7 - 10 - 2024
ماهیت اجتماعی بودجه
یافته‌های این مطالعه نشان می‌دهد نظام بودجه‌ریزی در چارچوبی از محاسبات صرفا اقتصادی تعریف شده و اساسا مبتنی بر رویکرد‌های اجتماعی طراحی نشده است.
بودجه‌ریزی مهم‌ترین رخداد سیاستگذاری کشور و شاخص سنجش سطح عقلانیت اجتماعی و کیفیت حکمرانی است. درحقیقت این سند، بارزترین ابزار حکمرانی و روشن‌ترین برهان برای نمایش رویکرد حکمرانان به مسائل جامعه است. از این رو، نحوه تامین و توزیع اعتبارات در این زمینه حائز اهمیت است، زیرا این سند صرفا مجموعه‌ای از اعداد و ارقام خنثی نیست، بلکه معانی و رویکرد‌های سیاستی و اجرایی دولت‌ها و طراحی نقشه آینده در آن نهفته بوده و به بیان ساده کیفیت حکمرانی بودجه، تجلی میزان پایبندی دولت‌ها به عدالت اجتماعی در جامعه است؛ لذا هر نوع کم‌توجهی و سهل‌انگاری در فهم ساختار و منطق این میدان سیاستگذاری، خطای شناختی سیاستی محسوب می‌شود که هزینه آن در قالب تولید و بازتولید نابرابری، فروش آینده با کمترین عایدی و تولید نارضایتی‌های اجتماعی رخ می‌دهد.
در این راستا، مرکز پژوهش‌های مجلس در پژوهشی با عنوان «ماهیت اجتماعی بودجه: تحلیلی اجتماعی درباره نظام بودجه‌ریزی در ایران» آورده است که بودجه‌ریزی مهم‌ترین رخداد سیاستگذاری کشور و شاخص سنجش سطح عقلانیت و ظرفیت نظام حکمرانی است، لذا هر نوع کم‌توجهی و سهل‌انگاری در فهم ساختار و منطق این میدان سیاستگذاری، خطای شناختی سیاستی محسوب‌می‌شود که هزینه آن در قالب تولید و بازتولید نابرابری، فروش آینده با کمترین عایدی و تولید نارضایتی‌های اجتماعی رخ می‌دهد. بنابراین تحلیل و ارزیابی حکمرانی بودجه و تلاش برای فهم سازوکار‌ها و راهبرد‌های دولت در نظام بودجه‌ریزی، اهمیت و ضرورتی بنیادین دارد.
منطق بودجه‌ریزی در کشور تا چه اندازه مبتنی بر رویکرد‌های اجتماعی است؟
در گزارش حاضر تلاش شده است قوانین بودجه سنواتی براساس رویکرد‌های اجتماعی مورد بررسی و ارزیابی کارشناسی قرار گیرند تا از این طریق تصویر واضحی از پیامد‌های اجتماعی ناشی از منطق بودجه‌ریزی در کشور ارائه شود و ساختار بودجه‌ریزی در دو سطح منابع و مصارف تحلیل شود. از‌این‌رو، پرسش بنیادین این مطالعه این است که اساسا منطق بودجه‌ریزی در کشور تا چه اندازه مبتنی بر رویکرد‌های اجتماعی است؟ و آیا این ساختار بودجه‌ریزی با در اختیار داشتن ابزار‌های لازم حکمرانی در دوطرف منابع و مصارف، توانسته است نقش تنظیم‌گری اجتماعی خود را در مهار و کنترل نابرابری‌ها و نابسامانی‌های اجتماعی به‌خوبی ایفا کند؟ به‌بیان‌دیگر، نظام بودجه‌ریزی طی یک‌دهه اخیر آیا تعهدی در قبال فقر و نابرابری در جامعه داشته است؟
ابعاد اجتماعی حکمرانی بودجه
این گزارش بیان می‌کند که شناسایی و توضیح نقش و ابعاد اجتماعی حکمرانی بودجه، در وهله نخست مستلزم شناختی دقیق از جزئیات و اجزای نظام بودجه‌ریزی است. سند بودجه از دو بخش بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها تشکیل شده است و متناسب با رویه‌ها، این دو بخش هرساله در لایحه و قانون بودجه قرار دارند، تحلیلگران اقتصادی، با این استدلال که بودجه شرکت‌های دولتی ماهیت بودجه‌ای ندارد، تجمیع و محاسبه این دو بخش بودجه با هم را به دور از منطق تحلیل فنی، حقوقی و اجرایی می‌دانند، اما نکته حائز اهمیت در این رابطه این مساله بوده که بالاخره اکنون رقم بودجه کشور دارای ابهام است و این ابهام و سردرگمی، مساله‌ای سیاستی است که اتفاقا این وضعیت بستری برای خلق روایت‌ها و افشاگری‌ها علیه متولیان امر ایجاد می‌کند که اساسا فرساینده سرمایه اجتماعی هستند؛ لذا بنابه دلایل پیش‌گفته، اصلاح و تدقیق تعریف بودجه کل کشور در قوانین مربوطه و شفاف‌سازی بودجه شرکت‌های دولتی ضرورتی انکارناپذیر است.
منابع و مصارف بودجه عمومی دولت
این گزارش مطرح می‌کند که بودجه عمومی دولت نیز شامل دوطرف منابع و مصارف است. اجزای منابع عمومی دولت به تفکیک شامل درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است. همچنین مصارف عمومی دولت شامل پرداخت‌های هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی است. این گزارش ادامه می‌دهد که در این راستا قانون بودجه به‌صورت یک تراز از منابع و مصارف دولت به‌طور متوازن نوشته می‌شود. به‌عبارتی، دریافتی‌های دولت (شامل مالیات‌ها، عایدات نفتی و سایر درآمدها) و پرداختی‌های دولت (شامل هزینه‌های مصرفی، هزینه‌های سرمایه‌گذاری و بازپرداخت تعهدات و دیون) باید در دوطرف تراز بودجه با یکدیگر برابر باشند. هرچند در عمل ممکن است ارقام برآوردشده در بودجه تحقق نیابد، به‌خصوص در شرایطی که پرداخت‌های دولت از دریافت‌های آن بیشتر باشد، دولت با کسری بودجه مواجه می‌شود؛ مساله‌ای که این سال‌ها در ایران بسیار تجربه شده است.
در این گزارش که بودجه‌ریزی کل کشور در سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۲ را بررسی کرده، مطرح می‌شود که بودجه کل کشور طی ۸سال اخیر، بیش از ۵برابر شده که طی سه‌سال اخیر شتاب بیشتری گرفته و همواره بیشتر از ۳۰درصد افزایش را تجربه کرده است. باوجود اینکه بودجه عمومی کشور به‌طور اسمی رشد قابل‌توجهی داشته،اما به‌لحاظ حقیقی رشد اندکی را نشان می‌دهد و این به معنی آن است که تورم بخش اعظمی از رشد بودجه عمومی را بلعیده است.
این گزارش توضیح می‌دهد که اجزای منابع عمومی دولت به تفکیک شامل درآمدها (مالیات و سایر درآمدها)، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است؛ ارقام برآوردی مربوط به منابع عمومی دولت در قوانین بودجه سالانه (طی دوره مورد بررسی ۱۴۰۲-۱۳۹۵) روند رو به رشد حدودا ۷برابری داشته است. از لحاظ ترکیب منابع سهم درآمدها (مالیات و سایر درآمدها) از منابع عمومی دولت در حدود ۵۰درصد بوده است و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی به‌ترتیب سهمی در حدود ۳۰ و ۱۹درصدی داشته‌اند.
این گزارش ادامه می‌دهد که سمت دیگر بودجه عمومی دولت، مصارف عمومی دولت است که اجزای آن شامل هزینه‌ها، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی است. مصارف عمومی دولت طی دوره مورد بررسی (۱۴۰۲-۱۳۹۵) حدود 1/7برابر شده و اجزای آن نیز مطابق با سیاستگذاری‌های دولت در قالب بودجه افزایش یافته‌اند. از لحاظ ترکیب مصارف، بزرگ‌ترین بخش مصارف عمومی دولت، هزینه‌های جاری است که به‌طور متوسط سهم ۷۵درصدی از مصارف عمومی دولت را دارد.
این گزارش مطرح می‌کند که دومین بخش از مصارف عمومی دولت، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا به‌عبارتی هزینه‌های عمرانی است که در قوانین بودجه به‌طور متوسط سهم ۱۷درصدی دارد. سومین محل مصارف عمومی دولت، تملک دارایی‌های مالی یا بازپرداخت دیون دولت است که به‌طور متوسط سهمی کمتر از ۱۰درصد از مصارف عمومی دولت را دارد.
تحلیلی اجتماعی درباره نظام بودجه‌ریزی در ایران
در این گزارش آمده است همانگونه که از بررسی ارقام کلان بودجه نشان داده شد، منابع و مصارف عمومی بودجه کشور به ظاهر تراز هستند و کسری دیده نمی‌شود، اما مساله اصلی در ساختار کلان بودجه، پنهان بودن کسری بودجه است. بررسی اجزای منابع و مصارف بودجه و روند تغییرات آنها نشان می‌دهد که نظام بودجه‌ریزی در ایران دچار ناترازی است. به این معنی که منابع بودجه‌ای دولت بر درآمدها (مالیات و…) استوار نیست و همچنان به منابع حاصل از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (فروش نفت و غیره) و واگذاری دارایی‌های مالی (استقراض از بانک مرکزی و فروش اوراق) وابسته است.
ارزیابی تراز‌های بودجه‌ای در کشور
این گزارش ادامه می‌دهد که ارزیابی تراز‌های بودجه‌ای این واقعیت را آشکار کرد که کسری تراز عملیاتی طی دهه۹۰ به‌ویژه از سال ۱۳۹۵ (از کسری 4/56هزار میلیارد تومانی) روند رو به رشدی را سپری کرده و در سال ۱۴۰۱ (با کسری 1/476هزار میلیارد تومانی) بیشترین کسری تراز عملیاتی (2/8 برابر) ثبت شده است. در چنین شرایطی، خلق مخارج بیش از توانایی خلق درآمد است؛ یعنی نسل حاضر بیش از توان درآمدزایی خود خرج می‌کند، لذا منابع عمرانی صرف پوشش هزینه‌های جاری شده است.
این گزارش توضیح می‌دهد که در تراز سرمایه‌ای، مازاد به‌منزله صرف کردن منابع سرمایه‌ای و بین‌نسلی در محلی غیر از سرمایه‌گذاری است که غالباً در محل جاری صرف می‌شود؛ یعنی درآمد‌های عمرانی که همه نسل‌ها از آن سهم دارند صرف نسل جاری می‌شود. علاوه‌بر این، دولت‌ها تلاش کرده‌اند که این ناترازی را از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی و پایه پولی بانک مرکزی جبران کنند. این به‌معنای آن است که روند سیطره روزمرگی بر برنامه‌ریزی توسعه‌ای در ایران در طول زمان در حال شدت گرفتن است. محصول این شیوه جبران کسری بودجه، افزایش تورم و ظهور نابرابری‌های اجتماعی است.
نسبت بودجه‌ریزی و ثبات جامعه
در این گزارش آمده است که این وضعیت نظام بودجه‌ریزی از جهات مختلف به ثبات اجتماعی جامعه آسیب وارد می‌کند؛ از یک‌سو، تکیه صرف و بیش از حد دولت بر واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتا فروش نفت خام)، هم جمعیت فعال کشور را از فرصت‌های بالقوه اشتغال در صنایع جانبی و تکمیلی محروم کرده است و هم با پیش‌خور کردن منابع ملی، عدالت بین‌نسلی را تحت‌تاثیر قرار داده است. از سوی دیگر، اتکای دولت به واگذاری دارایی‌های مالی (استقراض) برای تامین کسری بودجه، یکی از مهم‌ترین عوامل موثر در اخلال در نظام اقتصادی (مولد تورم) و از همه مهم‌تر یکی از موثرترین عامل‌ها در بر هم زدن نظم اجتماعی و اخلاقی در جامعه است.
در ادامه این گزارش بیان می‌شود که رصد وضعیت و روند تغییرات هر یک از اجزای منابع عمومی دولت طی سال‌های اخیر، نشان‌دهنده بی‌توجهی منطق حاکم بر بودجه‌ریزی با امر تنظیم‌گری اجتماعی است. در شرایطی که دولت باید در نظام بودجه‌ریزی به سمت شیوه‌های تامین مالی پایدار و مصرف مبتنی بر عدالت اجتماعی- اقتصادی حرکت کند، بررسی ارقام برآوردی مربوط به درآمد‌های مالیاتی، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی حاکی از روندی غیراجتماعی یا حتی ضداجتماعی است، چراکه دولت‌ها در هر یک از اجزای اصلی نظام تامین منابع و مصارف بودجه دچار کژکارکردی بوده‌اند.
عدم درک ماهیت اجتماعی نظام بودجه‌ریزی چه پیامدهایی دارد؟
این گزارش ادامه می‌دهد که در سمت منابع به‌دلیل عدم درک ماهیت اجتماعی نظام بودجه‌ریزی، نشان‌گر‌های نا‌عدالتی مالیاتی، پیش‌خور کردن منابع، نا‌عدالتی نسلی و تورم بیشتر نمایش داده شده‌اند و در سمت مصارف نیز توزیع ناعادلانه اعتبارات عمرانی و شکل‌گیری قطب‌های رشد ناموزون و غیرفراگیر، نابرابری در توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی و نابرابری در نظام پرداخت بستر‌های تعمیق شکاف طبقاتی و تداوم تله فقر فقرا، عدم تعادل منطقه‌ای، ناپایداری و تقویت شکاف مرکز- پیرامون و به‌هم‌ریختگی نظم اجتماعی و گسترش اجتماع در حاشیه و در نهایت نارضایتی‌های عمومی را نتیجه داده است، لذا می‌توان چنین استنباط کرد که این ساختار حکمرانی بودجه طی این سال‌ها نه‌تنها در جهت تنظیم‌گری اجتماعی حرکت نکرده، بلکه اساسا تنظیم‌گری اقتصادی را هم محقق نکرده است.
این گزارش توضیح می‌دهد که سیاستگذاری دولت در قالب قوانین بودجه سالانه نتوانسته است اصول برنامه‌های حمایتی و اجتماعی را محقق کند و ساختار بودجه را با پیوست عدالت همسو کند، چراکه این رویه بودجه‌ریزی، قدرت خرید خانوار‌های ایرانی را به‌طور مداوم کاهش داده است. این به‌معنای آن است که هرسال از تعداد افرادی که از درآمد شایسته برخوردار هستند، کاسته شده و به افرادی که نیازمند چتر حمایتی دولت هستند، افزوده می‌شود.
این گزارش بیان می‌کند که به نظر می‌رسد قوانین بودجه سنواتی برنامه منسجم و خلاقانه‌ای دارا نبوده‌اند و دولت‌های مختلف بیشتر تابع رویه‌های بودجه‌ای بوده‌اند و تداوم نظام بودجه‌ریزی پیشین با همان سازوکار و کیفیت قبلی مبنای کار و عمل همه دولت‌ها بوده است، تا اینکه بخواهند اقدام به اصلاح ساختار‌های کلان بودجه‌ای کنند. این در حالی است که جامعه امروز ایران با انباشتی از مسائل و نابسامانی‌های اجتماعی نوپدید مواجه است که تاخیر در اقدام عملی برای کنترل و کاهش آنها، هزینه‌های سیاسی و اجتماعی بسیاری را به‌همراه خواهد داشت. ثبت رکورد‌های جدید تورم در سال‌های اخیر، رشد اقتصادی منفی، تداوم روند افزایشی ضریب جینی و نرخ فقر، گواه بر این مساله است که اسناد بودجه‌ای ارائه‌شده فاقد رویکرد خلاقانه و بینش سیاستی لازم است و گویی این منطق بودجه‌ریزی تعهدی به کاهش فقر، محرومیت و نابرابری‌های اجتماعی جامعه ندارد.
این گزارش مطرح می‌کند که مرور تصمیمات و اقدامات بازیگران حکمرانی طی دهه‌های اخیر نشان می‌دهد، اگرچه روح اجتماعی در متن سیاست‌های کلان دیده می‌شود، اما دولت‌ها و بازیگران موثر در جهت‌دهی به قوانین به‌نحوی عمل کرده‌اند که گویی از نقش تنظیم‌گری اجتماعی غافل شده‌اند، چراکه قوانین بودجه به‌عنوان مهم‌ترین گلوگاه ارتباطی دولت با جامعه، تابع قواعد علمی و روش‌مند سیاستگذاری اجتماعی نبوده‌اند و دولت‌های مختلف بیشتر تابع رویه‌های بودجه‌ای بوده‌اند تا اینکه اقدام به اصلاح ساختار‌های کلان بودجه‌ای کنند.
چرا با بیشترین هزینه‌های ممکن، کمترین رضایت عمومی حاصل شده است؟
این گزارش ادامه می‌دهد که این امر باعث شده به‌رغم تلاش‌های بسیار نظام حکمرانی در قانون‌گذاری و نگارش انواع اسناد سیاستی، چرخه حکمرانی اجتماعی در ایران تکمیل نشود و با بیشترین هزینه‌های ممکن، کمترین رضایت عمومی حاصل شود. در چنین شرایطی سیاستگذار برای پوشش ضعف‌ها و کاستی‌های گذشته با سیاستگذاری جدید و شتاب‌زده، عرصه را بر خود تنگ‌تر کرده و خسارت‌های جدیدی را متوجه جامعه کرده است. به‌طوری که ناخواسته، فقر، نابرابری و نابسامانی‌های اجتماعی را تولید و بازتولید کرده است.
در این گزارش مطرح می‌شود که این شیوه عمل کارگزاران به این معناست که همچنان نسبت به بستر‌ها و سرمنشأ‌های تولید فقر و نابرابری بی‌توجه هستند و در عین حال صرفا روش‌های تسکینی و موقتی مبنای عمل آنهاست، زیرا تاکنون عمده تصمیم‌گیری‌ها به‌صورت یک‌سویه و متکی بر توجیه اقتصادی- سیاسی و مهندسی (از قبیل افزایش قیمت حامل‌های انرژی (بنزین)، طرح مسکن مهر، سیاست حذف ارز ترجیحی، هدفمندسازی یارانه‌ها، طرح تحول سلامت، پروژه‌های کلان عمرانی از قبیل سدسازی‌های بی‌رویه و…) بوده و کمتر سویه اجتماعی داشته است. این شیوه سیاستگذاری باعث شده است که طرح‌ها و ایده‌های سیاستی باوجود ظاهر عدالت‌خواهانه و فقرزدا، ولی به‌واسطه دوری از منطق و عقلانیت اجتماعی، در عمل یا به اجرا در نیامده‌اند یا در صورت اجرا، در مدت کوتاهی به ضد ایده اولیه خود تبدیل شده‌اند و حتی مقاومت‌های اجتماعی برای اجرای سیاست‌ها نیز به‌وجود آمده است. از‌این‌رو، ضروری است با معیار عقلانیت اجتماعی نقش تنظیم‌گری اجتماعی بودجه را برای دولت‌ها احیا کرد.
چه باید کرد؟
این گزارش توضیح می‌دهد که نظام حکمرانی با در دست داشتن اختیار نحوه تامین و توزیع بودجه، باید به‌گونه‌ای عمل کند که در گام اول منابع از مجاری مناسب تامین و از منطق عدالت اجتماعی خارج نشود و در گام بعدی اعتبارات به شیوه‌ای توزیع شود که به دستگاه تولید و تعمیق فقر و نابرابری تبدیل نشود. بنابراین احیای نقش تنظیم‌گری اجتماعی در حکمرانی مالیاتی ایران ضرورتی انکارناپذیر است، زیرا نظام مالیاتی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین تنظیم‌گر‌های اجتماعی– اقتصادی محسوب می‌شود و در شرایطی که وضعیت اجتماعی جامعه با‌ثبات و سطح اعتماد نهادی مطلوب باشد، می‌توان از این امکان به‌عنوان پروژه مشترک دولت و جامعه برای تنظیم‌گری اجتماعی استفاده کرد.
این گزارش ادامه می‌دهد که مالیات به‌عنوان ابزاری برای مهار و کنترل شکاف طبقاتی مورد استفاده قرار می‌گیرد، اما در شرایطی که جامعه و دولت همچنان بر سر نظام مالیاتی به‌عنوان پروژه مشترک به تفاهم نرسیده‌اند و مالیات را به‌مثابه فشار دولت بر جامعه تلقی می‌کنند، ضروری است که تصمیم‌گیری در‌خصوص نظام مالیاتی با احتیاط و متناسب با ملاحظات اجتماعی صورت گیرد. بنابراین در جهت پایداری منابع بودجه‌ای و اجتناب از راه‌های تامین مالی تورم‌زا و بی‌ثبات‌کننده اقتصاد، بهبود نظام مالیاتی اولویت دارد.
همچنین در جهت عدالت مالیاتی نیز اصلاح پایه‌های مالیاتی و انسداد راه‌های فرار مالیاتی با اتکا به شرایط اجتماعی جامعه ضرورت دارد.
این گزارش در ادامه پیشنهاداتی را مطرح می‌کند که شامل اصلاح ساختاری بودجه با اتکا به منطق تنظیم‌گری اجتماعی، احیای نقش تنظیم‌گری اجتماعی در حکمرانی مالیاتی، شفافیت در بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات وابسته به دولت، الزام دولت به ارائه گزارش پیوست اجتماعی (عدالت) بودجه، شفافیت بودجه‌ای و انضباط مالی، توزیع بودجه و طرح‌های عمرانی براساس آمایش سرزمین و تنظیم بودجه در راستای استقرار نظام تامین اجتماعی چندلایه می‌شود.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد