‌شود یعنی زمین‌هایی که نه کشاورزی در آن صورت می‌گیرد و نه کاربری عمومی دارند. تنها ۵۰هزار هکتار از این اراضی که در محدوده‌های شهری قرار دارند، در صورت قیمت‌گذاری حداقلی متری ۱۰میلیون تومان، می‌تواند بیش از ۵هزار همت سرمایه برای توسعه زیرساخت و خدمات شهری آزاد کند.
با این حال، دولت به‌جای فعال‌سازی این ظرفیت، مسیر قانونی آن را مسدود کرده است. ماده۵۰ در برنامه هفتم پیشرفت، دولت را موظف می‌کرد حداقل ۲/۰درصد از اراضی کشور را برای توسعه سکونت‌گاه‌های جدید اختصاص دهد و امکان واگذاری ۹۹ساله زمین به متقاضیان را فراهم کند. این ماده نه‌تنها باری بر بودجه عمومی نداشت بلکه با مدل «تامین مالی زمین‌پایه»، هزینه آماده‌سازی و زیرساخت را از محل ارزش‌افزوده همان اراضی تامین می‌کرد. اکنون با حذف این ماده، دولت از پاسخگویی درباره منابع زمین عقب‌نشینی کرده و یکی از معدود مسیرهای واقعی تامین زمین و مسکن برای اقشار متوسط و کم‌درآمد را از میان برداشته است.
به باور کارشناسان، سازمان ملی زمین و مسکن به‌جای ایفای نقش تنظیم‌گر، به انباشت‌کننده زمین تبدیل شده است. این سازمان بیش از یک‌میلیون و ۸۰۰ هزار هکتار زمین در اختیار دارد اما تنها حدود ۵/۷درصد آن در محدوده‌های شهری قرار گرفته است. در نتیجه دولت با نگه‌داشتن حجم عظیمی از زمین‌های بلااستفاده، به‌طور غیرمستقیم از گرانی زمین منتفع شده و ساخت‌وساز برای دهک‌های پایین در عمل ناممکن می‌شود.
مشکل مدیریت زمین
علی نبیان، مدیرعامل سازمان ملی زمین و مسکن تاکید دارد که سازمان ملی زمین و مسکن محتکر زمین نیست و زمین‌هایی در اختیار دارد که هم در محدوده شهر و هم در حریم شهرهاست. بسیاری از پهنه‌های تهران به هر حال مساحتی از آن در حریم و یا بالای ۱۸۰۰ است که اجازه ساخت نداریم. کارشناسان معتقدند که مشکل زمین نیست، مشکل مدیریت زمین است. وقتی دولت زمین دارد اما نمی‌خواهد آن را عرضه کند یعنی احتکار قانونی در حال رخ‌دادن است. حذف ماده ۵۰ نه‌تنها امکان نظارت بر عملکرد وزارت راه‌و‌شهرسازی را از بین می‌برد بلکه شاخص قابل‌مطالبه‌ای برای ارزیابی عرضه زمین باقی نمی‌گذارد. این تصمیم درنهایت،شفافیت و پاسخگویی در سیاست زمین را حذف و سیاستگذار را از هرگونه تعهد کمی رها می‌کند.
مقایسه با جهان
در بسیاری از کلانشهرهای ایران، تراکم جمعیتی به بیش از ۱۵۰نفر در هر هکتار رسیده است؛ عددی که در پاریس ۲۲نفر و در نیویورک ۷۰نفر است. تداوم این وضعیت به معنای فشار مضاعف بر بافت‌های فرسوده، افت کیفیت زندگی و افزایش قیمت مسکن است. برآوردها نشان می‌دهد کشور در افق ۱۰ساله به دست‌کم ۶میلیون واحد مسکونی جدید نیاز دارد و بدون الحاق اراضی جدید، این هدف دست‌نیافتنی است. با حذف ماده۵۰، دولت عملا ابزار قانونی لازم برای افزایش ظرفیت کالبدی شهرها را کنار گذاشته و مسیر تعادل عرضه و تقاضای مسکن را مسدود کرده است. کارشناسان هشدار می‌دهند که ادامه این رویکرد، شهرها را به «بافت‌های فشرده و فرسوده» بدل می‌کند و توسعه را از درون به بحران می‌کشاند.
یک تصمیم و یک چرخه بلندمدت از رکود
براساس این تحلیل‌ها، حذف ماده۵۰ برنامه هفتم نه‌تنها ظرفیت تولید مسکن را کاهش می‌دهد بلکه یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاستگذاری را از دولت می‌گیرد و دسترسی عمومی به یک‌ونیم میلیون هکتار زمین دولتی را محدودتر می‌کند. این تصمیم می‌تواند اهداف برنامه هفتم را بی‌اثر، مسیر توسعه را کند و بازار مسکن را بیش از پیش در وضعیت قفل‌شده کنونی نگه دارد؛ وضعیتی که در آن قیمت زمین تعیین‌کننده سرنوشت مسکن و تعیین‌کننده کیفیت زندگی میلیون‌ها خانوار خواهد بود.
