3 - 02 - 2020
قوانین حمایت از ورشکستگی شهرداریها
بهرام وهابی*
۱- مقدمه:
در دو بخش پیشین ملاحظه شد که شهرداریها غالبا با کسری بودجه مواجه هستند ولی با توجه به ساختار موجود بودجه شهرداریها، امکان تصریح این کسری در بودجه وجود ندارد و به همین دلیل، کسری بودجه ناظر بر آینده به کسری بودجه ناظر بر گذشته تبدیل شده و شهرداری پس از آغاز دوره مالی خود و بعد از گذشتن چند ماه از اجرای بودجه مصوب خود، با کسریهای متعددی مواجه خواهد شد که به دلیل عدم لحاظ آنها در بودجه مصوب، راهکار آمادهای برای تامین آنها نداشته و باید در ماههای آخر سال مالی خود، نسبت به تهیه متمم بودجه و جبران پیشنهاد جبران کسری بودجه اقدام نماید. این امر باعث میشود که چون شهرداری تدارک لازم برای مواجهه با کسری بودجه در بودجه مصوب خود را نداشته و در واقع برنامهریزی لازم را برای این امر انجام نداده است، آمادگی لازم برای اقدامات اجرایی جهت تامین مبالغ کسری را نیز نداشته باشد. به عنوان مثال، اگر شهرداری در ماه هشتم سال مالی خود به این نتیجه برسد که نیاز به پنج هزار میلیارد ریال درآمد بیشتر برای تامین هزینههای واقعی خود دارد، اگر این مبلغ را در قالب انتشار اوراق مشارکت در متمم بودجه پیشنهاد دهد حتی در صورت تصویب این مبلغ توسط شورای اسلامی شهر، تنها چهار ماه تا پایان سال مالی خود وقت دارد که نسبت به آغاز و انجام فرآیند تامین مالی کسری بودجه موجود از طریق انتشار اوراق مشارکت اقدام نماید در حالی که چهار ماه، زمان مناسبی برای انتشار اوراق مشارکت (خصوصا با توجه به فضای پایان سال و انتشار ابزارهای مالی گسترده در این زمان) نخواهد بود و به همین دلیل، تامین این کسری با چالشهای عدیدهای مواجه خواهد شد در حالی که اگر شهرداری در بودجه مصوب ابتدای دوره خود نسبت به پیشبینی این کسری و تامین آن از طریق انتشار اوراق مشارکت اقدام ننماید، زمان در اختیار برای تحقق این امر معادل ۱۲ ماه خواهد بود که زمان مناسبی برای این امر است. از طرف دیگر، گفته شد که شهرداریها در دو حالت به سوی ورشکستگی خواهند رفت؛ اول اینکه کسری بودجه را در ساختار بودجهای خود پنهان کرده و راهکارهای تامین مالی کسری بودجه را در ساختار بودجه خود نیاورند. دوم اینکه با شفافسازی کسری بودجه در ساختار بودجهای خود، راهکارهای مناسب برای تامین مالی کسری بودجه را در نظر نگرفته و از کسری بودجه به سمت گرفتاری مالی، اعسار، تنگنای مالی و بالاخره ورشکستگی بروند.
در این بخش به بررسی قوانین حمایتی برای مواجهه با کسری بودجه شهرداریها و راهکارهای قانونی طراحی شده در کشورهای جهان پرداخته و در انتها توصیههایی برای قانونگذاری در ایران در این زمینه خواهیم داشت. این بخش را با اشارهای اندک به قوانین فراملیتی در این زمینه آغاز کرده و سپس، قوانین حمایت از ورشکستگی در برخی از کشورهای جهان ارائه خواهد شد. لازم به توضیح است که کشورهای مختلفی «اقدام به وضع قوانین» در این زمینه کردهاند ولی تعداد معدودی از آنها «دارای» قوانین مصوب هستند. نمونه کشورهای اول شامل کشورهای انگلستان، استرالیا و ایتالیا هستند که در این بحث به آنها اشارهای نخواهد شد و نمونه کشورهای دوم شامل فرانسه، آلمان، آمریکا و کانادا هستند که قوانین حمایتی این کشورها در اینجا تشریح خواهد شد.
۲- قوانین فراملیتی اعسار. سازمان ملل متحد با تدوین قانون کمیسیون ملل متحد در تجارت بینالمللی به مساله اعسار در تجارت بینالملل توجه داشته و همچنین نگارش اول همین قانون برای اعسار فرامرزی را در سال ۱۹۹۷ و آخرین نگارش آن را در سال ۲۰۱۳ تدوین کرده است. قوانین اعسار در اتحادیه اروپا نیز در قالب «قواعد اروپایی در فرآیند اعسار» در سال ۲۰۰۰ و مشتمل بر ۴۷ سرفصل تدوین شده و نگارش دیگری از این قانون در سال ۲۰۱۵ تدوین شده است. البته این قواعد میتواند به عنوان راهنمای اعسار و ورشکستگی در کشورهای مختلف در رابطه با ورشکستگی شهرداریها تلقی شود و خطوط راهنما در این زمینه باشد و برخی کشورها نیز (مانند کشورهایی که ذیلا به آنها اشاره خواهد شد) از این قواعد برای انجام ترتیبات لازم جهت مواجهه با اعسار و ورشکستگی شهرداریها استفاده کردهاند.
۳ – قوانین ورشکستگی در کشور کانادا. در کشور کانادا، چهار قانون به صورت زیر تدوین شده است:
– قانون انحلال (WA) در سال ۱۸۸۲
– قانون ورشکستگی (BA) در سال ۱۹۱۹
– قانون ورشکستگی و اعسار (BIA) با عنوان RSC,C.B-3 در سال ۱۹۸۵
– قانون انحلال و تجدید ساختار (WRA) در سال ۱۹۹۶
برخی از شاخصهای اعسار در قوانین کشور کانادا عبارتند از:
– نسبت نقدینگی کمتر از یک
– وجود زیانهای مستمر
– وجود مالیاتهای معوق
– عدم امکان ارتباط قوی با بانکها و سایر نهادهای مالی
– عدم توان افزایش سرمایه صاحبان سهام
در این کشور، اقدامات پس از اعسار عبارتند از:
– تجدید ساختار
– تصفیه
– انحلال اختیاری توسط اعضا
– انحلال توسط طلبکاران
– انحلال اجباری
البته با توجه به اینکه شهرداریها نهاد عمومی بوده و استمرار خدمات و فعالیتهایشان برای نگهداشت و توسعه شهر الزامی است، طبیعتا موارد ۲ تا ۵ فوق برای آنها صادق نبوده و شهرداریها در صورت اعسار صرفا باید از طریق تجدید ساختار (مالی) استفاده کنند.
۴- قوانین ورشکستگی در کشور فرانسه. در کشور فرانسه، قانون اعسار با عنوان قانون وضعیت شکست در پرداخت (PFS or CDP) و قانون ورشکستگی با عنوان مشکلات مالی (FD) تعریف شده است. بر اساس قانون اول، ناتوانی در ایفای تعهدات جاری به واسطه داراییهای در دسترس به معنای اعسار میباشد. در قانون اعسار، بخش ششم یا L6 مربوط به ورشکستگی است. در نگارش سال ۲۰۰۵ این قانون، اقدامات پایه در شرایط ورشکستگی به صورت تجدید سازمان و تصفیه تعریف شده و اقدامات تفصیلی در شرایط ورشکستگی عبارتند از:
– مصالحه (CONCILIATION)
– حفاظت (SAFEGUARD)
– تجدید ساختار (REORGANISATION)
– تصفیه (LIQUIDATION)
همچنین در قانون مربوط به سال ۲۰۰۸، اقدامات تفصیلی در شرایط ورشکستگی به صورت زیر است:
– فرآیند اعلام خطر
– سازش
– وکالت موردی
– مصالحه
– حفاظت
– تجدید ساختار
– تصفیه
که در اینجا نیز موارد تصفیه یا انحلال مشمول شهرداریها نشده و نحوه اقدام برای شهرداریها در شرایط ورشکستگی به نوعی است که منجر به توقف فعالیتهای جاری و عمرانی شهرداری نشود.
۵- قوانین ورشکستگی در کشور آلمان: در کشور آلمان قانون اعسار (IC) در ژانویه سال ۱۹۹۹ به تصویب رسیده که با عنوان آلمانی ESUG شناخته شده و نهادهای دولتی را نیز مشمول موضوع اعسار در نظر میگیرد. موارد تحت پوشش اعسار در این قانون عبارتند از:
– شرکتها
– افراد حقیقی
– افراد حقوقی (شامل دولت فدرال و دولت ایالتی)
– واحدهای قانونی (شامل شراکت خصوصی و واحدهای دارای قواعد خاص مانند بانکها، موسسات مالی و بیمهها)
مهمترین نکاتی که در این قانون به آن توجه شده است عبارتند از:
– تاکید بر تجدید ساختار به جای تصفیه
– وضعیت عدم کفایت انبوه برای تایید اعسار
– تاکید بر فرآیند طرح اعسار (یعنی فرآیند طرح اعسار به گونهای باشد که امکان تجدید ساختار به نحوی باشد که بتوان بر پایه داراییها اقدام کرد)
– تاکید بر مفهوم اعسار در اعسار (در شرایط عدم کفایت انبوه و وجود طلبکاران جدید علاوه بر طلبکاران پیشین)
۶- قوانین ورشکستگی در کشور آمریکا: در آمریکا اولین قانون ورشکستگی با عنوان PUB. L. No. 251 , 48 STAT. 798 در سال ۱۹۳۴ وضع شده و اصلاحیه قانون ورشکستگی با عنوان PUB. No. 312 , 50 STAT. 653 در سال ۱۹۳۷ تصویب شده است. در مجموعه قوانین این کشور تعداد ۵۴ عنوان قانونی وجود دارد که عنوان یازدهم (TITLE11) به موضوع ورشکستگی مربوط میشود. این عنوان دارای ۱۵ فصل است که مباحث مختلفی از جمله تصفیه (فصل ۷)، تجدید سازمان (فصل ۱۱) و تعدیل بدهی افراد با درآمد ثابت (فصل ۱۳) را شامل شده و فصل نهم از این عنوان به تعدیل بدهی شهرداریها مربوط میشود و در واقع این عبارت به فصل نهم از عنوان یازدهم مجموعه قوانین بازمیگردد. ذیل فصل نهم (تعدیل بدهی شهرداریها) سه زیرفصل به صورت زیر وجود دارد:
– زیرفصل یک با عنوان مقررات عمومی
– زیر فصل دو با عنوان اداره امور
– زیرفصل سه با عنوان طرح
زیرفصل اول خود حاوی چهار بخش است، زیرفصل دوم حاوی ۱۰ بخش و زیرفصل سوم حاوی شش بخش است که هر یک به موارد مختلفی از فرآیند اعلام، ثبت و رسیدگی به درخواست ورشکستگی شهرداریها میپردازند. در این مجموعه قوانین، سه نکته اصلی وجود دارد:
– اولین توصیه به شهرداریها، اجتناب از ورشکستگی و ماندن در وضعیت پایداری مالی و ایفای تعهدات است
– قبل از اعلام ورشکستگی، شهرداری باید عوامل مربوط به کاهش درآمدها و افزایش هزینهها را به صورت روشن و شفاف طی یک مستند مکتوب ارائه کند
– پیشنهاد انجمن مدیران مالی دولتی این است که حداقل پنج تا پانزده درصد از منابع شهرداری باید به صورت ذخایر نامقید باشد که به آن، شرط کفایت گفته میشود و ناکافی بودن ذخایر باعث میشود که درآمد بودجه عمومی کفاف هزینهها را نداده و ذخایر نیز برای جبران این کسری، کافی نباشد (یعنی شهرداری در وضعیت ذخایر ناکافی قرار گیرد)
علل ورشکستگی شهرداریها در این قوانین میتواند به صورت زیر باشد:
– تعهدات یکباره
– کسری عملیاتی ساختاری
مفهوم وضعیت نقدی به معنای تعهدات موجود روی موجودی نقدی است که میتواند شامل درآمد عوارض خاصی شود که باید صرف هزینههای خاص شود (نظام درآمد- هزینه) و همچنین کمکهای دولتی را شامل شود که صرف موارد مشخص میشود که در این حالت، حساب نقدی مشترک (متمرکز) جدا از وضعیت نقدی بررسی میشود.
براساس این قوانین، شهرداری باید قبل از اعلام ورشکستگی، دو اقدام زیر را انجام دهد:
– حل اقلام عمده که به معنای تفکیک اقلام و اجزای کسری بودجه و ارائه راهکار برای تامین اقلام عمده است
– تجدید ساختار بدهیهای بلندمدت
در این کشور، اعلام ورشکستگی توسط شهرداریها دارای منافع و مضراتی است. منافع اعلام ورشکستگی توسط شهرداریها عبارتند از:
– جلب حمایت
– ایجاد فضای تنفس برای ادامه فعالیت و سروسامان دادن به امور. در این زمینه شهرداریها میتوانند به افزایش درآمدهای جدید، انجام قراردادهای معاملاتی جدید و تجدید ساختار تعهدات بدهی خود بپردازند که جملگی میتواند در سایه اخذ فضای تنفس صورت گیرد
– دسترسی به داور متخصص برای حل و فصل امور ( بدهیها، تعهدات و امکانات)
– توانایی تعدیل تعهدات در ارتباط با اشخاص ثالث
همچنین اعلام ورشکستگی توسط شهرداری دارای مضاری به صورت زیر است:
– عکسالعمل بازار بدهی. بازار بدهی از مهمترین تامینکنندههای منابع مالی برای شهرداریهاست و در صورت اعلام و ثبت ورشکستگی، رتبه اعتباری شهرداری از نظر بازار بدهی (مانند بازار سهام) شدیدا نزول میکند.
– هزینهها و سردرگمی. شهرداریها با اعلام ورشکستگی، متحمل هزینههایی از جمله هزینه مشاوره قانونی و مالی و همچنین هزینه فرصت مدیران برای پیگیری امور جاری مربوط به فرآیند ورشکستگی میشوند. در خصوص سردرگمی نیز میتوان به مواردی مانند آمادگی جهت استماع دعاوی و استشهادیهها و درخواستهای نامحدود برای ارائه اطلاعات و مستندات اشاره کرد که هر یک باعث عدم تمرکز شهرداری بر امور جاری و برنامهریزی شده خود خواهد شد.
– بدنامی در جامعه. بدنامی در جامعه شامل کاهش اعتبار شهرداری در جامعه و تخریب فضای تجاری شهر مربوط میشود که مورد اخیر، آثار مخربی شامل عدم علاقه تجار جدید به فعالیت در شهر (بهویژه فعالیت مشترک با شهرداری)، اثر بر فروش املاک و مستغلات و اثر بر شرایط عمومی اقتصادی شهر خواهد داشت.
شهرداریها قبل از اعلام ورشکستگی و ثبت درخواست خود در این زمینه، باید اقدامات زیر را انجام دهند:
– تلاش برای انجام توافق و انعقاد قرارداد با طلبکاران و ارائه مستندات مربوط به این تلاش
– بررسی دقیق پیشنهادهای واصله کوتاهمدت از طرف طلبکاران و ارائه مستندات مربوط به بررسی این پیشنهادها
– بررسی دقیق پیشنهادهای واصله بلندمدت از طرف طلبکاران و ارائه مستندات مربوط به بررسی این پیشنهادها
همچنین الزاماتی نیز قبل از ثبت درخواست ورشکستگی باید رعایت شود که از آن جمله میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
– واحد درخواستکننده باید در محدوده تعریف شهرداری باشد (یعنی قانونا به عنوان شهرداری شناخته شود و نه واحدها یا سازمانهای مشابه یا هم ردیف
– شهرداری در ایالت خود، مجاز به ثبت درخواست برای ورشکستگی باشد. توضیح آنکه براساس قوانین موجود آمریکا، هر ایالت به صورت منفرد مجاز به ثبت درخواست ورشکستگی شهرداری یا غیرمجاز میباشد و در حالت دیگر ثبت درخواست میتواند مشروط باشد. در برخی از ایالات هم اصولا امکان ثبت درخواست ورشکستگی برای شهرداریها وجود ندارد. در حال حاضر از ۵۲ ایالت، تعداد ۱۲ ایالت (۲۴ درصد) مجاز به ثبت درخواست ورشکستگی از طرف شهرداریها هستند، تعداد ۱۳ ایالت (۲۵ درصد) ثبت درخواست به صورت مشروط امکانپذیر است، تعداد ۳ ایالت (۶ درصد) به صورت محدود و در ۲۳ ایالت (۴۵ درصد) درخواست ثبت ورشکستگی توسط شهرداریها غیرمجاز است. از مجموع ۳۸۹۱۶ شهر در این کشور، تعداد ۹۵۵۷ شهر (۲۵ درصد) در وضعیت مجاز، تعداد ۱۱۷۹۳ شهر (۳۰ درصد) در وضعیت مشروط، تعداد ۳۴۴۱ شهر (۹ درصد) در وضعیت محدود و تعداد ۱۴۱۲۵ شهر (۳۶ درصد) در وضعیت غیرمجاز قرار دارند.
– شهرداری باید طبق تعاریف قانونی موجود ورشکسته باشد. با توجه به معیارهای مالی و عملکردی برای تعریف شهرداریها در قالب ورشکستگی، اگر شهرداری حائز هر یک از این معیارها نباشد، نمیتواند درخواست ورشکستگی دهد.
– شهرداری باید طرحی برای تعدیل بدهیهای خود داشته باشد. شهرداریها نمیتوانند در زمان ثبت درخواست ورشکستگی خود، فاقد طرح و برنامه مالی برای تأدیه بدهیهای خود در مقابل اشخاص ثالث باشند و برای همین، مسوولان شهرداری الزاما باید برنامه مالی مشخصی برای ایفای تعهدات مالی به مراجع قانونی برای ثبت درخواست ورشکستگی خود داشته باشند.
– شهرداری باید تلاش خود برای اجتناب از ورشکستگی را اثبات کند که در این زمینه شهرداری میتواند با مذاکره یا توافق با گروههای عمده شاکیان و طلبکاران، انجام مذاکرات و عدم توانایی برای رسیدن به توافقات، مذاکرات به صورت عملی و اجرایی و همچنین وجود طلبکارانی که منافع خود را به ضرر سایر طلبکاران در نظر میگیرند این کار را انجام داده و مستندات مربوطه را به مراجع ثبت درخواست ورشکستگی ارائه کند.
شهرداری برای درخواست ورشکستگی باید مستندات مربوط به پنج لایحه به شرح زیر را تهیه و به مراجع ثبت درخواست ورشکستگی ارائه کند: – فهرست طلبکاران و فهرست هر گونه دعاوی حتی دعاوی ظاهری
– فهرست تفصیلی طلبکارانی که بیست فقره از بزرگترین دعویهای تامین نشده دارند
– لوایحی که شایستگی شهرداری برای اعلام ورشکستگی را نشان میدهند
– انتشار اعلامیه عمومی
– اسناد بررسی اثر ورشکستگی روی انواع قرارداد (مانند قراردادهای LEASING، BOT و…) و درآمدهای ویژه
همچنین قواعد خاصی برای ورشکستگی شهرداریها وجود دارد که عبارتند از :
– قواعد ایجاد پرونده برای اثبات دعاوی یا نرخ بهره اوراق قرضه
(۳۰۰۳ RULE)
– قواعد انتخاب طلبکارانی که اوراق قرضه در دست دارند (۳۰۱۴ RULE)
– قواعد ایجاد پرونده برای طرح و بیانیه افشا (۳۰۱۶ RULE)
– قواعد ملاحظات دادگاه برای بیانیه افشا (۳۰۱۷ RULE)
– قواعد پذیرش یا رد طرح (۳۰۱۸ RULE)
– قواعد تغییر طرح پذیرش شده
(۳۰۱۹ RULE)
شرایط احراز برای شهرداریها جهت ثبت درخواست ورشکستگی به نحوی است که شهرداریها ملاحظاتی را برای این درخواست از طرف خود خواهند داشت به طوری که از یک طرف طی نمودن این فرآیند ( ثبت درخواست، رسیدگی در دادگاههای ویژه، صدور حکم برای ترتیبات پرداخت و تجدید ساختار مالی شهرداری و اقدامات پس از رسیدگی و صدور حکم) برای شهرداریها مشکل خواهد بود و از طرف دیگر سقوط اعتبار مالی شهرداری، باعث میشود که شهرداریها سعی نمایند در درجه اول، خود به تجدید ساختار برای تأدیه و ایفای تعهدات مالی خود بپردازند و در غیر این صورت و به عنوان آخرین راه، مراحل قانونی ورشکستگی را به صورت رسمی آغاز نمایند.
۷ – قوانین ورشکستگی در ایران. به موجب قانون تجارت مصوب سال ۱۳۱۱ خورشیدی، بابهای یازدهم تا سیزدهم به مبحث ورشکستگی اختصاص دارد. باب یازدهم مربوط به ورشکستگی، باب دوازدهم مربوط به ورشکستگی به تقصیر و تقلب و باب سیزدهم مربوط به اعاده اعتبار میباشد. مواردی مانند اعلان ورشکستگی و اثرات آن، تعیین عضو ناظر، اقدامات اولیه نسبت به فرد ورشکسته، مدیر تصفیه، قرارداد ارفاقی و تصفیهحساب، اقسام طلبکارها و حقوق آنها، تقسیم بین طلبکارها و فروش، دعوی استرداد، طرق شکایت از احکام صادره، ورشکستگی به تقصیر و تقلب و اعاده اعتبار از مهمترین عناوین مربوط به ورشکستگی در مواد ۴۱۲ تا ۵۷۵ قانون تجارت میباشد. در قانون تجارت و سایر قوانین موجود در ایران، قواعدی برای شهرداریها در شرایط ورشکستگی تعریف نشده و ورشکستگی صرفا برای تجار (افراد حقیقی و حقوقی که طبق قانون تجارت، تاجر نامیده میشوند) تعریف شده است. به عنوان مثال، طبق ماده ۵۴۱ قانون تجارت، ورشکستگی به تقصیر به صورت زیر تعریف میشود :
– در صورتی که محقق شود مخارج شخصی یا مخارج خانه مشارالیه در ایام عادی بالنسبه به عایدی او فوقالعاده بوده است
– در صورتی که محقق شود که تاجر نسبت به سرمایه خود مبالغ عمده صرف معاملاتی کرده باشد که در عرف تجارت موهوم یا نفع آن منوط به اتفاق محض است
– اگر به قصد به تاخیر انداختن ورشکستگی خود خریدی بالاتر یا فروشی نازلتر از مظنه روز کرده باشد یا اگر به همان قصد وسایلی که دور از صرفه است به کار برده تا تحصیل وجهی نماید اعم از اینکه از راه استقراض یا صدور برات یا به طریق دیگر باشد
– اگر یکی از طلبکارها را پس از تاریخ توقف بر سایرین ترجیح داده و طلب او را پرداخته باشد
هر چند که در قوانین جاری کشور تعریف مشخص و مستقلی از ورشکستگی شهرداریها صورت نگرفته است ولی میتوان با قیاس از قوانین موجود، نکات اساسی برای تعریف قواعد و شاخصهای حرکت شهرداری به سمت ورشکستگی را تبیین کرد. به طور مثال، وقتی موضوع «وسایلی که دور از صرفه است به کار برده تا تحصیل وجهی نماید اعم از اینکه از راه استقراض یا صدور برات یا به طریق دیگر باشد» مطرح میشود، میتوان آن را به حوزه ابزارهای مالی (و نه نهادهای مالی) برای تامین مالی کسری بودجه شهرداری تعبیر کرد چراکه اگر ابزارهای مالی نشاندهنده بدهی شهرداری در حال حاضر و بازپرداخت آن در سالهای آتی بدون «برنامه مشخص مالی» (همانند آنچه که پیشتر به عنوان الزامات ثبت درخواست شهرداری برای ورشکستگی عنوان شد) باشد، این امر باعث میشود که کسری بودجه شهرداری از این طریق به سمت ورشکستگی شهرداری سوق داده شود هر چند که در این حالت، نظام حمایتی ورشکستگی شامل شهرداری مورد نظر نخواهد شد چرا که در این حالت ورشکستگی شهرداری از نوع «ورشکستگی به تقصیر» بوده و حمایت قانونی از این شهرداری صورت نخواهد گرفت. قانونگذار در هیچ کشوری نمیتواند امر به مهر و موم برای فعالیتهای شهرداری کند (در حالی که برای تاجر ورشکسته، ماده ۴۳۳ قانون تجارت اجازه مهر و موم را نیز میدهد) بلکه شهرداری الزاما باید به فعالیتهای جاری و عمرانی خود ادامه دهد و تنها تفاوت فعالیتهای شهرداری قبل و بعد از اثبات ورشکستگی این است که در حالت دوم، اختیار مسائل مالی و ایفای تعهدات مالی شهرداری به دست قانون و دادگاههای مربوطه خواهد بود. در این راه پیشنهاد میشود جهت حرکت به سمت تدوین سازوکارها و ترتیبات قانونی برای ثبت رسمی و حمایت از شهرداریها در شرایط ورشکستگی، «لایحه قانونی ورشکستگی شهرداریها» به صورت مستقل تهیه و سازوکارها و ترتیبات مربوط به ورشکستگی شهرداریها در آن آورده شود. اهم مواردی که برای تدوین این لایحه ضروری است عبارتند از :
– ارائه تعریف مشخص از مفهوم ورشکستگی شهرداریها به نحوی که بتوان برداشت یکسان و مشترک از آن در جامعه داشت
– تعریف شاخصهای ورشکستگی که بر اساس آنها بتوان مفهوم ورشکستگی را سنجهپذیر کرد چرا که در غیر این صورت، امکان برداشتهای متفاوت از تعاریف یادشده در بند فوق وجود دارد و نمیتوان به تعریف دقیق و قابل سنجشی از مفهوم عملی ورشکستگی شهرداریها دست یافت
– تدوین فرمها و چارچوب اسناد قابل ارائه شهرداری برای درخواست ثبت ورشکستگی
– ایجاد دادگاهها و مراجع قانونی تخصصی و ویژه برای بررسی ورشکستگی شهرداریهای متقاضی
– تعریف دقیق فرآیندها بعد از ثبت درخواست جهت حمایت از شهرداری در شرایط ورشکستگی
– تعریف دقیق نوع حمایتهای لازم از شهرداری بهویژه برای تعدیل بدهیها و ایفای تعهدات جاری و بلندمدت
– تبیین ساختار مستندات قابل ارائه توسط شهرداریها برای ثبت درخواست ورشکستگی
– تعیین نحوه اولویتبندی تعهدات شهرداری پس از اعلام ورشکستگی، نحوه تغییر ساختار بدهیها و نحوه شکلدهی ساختار مالی آتی برای کاهش مقادیر شاخصهای ورشکستگی
در پایان باید یادآور شد همان گونه که در کشورهای دیگر مطرح شده است، اولویت مهم قانونگذاران این است که شرایطی ایجاد شود تا شهرداریها با داشتن کسری بودجه (همان گونه که پیشتر ملاحظه شد، کسری بودجه در ذات خود برای شهرداریها مشکلی ایجاد نمیکند بلکه عدم تامین مالی کسری بودجه یا تامین نامناسب آن) بتوانند از گرفتاری مالی رهایی یافته و روند کسری بودجه-گرفتاری مالی-اعسار-تنگنای مالی-ورشکستگی را به روند کسری بودجه-تامین مالی کسری بودجه-بهبود تراز مالی شهرداری تبدیل نمایند. هر مرحله که شهرداری بیشتر در فرآیند اول جلو رود (یعنی از کسری بودجه به گرفتاری مالی، از گرفتاری مالی به اعسار، از اعسار به تنگنای مالی و از تنگنای مالی به ورشکستگی) اوضاع برای شهرداری وخیمتر شده و شهرداری بیش از پیش درگیر این موضوع شده و آثار منفی آن روی شهرداری و شهر نشان داده خواهد شد در حالی که تامین مالی مناسب کسری بودجه میتواند چشمانداز و افق مناسبی برای ایفای تعهدات شهرداری بگشاید. از طرف دیگر اگر لایحه حمایت از شهرداریها در شرایط ورشکستگی تدوین و اجرا شود، میتوان امیدوار بود که حتی در شرایط ورشکستگی، شهرداریها میتوانند به ادامه فعالیتهای خدماتی، نگهداشت و توسعه و عمران شهر اقدام نموده و بر مشکلات و تنگناهای مالی خود فائق آیند چرا که شکست شهرداری، شکست شهر و شکست شهروندان تلقی میشود و به همین خاطر، حمایتهای قانونی از شهرداریها در شرایط ورشکستگی میتواند به شهرداریها (و شهر و شهروندان) کمک نماید تا ایدههای توسعه شهری و رسیدن به شهر مطلوب بر اساس استانداردها و سرانههای تخصصی تحقق یابد.
* پژوهشگر اقتصاد شهری
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد