17 - 02 - 2020
اصلاح ساختار بودجه شهرداریها
دکتر بهرام وهابی* جمعبندی مباحث پیشین. در چهار بخش پیشین از مباحث ورشکستگی شهرداریها، موضوعات زیر مورد بررسی قرار گرفت:
– تعاریف و مراحل ورشکستگی شهرداریها. در این بحث چنین مطرح شد که ورشکستگی شهرداریها مفهومی تخصصی و حقوقی است که میتواند با استفاده از تعاریف استاندارد و براساس شاخصهای مدیریت منابع مالی و مدیریت بدهی تعریف شود. اساس این موضوع بر پایه این امر استوار است که شهرداریها معمولا و براساس دستورالعملهای ابلاغی، بودجه سالانه خود را به صورت بودجه متوازن تنظیم میکنند که در آن، منابع و مصارف عمومی و منابع و مصارف سازمانهای وابسته به شهرداری در حالت برابر در نظر گرفته میشود. همچنین بیان شد که چون پایه درآمدی و پایه هزینهای شهرداریها با هم برابر نیست، ضرایب درآمدی و هزینهای نیز با یکدیگر برابر نیستند و در نتیجه، بودجه شهرداری الزاما به صورت متوازن نمیباشد. در این زمینه پیشنهاد شد که بودجه شهرداری در حالت غیرمتوازن (غالبا همراه با کسری بودجه) تدوین شود تا اولا بودجه به صورت واقعی باشد و ثانیا با آشکار کردن کسری بودجه پنهان، امکان برنامهریزی روی تامین منابع مالی برای کاهش کسری بودجه اقدام شود. از طرف دیگر مراحل رسیدن شهرداریها به ورشکستگی (به ترتیب شامل کسری بودجه، گرفتاری مالی، اعسار، تنگنای مالی و ورشکستگی) ایجاب میکند که شهرداریها در هر مرحله، تدابیر لازم برای خروج از مشکلات و عدم ورود به مرحله بعد را در نظر بگیرند. بهترین گزینه، تامین مالی کسری بودجه برای پرهیز از ورود به مرحله گرفتاری مالی (و در نتیجه، ورود به مراحل اعسار، تنگنای مالی و ورشکستگی) میباشد که در این راه، در مقالات پیشین به بررسی اصلاح ساختار بودجه شهرداریها و تامین مالی کسری بودجه پرداخته شد .
– اصلاح ساختار بودجه شهرداریها. ساختار بودجه شهرداریها به گونهای است که اصولا مفهومی به نام کسری بودجه در آن لحاظ نشده است. دستورالعملهای ابلاغی وزارت کشور (سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور) نیز موید همین موضوع است. شهرداریها در ساختار بودجه عمومی و بودجه سازمانهای خود گرایش به تدوین بودجه متوازن دارند که منجر به پنهان ماندن کسری بودجه میشود. با پنهان ماندن کسری بودجه، امکان شناسایی مقادیر و نوع کسری بودجه و تامین مالی آن از بین میرود و کسری بودجه ناظر بر آینده، به کسری بودجه ناظر بر گذشته تبدیل میشود. به عبارت دیگر شهرداریها بعد از گذشت حداقل شش ماه از سال مالی خود (اگر موضوع به زمان تفریغ بودجه کشیده نشود)، مجبور به شناسایی کسری بودجه و ارائه لایحه متمم بودجه جهت کسب اجازه از شورا برای تامین مالی کسری بودجه خود میشوند. هر چقدر که شهرداری ماهها و زمان بیشتری را برای شناسایی کسری بودجه خود از دست دهد، تامین مالی کسری بودجه با مشکلات بیشتری مواجه خواهد شد. به عنوان مثال اگر شهرداری تصمیم بگیرد برای تامین مالی خود به بازار پول (بانکها) یا بازار سرمایه (بورس) مراجعه کند، این دو بازار هر چه به سمت ماههای آخر سال برسند، برای انجام اقدامات تامین مالی با مشکلات بیشتری مواجه خواهند بود و از طرف دیگر، «تصمیم به اقدام» تا «مرحله اقدام» در شهرداریها به خودی خود بسیار زمانبر است و شهرداریها حتی در صورت تمایل برای تامین مالی کسری بودجه، زمان کافی برای انجام اقدامات اجرایی در این زمینه نخواهند داشت. بدیهی است گزینه مناسب در این شرایط، تدوین بودجه ابتدای دوره با لحاظ کسری بودجه است تا شهرداری بتواند با کسب مجوز لازم از شورای اسلامی شهر نسبت به انجام تامین مالی کسری بودجه «از ابتدای دوره مالی» اقدام نماید.
– قوانین ورشکستگی شهرداریها. در مقالهای جداگانه، موضوع قوانین مختلف برای حمایت از شهرداریها در شرایط ورشکستگی مطرح شد و چنین بیان شد که در تعدادی از کشورها، قوانین حمایتی برای حمایت از شهرداریها در شرایط اعسار یا ورشکستگی وضع شده است. قوانین PFS و FD در فرانسه، قوانین WA، BA، BIA و WRA در کانادا، قانون IC در آلمان و فصل نهم از عنوان یازدهم مجموعه قوانین آمریکا مثالهایی در این زمینه هستند. در ایران قانون اعسار مصوب سال ۱۳۱۱ خورشیدی و قانون تجارت به بحث اعسار و ورشکستگی پرداختهاند ولی تاکنون قانونی در زمینه ورشکستگی شهرداریها تدوین نشده است به دلیل ضرورت این امر، مقاله حاضر به بیان اجزا و رئوس کلی لایحه قابل ارائه به مجلس شورای اسلامی برای شناسایی ورشکستگی در شهرداریها و حمایت از شهرداریها در شرایط اعلام ورشکستگی میپردازد .
– راهکارهای تامین مالی کسری بودجه. شهرداریها برای خروج از وضعیتهای نامناسب پس از شناسایی کسری بودجه، میتوانند از راهکارهای تامین مالی کسری بودجه استفاده نمایند. در مباحث پیشین بیان شد که راهکارهای مختلفی را میتوان برای تامین مالی کسری بودجه در نظر گرفت که عمدهترین آنها شامل مالیسازی، خصوصیسازی، تامین مالی پروژهای و مدیریت منابع میباشد. تامین مالی پروژهای نیز خود شامل استفاده از ابزارهای مالی (مانند اوراق مشارکت، اوراق صکوک اجاره، اوراق سفارش ساخت و …)، استفاده از نهادهای مالی (مانند صندوق زمین و ساختمان و صندوق پروژه) و شراکت عمومی – خصوصی است که اتخاذ هر یک از این راهکارها باید متناسب با نوع کسری بودجه و شیوه تامین مالی مربوط به نوع خاص کسری بودجه باید صورت گیرد .
پیشنهادهای اساسی. در زمینه تنظیم ساختار بودجه شهرداریها و اصلاح روند جاری جهت پرهیز از اعسار و ورشکستگی در شهرداریها، توجه به نکات زیر ضروری است :
الف – برنامه راهبردی تامین مالی. ضرورت دارا بودن برنامه راهبردی و برنامه جامع تامین مالی، استراتژی تامین مالی سرمایهای و برنامه مدیریت بدهی شامل :
– برآورد نیازهای مالی
– شناسایی منابع مالی مناسب
– تهیه برنامه زمانبندی
– شناسایی بهترین گزینههای اجرایی
ب – افزایش سهم بازار. تاکید بر هدفگذاری افزایش سهم بازار شهرداریها در زمینههای زیر:
– سهم از ابزارهای مالی
– سهم از نهادهای مالی
– سهم از بازار سرمایه
– سهم از بازار پول
– سهم از منابع بخش خصوصی
– سهم از نقدینگی
پ – ایجاد شهر نوظهور. اقتصاد شهرها نیز مانند اقتصاد ملی (و شهرها همانند کشورها) میتواند به عنوان بازارهای نوظهور درآید. شهرداریها میتوانند با تبدیل اقتصاد شهرها از وضعیت رخوت و رکود اقتصادی به وضعیت بازارهای نوظهور و تبدیل شهرها به شهرهای نوظهور، منابع عظیمی برای تامین مالی پروژههای زیرساختی شهر تدارک ببینند.
ت – انضباط مالی شهرداریها. ضرورت ایجاد انضباط مالی شهرداریها برای تحقق موارد زیر:
– رسیدن به تراز منابع مالی مناسب در بلندمدت
– کسب رتبه اعتباری در بازارهای مالی
– کاهش ریسک فعالیتها و افزایش اعتماد بخش خصوصی
– انطباق چرخه عمر پروژه با چرخه شیوه تامین مالی
– توجه به نقش و جایگاه مدیران مالی
ث – دستورالعمل تامین مالی. با توجه به وجود شیوههای مختلف تامین مالی (استفاده از انواع ابزارهای مالی، انواع نهادهای مالی، انواع قراردادهای شراکت عمومی – خصوصی، مدیریت دارایی، سازوکارهای خصوصیسازی و اقدامات مالیسازی)، تنظیم دستورالعمل تامین مالی شامل موارد زیر ضروری است :
– چارچوب قراردادهای مربوط به شیوههای تامین مالی
– نحوه انتخاب شیوههای مختلف متناسب با نیازهای مالی پروژهها
– نحوه انجام مطالعات امکانسنجی به عنوان مبنای اقتصادی تامین مالی
– توجه به نظام سلسله مراتب شهری در انتخاب شیوههای تامین مالی
ج – افزایش ظرفیت مالی. شهرداریها برای ورود به بازارهای مالی نیازمند گسترش ظرفیتهای مالی خود از ابعاد زیر هستند :
– آموزش مفاهیم مالی و آشنایی با بازارهای مالی
– وجود قوانین و دستورالعملهای لازم برای تسهیل فعالیت شهرداریها در بازارهای مالی
– ایجاد مدیریت مالی موثر و منظم (متناسب با نظم بازارهای مالی)
– تعریف پروژههای بانکپذیر مناسب
چ- تدوین طرح بدهی. الزامی است شهرداریها دارای مستنداتی در زمینه سیاست بدهی به صورت مکتوب باشند (آستانه بدهی، نوع بدهی، فرآیند تامین بدهی، نیازهای مالی، محدودیتهای بدهی) زیرا اولا برای وضعیت موجود و آتی آنها در شرایط تامین مالی از طریق بازار بدهی لازم است و ثانیا در شرایط اعلام ورشکستگی، مبنای تهیه مستندات قانونی برنامه مالی ورشکستگی قرار میگیرد.
ح – توجه به تفاوت ساختاری مفاهیم. با توجه به مباحثی که تاکنون مطرح شد، باید توجه داشت که تفاوتهای آشکاری میان مفاهیم کسری بودجه، مشکلات مالی، اعسار، تنگنای مالی و ورشکستگی وجود دارد که باید به مفهوم و کارکرد هر یک به صورت جداگانه توجه داشت .
خ – تنظیم بودجه بر پایه کسری بودجه. اصلاح دستورالعمل بودجهنویسی شهرداریها به منظور لحاظ کسری و مازاد بودجه در بودجه عمومی و بودجه سازمانها و شرکتهای وابسته به شهرداری. انجام مراقبتهای لازم برای تنظیم لوایح بودجه پیشنهادی شهرداری به شورای اسلامی شهر با در نظر گرفتن تفاوت ساختاری پایه درآمد (پایه جمعیت و فعالیت) و پایه هزینه (پایه جمعیت و فعالیت) برای استخراج منابع و مصارف بودجه شهرداری
د – نظام درآمد – هزینه. توجه به نظام درآمد – هزینه در بودجهنویسی شهرداری و استفاده حداقلی از بودجه مشترک در زمینه منابع و مصارف بودجه شهرداری جهت استخراج تراز منابع مالی فعالیتهای مختلف. این امر موجب میشود که در شرایط خصوصیسازی یا استفاده از شیوههایی مانند شراکت عمومی – خصوصی، امکان استخراج تراز منابع مالی هر فعالیت به سادگی میسر باشد.
ذ- توجه به راهکارهای عدم ورشکستگی شهرداریها. برای جلوگیری از ورشکستگی شهرداریها (و ورشکستگی شهرها)، باید ضمن پذیرش مفهوم ورشکستگی و تدوین سازوکارهای اجرایی مربوطه، راهکارهای عدم تحقق ورشکستگی در شهرداریها (مانند تامین مالی پروژهای، مالیسازی، مدیریت دارایی، خصوصیسازی و …) تدوین و عملیاتی شود و شهرداریها مستندات لازم برای استفاده از این راهکارها قبل از درخواست حمایتهای قانونی در زمینه ورشکستگی را ارائه دهند .
ر – ماهیت فعالیتهای شهرداری. شهرداری یک نهاد ارائهکننده خدمات شهری و عمران شهری (توسعه زیربناها) است و در هیچ کشوری، موضوع تعطیلی و توقف فعالیتهای آن در شرایط اعسار، تنگنای مالی و ورشکستگی مطرح نمیشود (برخلاف اشخاص حقیقی و حقوقی بازرگانی) بلکه موضوع اصلی، نحوه تجدید ساختار بدهیها و سازماندهی مجدد فعالیتها در شرایط فوق برای شهرداریها میباشد. در نتیجه، قوانین موضوعه نیز در همین راستا تنظیم میشود
ز – پذیرش مفهوم ورشکستگی شهرداریها. نظام قانونگذاری و تصمیمگیری در حوزه شهرداریها و امور شهری، پذیرای مفهوم ورشکستگی شهرداریها و حتی ورشکستگی شهر (در مراحل پیشرفتهتر و با سازوکارهای مناسب) باشد. این نگرش موجب میشود تکلیف شهرداریها در خصوص تنگنای مالی، مشخص شده و شهرداریها در این مرحله متوقف و بلاتکلیف نباشند .
ژ- تنظیم قوانین حمایتی. نهادهای قانونگذاری و نهادهای ستادی تصمیمگیرنده در خصوص شهرداریها، باید به تدوین قوانین و تنظیم دستورالعملهای لازم برای حمایت از شهرداریها در شرایط تنگنای مالی و ورشکستگی بپردازند. لحاظ موارد زیر در این زمینه ضروری است :
– تعریف دقیق اعسار، تنگنای مالی و ورشکستگی در شهرداریها
– نحوه تنظیم طرح ساماندهی تعهدات در شرایط ورشکستگی
– تنظیم استانداردهای بودجهای و حسابداری در شرایط ورشکستگی
– طراحی فرآیند اجرایی و عملیاتی درخواست و بررسی ورشکستگی شهرداریها
س – تدوین چارچوب طرح تعدیل تعهدات. تجربه کشورهای جهان نشان میدهد که نهادهای عمومی به ویژه شهرداریها در شرایط ورشکستگی، نیازمند تدوین طرح تجدید ساختار بدهیها میباشند. تدوین مناسب ساختار طرح تجدید ساختار بدهیهای شهرداری در شرایط ورشکستگی از ضروریات فرآیند بهبود مالی در شهرداریها میباشد.
پیشنهاد لایحه ورشکستگی شهرداریها. همانطور که بیان شد، گزینه مناسب برای شهرداریها در شرایط کسری بودجه، استفاده از راهکارهای تامین مالی برای جبران کسری بودجه (مالیسازی، خصوصیسازی، تامین مالی پروژهای و مدیریت منابع) میباشد ولی لازم است که اگر شهرداری با استفاده از این راهکارها نیز دارای کسری بودجه بود و نتوانست مدیریت بدهی و مدیریت مالی خود را به گونهای تنظیم نماید که دچار ورشکستگی نشود، قوانین مناسبی برای حمایت از شهرداری در شرایط ورشکستگی وجود داشته باشد چرا که شهرداریها به عنوان نهاد عمومی غیردولتی امکان توقف فعالیت برای نگهداشت و توسعه شهر را نداشته و نیاز است که شهرداریها همزمان با تداوم فعالیتهای خود، به رفع ورشکستگی نیز بپردازند. با توجه به اینکه در حال حاضر قانونی برای حمایت از شهرداریها در شرایط ورشکستگی وجود ندارد، لازم است لایحهای با عنوان «لایحه حمایت از شهرداریها در شرایط ورشکستگی» تقدیم نمایندگان مجلس شورای اسلامی شود که به موجب آن، قانونی با همین عنوان (قانون حمایت از شهرداریها در شرایط ورشکستگی) جهت اجرایی شدن، به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. در اینجا با توجه به اهمیت این لایحه، به بررسی ابعاد مختلف آن میپردازیم .
الف – مرجع تدوین لایحه. لایحه حمایت از شهرداریها در شرایط ورشکستگی (که از این به بعد، به اختصار «لایحه» نامیده میشود)، میتواند از دو مرجع تقدیم مجلس شورای اسلامی شود :
– وزارت کشور. وزارت کشور با تدوین لایحه توسط واحدهای سازمانی تحت امر خود (مانند سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور) میتواند لایحه را تنظیم و با تصویب هیات دولت، لایحه را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند .
– شورای عالی استانها. به موجب بند ۳ ماده ۷۸ مکرر ۲ قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران به صورت اینکه «بررسی پیشنهادها و ارائه آنها در قالب طرح به مجلس شورای اسلامی یا دولت»، شورایعالی استانها میتواند لایحه را به صورت مستقیم به هیات دولت و همچنین به صورت مستقیم به مجلس شورای اسلامی ارائه نماید.
ب- ماهیت لایحه. لایحه پیشنهادی باید ماهیت حمایتی داشته باشد. به عبارت دیگر لایحه باید با هدف حمایت از شهرداریها در شرایط ورشکستگی تدوین شود چرا که همانگونه که مطرح شد، امکان توقف فعالیتهای شهرداریها برای نگهداشت و توسعه شهرها وجود ندارد در حالی که براساس ماده ۴۱۳ قانون تجارت، تاجر باید ظرف سه روز از تاریخ وقفه که در تادیه قروض یا سایر تعهدات نقدی او حاصل شده است «توقف» خود را به دفتر محکمه اظهار کند و همچنین طبق ماده ۴۳۳ قانون تجارت، محکمه میتواند در حکم ورشکستگی، امر به مهر و موم نیز بدهد در حالی که شهرداریها باید ضمن استمرار فعالیتهای خود، نسبت به طی نمودن مراحل قانونی ورشکستگی اقدام نمایند. در نتیجه، در سراسر لایحه باید به موضوع «حمایت» از شهرداری و «عدم توقف» فعالیتهای شهرداری در فرآیند قانونی ورشکستگی توجه لازم صورت گیرد .
پ – تشخیص ورشکستگی. یکی از مهمترین مراحل اساسی در قانون ورشکستگی در کشورهای مختلف، تشخیص ورشکستگی است به طوری که باید براساس شاخصهای تخصصی مالی و اقتصادی، وجود ورشکستگی در شهرداری اثبات شود تا براساس آن، بتوان سایر مراحل را انجام داد. این امر در بسیاری از زمینهها نیز قابل مشاهده است به طوری که حتی یک پزشک نیز برای درمان بیماری، نیاز به تشخیص نوع بیماری براساس شاخصهای مختلف و دریافت نتایج آزمایش فرد مراجعهکننده دارد. در زمینههای اقتصادی و اجتماعی مختلف نیز «تشخیص مساله» از مهمترین مراحل برای حل مشکلات است. برای تشخیص هر چه مناسبتر برای شهرداریها که آیا اصولا در زمان درخواست و اعلام ورشکستگی، میتوان وضعیت ورشکستگی را به آنها اطلاق کرد یا خیر، نیاز به شاخصهای مختلفی احساس میشود. به عنوان مثال، در مباحث پیشین بیان شد که در کشور کانادا، شاخصهایی به شرح زیر برای تشخیص ورشکستگی در نظر گرفته شده است :
– نسبت نقدینگی کمتر از یک
– وجود زیانهای مستمر
– وجود مالیاتهای معوق
– عدم امکان ارتباط قوی با بانکها و سایر نهادهای مالی
– عدم توانایی افزایش سرمایه صاحبان سهام
– درخواست مبالغ غرامت و حبس برای استمرار عرضه توسط ارائهکنندگان کالا
در این زمینه باید در قانونی که براساس لایحه به تصویب میرسد یا در آییننامهها و دستورالعملهای مربوطه، شاخصهای دقیقی برای تشخیص و اثبات ورشکستگی گنجانده شود تا براساس آن، شهرداریها ابتدا بررسی نمایند که آیا براساس این شاخصها، مشمول قوانین حمایتی ورشکستگی میشوند یا خیر و از طرف دیگر، مرجع قضایی یا دادگاه مربوطه نیز بتواند ورشکستگی شهرداریها را به صورت متحدالشکل و تخصصی تشخیص دهد و اعلام نماید. بدیهی است هر چه شاخصهای تعیین شده در این زمینه دقیقتر و تخصصیتر باشد، امکان کسب نتایج شفاف و دقیق نیز بیشتر خواهد شد. این امر موجب میشود که درک متقابلی میان شهرداری و مراجع قضایی مربوطه به وجود آمده و اتلاف وقت میان درخواست شهرداری تا تصمیم مرجع قضایی مربوطه به حداقل ممکن برسد.
ت- اقدامات قبل از ثبت درخواست ورشکستگی. ثبت درخواست برای ورشکستگی، نیازمند آن است که شهرداری قبل از ارائه درخواست خود به مراجع قضایی مربوطه، اقداماتی مشابه موارد زیر انجام دهد و ضروری است که این موارد در لایحه لحاظ شود :
– قبل از هر چیز، به شهرداریها توصیه شود که ثبت ورشکستگی و درخواست حمایت از دادگاه، الزاما گزینه مناسبی برای شهرداری نیست و شهرداری تا آنجا که ممکن است، باید خود به اصلاح امور پرداخته و در شرایط بسیار ضروری نسبت به ثبت درخواست ورشکستگی اقدام نماید. دلایل مربوط به مضار اعلام ورشکستگی توسط شهرداریها در مقالات قبلی ارائه شده است.
– تهیه و ارائه مستندات مربوط به تلاش شهرداری برای افزایش درآمدها و کاهش هزینهها به طوری که باید اثبات شود شهرداری در این زمینه کوتاهی نکرده و به دلایل خارج از اقدامات و اختیارات شهرداری (مانند تورم عمومی یا رکود اقتصادی) در شرایط ورشکستگی قرار گرفته است .
– تهیه و ارائه مستندات توسط شهرداری برای فهرست اقلام عمده بدهی (به همراه فهرست بزرگترین طلبکاران اعم از پیمانکاران عمده، ارائهکنندگان خدمات به شهرداری و صاحبان املاکی که شهرداری برای اجرای طرحهای توسعه و عمران شهر، نسبت به خرید املاک آنان اقدام نموده و به آنها بابت خرید اراضی و املاک، بدهکار میباشد) و اقلام عمده درآمدها جهت ایجاد توازن میان آنها .
– تهیه و ارائه فهرست داراییهای شهرداری به تفکیک میزان نقدشوندگی در کوتاهمدت و بلندمدت برای تعیین مدیریت دارایی توسط دادگاه .
– اعلام جزئیات اقلام مربوط به حساب درآمد – هزینه شهرداری چرا که برخی از درآمدها و هزینههای شهرداری به صورت درآمد – هزینه تعریف میشود و امکان انتقال هر یک از آنها به سایر درآمدها و بدهیها وجود نداشته یا در حداقل است .
– تجدید ساختار بدهیهای بلندمدت
– تلاش برای انجام توافق و انعقاد قرارداد با طلبکاران و ارائه مستندات مربوط به این تلاش
– بررسی دقیق پیشنهادهای واصله کوتاهمدت از طرف طلبکاران و ارائه مستندات مربوط به بررسی این پیشنهادها
– بررسی دقیق پیشنهادهای واصله بلندمدت از طرف طلبکاران و ارائه مستندات مربوط به بررسی این پیشنهادها
– ارائه طرحی برای تعدیل بدهی شهرداری
– ارائه طرحی برای سازماندهی مجدد فعالیتهای شهرداری
– اثبات تلاش شهرداری برای اجتناب از ورشکستگی که شامل مذاکره یا توافق با گروههای عمده شاکیان و طلبکاران، انجام مذاکرات و عدم توانایی برای رسیدن به توافقات، انجام مذاکرات به صورت عملی و اجرایی و نحوه برخورد با طلبکارانی که منافع خود را به ضرر سایر طلبکاران در نظر میگیرند .
هر چند که در شرایط ورشکستگی عمومی (یعنی فراتر از حوزه شهرداریها و در سطح تجار) بخشی از فرآیندهای اجرایی توسط خود تجار یا براساس حکم دادگاه مربوطه شامل انحلال و تصفیه نیز میشود، بنا به دلایل پیشگفته میتوان گفت که این موارد قطعا در لایحه آورده نخواهد شد بلکه اقدام قبل از ثبت درخواست ورشکستگی (اقدام توسط شهرداری) یا اقدام پس از ثبت درخواست ورشکستگی و تایید آن توسط دادگاه (اقداماتی که دادگاه حکم به انجام آنها میدهد) در حوزه تجدید ساختار سازمانی و تجدید ساختار بدهی خواهد بود زیرا همانطور که قبلا بیان شد، امکان توقف اقدامات شهرداری برای نگهداشت و توسعه شهر وجود نداشته و در نتیجه نمیتوان توقف، انحلال یا تصفیه (چه توسط خود شهرداری و چه توسط رای دادگاه) را برای این حوزه در نظر گرفت .
براساس قوانین ورشکستگی شهرداریها در آمریکا، شهرداریها پیش از ثبت درخواست ورشکستگی باید لوایح و مستندات زیر را ارائه کنند :
– فهرست طلبکاران و فهرست هر گونه دعاوی حتی دعاوی ظاهری
– فهرست تفصیلی طلبکارانی که ۲۰ فقره از بزرگترین دعویهای تامین نشده را دارند
– لوایحی که شایستگی شهرداری برای اعلام ورشکستگی را نشان میدهند
– انتشار اعلامیه عمومی
– اسناد بررسی اثر ورشکستگی روی انواع قراردادها و درآمدهای ویژه شهرداری
در هر حال شهرداریها برای ثبت درخواست خود برای ورشکستگی، دو اقدام مهم را باید انجام دهند که این امر باید در لایحه در نظر گرفته شود :
– اقدامات شهرداری برای رفع مشکلات مالی، توافق با طلبکاران، ساماندهی فعالیتها، تجدید ساختار بدهیها و … که مربوط به نحوه اقدام شهرداریها برای عدم ورود به فرآیند ورشکستگی میشود .
– تهیه مستندات لازم برای دادگاه که نشان دهد شهرداری در زمینه مسائل فوق، بهترین اقدامات را انجام داده است .
ث– ایجاد مرجع قضایی خاص. با توجه به اینکه درخواست شهرداری برای اعلام ورشکستگی و قرار گرفتن تحت حمایت قانونی نیازمند بررسی کارشناسی موضوع توسط دادگاه صالحه در این زمینه میباشد و تاکنون این نهاد در کشور ایجاد نشده است، موارد زیر باید در لایحه لحاظ شود:
– ایجاد دادگاه خاص و تخصصی برای بررسی درخواست ورشکستگی شهرداریها و سازوکار اقدامات این نوع از دادگاهها
– تعریف ضوابط کارشناسی لازم برای اقدامات کارشناسان جهت کارشناسی درخواست شهرداریها و اعلام نتیجه به دادگاه
ج– اقدامات دادگاه. دادگاه رسیدگیکننده به درخواست شهرداری برای ثبت ورشکستگی و دریافت حمایتهای قانونی، باید اقداماتی برای این امر (رسیدگی به پرونده) انجام دهد. برای مثال، براساس قوانین پیشگفته برای بررسی شرایط شهرداری جهت پذیرش یا رد درخواست ورشکستگی براساس قوانین کشور آمریکا، موارد زیر توسط دادگاه بررسی میشود :
– ایجاد پرونده برای اثبات دعاوی یا برای تعیین نرخ بهره اوراق قرضه (قاعده ۳۰۰۳)
– انتخاب طلبکارانی که اوراق قرضه در دست دارند ( قاعده ۳۰۱۴)
– ایجاد پرونده برای طرح و بیانیه افشا (قاعده ۳۰۱۶)
– ملاحظات دادگاه برای بیانیه افشا (قاعده ۳۰۱۷)
– پذیرش یا رد طرح (قاعده ۳۰۱۸)
– تغییر طرح پذیرش شده (قاعده ۳۰۱۹)
در لایحه ورشکستگی شهرداریها باید اقدامات قابل انجام توسط دادگاه مربوطه به صورت دقیق مشخص شود چرا که تصمیم نهایی برای پذیرش یا رد درخواست ورشکستگی، نحوه حمایت از شهرداری و اقدامات بعدی پس از قبول درخواست ورشکستگی، جملگی توسط دادگاه تعیین خواهد شد. این بخش نیاز به تدقیق حقوقی لایحه از نظر قوانین جاری کشور دارد که باید با انطباق آن با وضعیت موجود هر شهرداری پس از درخواست ورشکستگی به بهترین تصمیم برای اقدامات آتی رسید. در این زمینه لازم است قوانین و آییننامههای زیر در لایحه مد نظر قرار گرفته و شرایط انطباق لایحه با قوانین موجود در نظر گرفته شود :
– قانون شهرداری
– قانون نوسازی و عمران شهری
– قانون تجارت
– قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران
– آییننامه مالی و معاملاتی شهرداریها (کلانشهرها و سایر شهرهای کشور)
– سایر قوانین و آییننامههای جاری کشور که با تصویب لایحه ورشکستگی شهرداریها، نیاز به تغییراتی در مواد آنها وجود دارد
بدیهی است این امر نیازمند تنقیح دقیق قوانین جاری کشور در این زمینه میباشد .
چ– حمایتهای قانونی. لایحه ورشکستگی شهرداریها میتواند انواع حمایتهای قانونی از شهرداریها پس از تایید ورشکستگی و متناسب با وضعیت موجود تعهدات، بدهیها، داراییها و درآمدهای شهرداری را در نظر بگیرد. برخی از این حمایتها عبارتند از :
– تجدید سازمان
– مصالحه
– حفاظت
– سازش
– وکالت موردی و اتفاقی
– مدیریت درآمدها و بدهیها
– مدیریت دارایی
– سایر اقداماتی که برای حمایت از شهرداری در برابر ورشکستگی موثر است
در اینجا باید توجه داشت که بسیاری از حمایتهای قانونی از شهرداریها در شرایط ورشکستگی، همان اقداماتی است که شهرداری میتواند بدون اعلام ورشکستگی و طی کردن فرآیند قانونی آن انجام دهد (مانند تجدید ساختار سازمانی و تجدید ساختار درآمدها و بدهیها) ولی به دلیل آنکه این اقدامات انجام نشده یا به درستی و به صورت کامل انجام نشده است، دادگاه موظف است این اقدامات را به صورت دستوری برای شهرداری انجام دهد ولی برخی اقدامات نیز هستند که از حوزه اختیارات شهرداری خارج است و صرفا دادگاه مربوطه میتواند در این زمینه تصمیمگیری و عمل نماید مانند تقسیط یا هرگونه مدیریت دعاوی و مطالبات طلبکاران از شهرداری (اعم از پیمانکاران، صاحبان املاک، صاحبان حقوق، مشاورین و …) که نیاز به اعمال تصمیم از طرف دادگاه میباشد تا شهرداری از یک طرف و طلبکاران شهرداری از طرف دیگر با اطاعت از دستورات تعیین شده در دادگاه مربوطه، نسبت به انجام مراحل آتی اقدام نمایند.
در پایان مجددا تاکید میشود که پیشنهاد تنظیم و تدوین لایحه و متعاقبا قانون حمایت از شهرداریها در شرایط ورشکستگی، صرفا جهت حمایت از شهرداریها بوده و الزامی است که در طول تدوین لایحه، این امر مد نظر کامل قرار گیرد. با توجه به نیاز روزافزون شهرها (در سراسر جهان و در ایران) به منابع مالی لازم برای تامین مالی پروژههای توسعه و عمران شهر و همچنین انجام امور جاری شهرداریها، بهترین گزینه آن است که شهرداریها ضمن لحاظ کسری بودجه در ساختار بودجهنویسی خود (که نیازمند اصلاح دستورالعملهای مربوطه است)، راهکارهای تامین مالی کسری بودجه را در لایحه بودجه لحاظ نمایند تا با مشکلات بعدی به ویژه حرکت به سمت ورشکستگی جلوگیری نمایند ولی از طرف دیگر لازم است قوانین حمایتی برای شهرداریها در شرایط ورشکستگی تدوین و تصویب شود تا اگر هر یک از شهرداریها نتوانستند نسبت به مدیریت داراییها، درآمدها، تعهدات و بدهیهای خود اقدام نمایند، بتوان به صورت قانونی از آنها در برابر توقف فعالیتها و آسیب بیشتر به شهر در این شرایط حمایت کرد و بدین ترتیب سازوکار مناسبی برای آسودگی خاطر شهروندان برای دریافت خدمات مستمر و توسعه و عمران مطلوب شهر طراحی کرد.
*پژوهشگر اقتصاد شهری
gmail.com@اbwurban7677
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد