15 - 03 - 2020
ضرورت تدوین طرح جامع مالی شهرداریها
دکتر بهرام وهابی*
۱- مقدمه. شهرداریهای جهان برای نگهداشت و توسعه شهر نیازمند منابع مالی لازم و بعضا فراوان هستند. برآورد موسسات و نهادهای مالی مرتبط با شهرداریها نشان میدهد که بخش قابل توجهی از منابع مالی و گردش پول در جهان به توسعه زیربناهای شهری از جمله معابر و خیابانها، توسعه پارکها و فضای سبز، توسعه حملونقل عمومی از جمله BRT، LRT و مترو و سایر پروژههای مرتبط با توسعه زیرساختها و خدمات عمومی شهری اختصاص دارد. برآورد موسسه مک کینزی نشان میدهد که منابع مالی لازم برای زیرساختهای شهری (صرفا نیازهای پایه زیربنایی) در سال ۲۰۳۰ معادل ۵۷ هزار میلیارد دلار خواهد بود یعنی افزایش سالانه بیش از یک هزار میلیارد دلار از سال ۲۰۱۳ که معادل ۳/۸ درصد تولید ناخالص داخلی کشورهای توسعهیافته و ۶/۶ درصد تولید ناخالص داخلی در کشورهای در حال توسعه است. همچنین برآورد بانک توسعه آمریکای لاتین نشان میدهد که منابع مالی لازم برای زیرساختهای شهری از سال ۲۰۱۰ تا ۲۰۳۰ سالانه معادل ۲۵۰ میلیارد دلار (پنج درصد تولید ناخالص داخلی) خواهد بود که در وضعیت موجود برابر با ۱۲۰ میلیارد دلار است (۲/۵ درصد تولید ناخالص داخلی). شکاف تراکمی ۲۰ سال گذشته در این منطقه معادل ۱/۵ هزار میلیارد دلار است. از طرف دیگر، برآورد بانک توسعه آسیایی نشان میدهد که منابع مالی لازم برای زیرساختهای شهری از سال ۲۰۱۰ تا سال ۲۰۲۰ معادل هشت هزار میلیارد دلار خواهد بود که معادل ۶/۵ درصد تولید ناخالص داخلی کشورهای منطقه است. شکاف تراکمی ده ساله معادل ۷۴۸ میلیارد دلار است. برآورد کمیسیون اروپا نیز نشان میدهد که منابع مالی لازم برای زیرساختهای شهری از سال ۲۰۱۱ تا سال ۲۰۲۰ سالانه معادل دو هزار میلیارد یورو خواهد بود. در حال حاضر سالانه ۶۵۰ میلیارد یورو در این زمینه هزینه میشود که معادل ۳/۶ درصد تولید ناخالص داخلی منطقه است. به عنوان نمونه، برآورد شهرداری لندن نشان میدهد که منابع مالی لازم برای زیرساختهای شهری از سال ۲۰۱۴ تا سال ۲۰۵۰ معادل ۲/۵ هزار میلیارد پوند است که به معنای منابع مالی معادل سالانه ۶۷ میلیارد پوند است که نشاندهنده نیاز به منابع مالی گسترده برای مدیریت توسعهای شهر است. از طرف دیگر شهرداریها غالبا اقدام به تهیه طرح جامع و تفصیلی برای شهر میکنند و موضوع اصلی نیز همینجاست که برنامههای جامع و تفصیلی شهرها به ویژه در شهرهای ایران، معمولا با محوریت جنبههای شهرسازی تهیه میشود و موضوع برنامه اقتصادی یا مالی در طرح جامع و تفصیلی، وجود نداشته یا بسیار کمرنگ در نظر گرفته میشود. سوال این است که چرا شهرداریهای کشور در کنار برنامه جامع و تفصیلی کالبدی و شهرسازی خود، برنامه جامع مالی و اقتصادی نداشته یا فاقد برنامه منسجم و مستدل در این زمینه هستند؟ پاسخ به این سوال در دو حوزه نظری و قوانین موجود است.
۲- حوزه نظری. در نظریه اقتصاد شهری، طرح جامع بر دو نوع است:
– طرح جامع کالبدی (PHISICAL MASTER PLAN) که به جنبههای شهرسازی و فیزیکی شهر توجه دارد
– طرح جامع اقتصادی (FINANCIAL MASTER PLAN) که به جنبههای اقتصادی و مالی شهر توجه دارد
البته در مباحث جدید توسعه پایدار، جنبههای اجتماعی، فرهنگی و زیستمحیطی نیز به مباحث برنامهریزی شهری توجه شده است ولی در اینجا، هدف اصلی این است که در کنار جنبههای شهرسازی و فیزیکی شهر به جنبههای اقتصادی و مالی که پایه تامین منابع مالی برای اجرای طرحهای کالبدی هستند توجه لازم صورت گیرد. نکته مهم در اینجا این است که اگر در تدوین برنامه توسعه شهر صرفا به جنبههای کالبدی شهر توجه شود و برنامه مدون و مشخصی برای تامین منابع آن تنظیم نشود، برنامه جامع یا طرح جامع کالبدی صرفا یک «آمال و آرزو» خواهد بود چرا که در عمل، قید اصلی برای تحقق برنامههای بلندپروازانه و گسترده کالبدی، تامین منابع لازم برای تحقق آن است. این امر در زندگی شخصی افراد و همچنین در برنامهریزی سازمانی برای شرکتهای بزرگ نیز صادق است به طوری که چه در جنبههای فردی و چه در زمینههای سازمانی، اگر برای اهداف بزرگ و مهم که قرار است در آینده به آنها دسترسی صورت گیرد برنامهای عملی مبتنی بر سرمایه مالی و طرح و برنامه مشخص مالی وجود نداشته باشد، این اهداف ماهیت عملی خود را از دست داده و جنبه آمال و آرزو به خود میگیرند. نکته دیگر در الگوی برنامهریزی است. در برنامهریزی سنتی یا کلاسیک، چارچوب هدف- ابزار- سیاست وجود دارد و بدان معناست که برای رسیدن به هدفی مشخص، از ابزارهای تعریف شده برای رسیدن به آن هدف در چارچوب سیاستهای مشخص استفاده میشود. نگاه جدید برنامهریزی، در قالب برنامه راهبردی یا برنامه استراتژیک تعریف میشود که چارچوب مفهومی آن به صورت کامل با برنامهریزی سنتی تفاوت دارد به طوری که در آن از مفاهیمی چون چشمانداز، راهبرد، سیاست، اقدامات و… استفاده میشود. یکی از معضلات شهرداریها در زمینه برنامهریزی، ادغام این دونظریه و استفاده همزمان از هر دو چارچوب است که در نتیجه آن، شکل و ماهیت خروجی برنامهریزی ترکیبی از برنامهریزی کلاسیک و برنامهریزی راهبردی به دست میآید و این امر یکی از بزرگترین مشکلات و چالشهای برنامهریزی برای شهرداریهاست. جدا از اینکه شهرداریها هنوز نتوانستهاند به چارچوب مناسبی برای برنامهریزی راهبردی برسند (که جای آن در این مقاله نیست)، ترکیب مفاهیم برنامهریزی سنتی و برنامهریزی راهبردی منجر به این شده است که طرح جامع کالبدی و طرح جامع اقتصادی و همچنین ارتباط ضروری آنها (که از ارکان اصلی نظام برنامهریزی شهرداریهاست) دچار سردرگمی ماهیتی و اجرایی شود. به این ترتیب، یک برنامه راهبردی با تمام پیچیدگیهای خود، مسیر مناسبی برای تلفیق و ترکیب جنبههای کالبدی و اقتصادی طرح جامع را ایجاد نمیکند. به نظر میرسد در شرایط کنونی که دانش برنامهریزی و ظرفیت استفاده از برنامهریزی راهبردی در بسیاری از شهرداریها ایجاد نشده است، میتوان به برنامهریزی کلاسیک و چارچوب هدف- ابزار- سیاست بسنده کرد و از پیچیدگیهای مفهومی و کارکردی برنامهریزی راهبردی اجتناب کرد چراکه استفاده نابجا از برنامه راهبردی، بسیار زیانآورتر از عدم استفاده از آن است. در این زمینه نهادهای متولی امور شهرداریها در سطح ملی (مانند وزارت کشور و بالاخص سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور و همچنین شورایعالی استانها) میتوانند اقدامات زیر را برای توسعه برنامهریزی راهبردی و همچنین توجه به جنبههای اقتصادی طرحهای جامع و تفصیلی در کنار جنبههای کالبدی و شهرسازی انجام دهند:
– طراحی چارچوب برنامه راهبردی و همچنین تعریف دقیق اجزای برنامه راهبردی اعم از مفاهیمی چون چشمانداز، راهبرد، خطمشی، سیاست و… به طوری که شهرداریها بتوانند از این مفاهیم غالبا ناآشنا برایشان، به درستی و به طور مناسب استفاده کنند. در این راه یکی از معضلات شهرداریها، عدم تدقیق مفاهیم است به طوری که بارها مشاهده شده که از مفاهیم و اجزای برنامه راهبردی به درستی استفاده نشده است. در این زمینه آموزش شهرداریها برای ارتقای دانش برنامهریزی در سطوح مختلف شهری میتواند بسیار مفید باشد.
– توجه به جنبههای اقتصادی برنامه جامع و طرحهای جامع و تفصیلی شهرداریها برای شهر به طوری که در حال حاضر هیچ برنامه تلفیقی مناسبی توسط شهرداریها برای ایجاد ارتباط میان جنبههای کالبدی و اقتصادی طرح جامع و طرح تفصیلی وجود ندارد. در این زمینه نیز ارتقای دانش در زمینه جنبههای اقتصادی طرحهای جامع میتواند مناسب باشد. در کنار این امر، تدوین دستورالعملهای توصیهای و روشنگر برای لحاظ جنبههای اقتصادی و مالی در طرح جامع توسعه شهر میتواند به شهرداریها در این زمینه کمک کند.
طرف دیگر موضوع، مباحث توسعه پایدار است. در اجلاس ریو در سال ۱۹۹۲ که در شهر ریودوژانیرو برگزار شد، توافق عمومی این بود که جنبههای مهم توسعه پایدار شامل موارد زیر است:
– ابعاد اقتصادی
– ابعاد اجتماعی
– ابعاد زیستمحیطی
به عبارت دیگر نظام برنامهریزی شهری دیگر در قالب یک جنبه از جنبههای حیات شهری (یعنی جنبه کالبدی و شهرسازی) مطرح نشده و سایر جنبههای توسعه شهر برای رسیدن به توسعه پایدار مورد توجه قرار گرفت. در این شرایط، توجه محض به جنبههای کالبدی میتواند آثار زیانباری برای شهر داشته باشد. در مباحث توسعه شهری پایدار، ابعاد اقتصادی به عنوان ابزار (TOOLS)، ابعاد اجتماعی به عنوان هدف (TARGET) و ابعاد زیستمحیطی به عنوان پایه و اساس (BASIS) برای توسعه شهر تلقی میشوند. در این میان، تعاریف زیر مورد پذیرش جامعه جهانی براساس مباحث RIO92 و پس از آن در اجلاس RIO12 مورد تاکید قرار گرفته است:
– شهر بادوام (توجه به ابعاد اقتصادی توسعه شهری)
– شهر همبسته (توجه به ابعاد اجتماعی توسعه شهری)
– شهر قابل سکونت (توجه به جنبههای زیستمحیطی توسعه شهری)
شهر بادوام دارای خصوصیات زیر است:
– هماهنگ با تغییرات فنی و صنعتی
– دارای بار مالیاتی عادلانه
– اشتغال مناسب
– مسکن مناسب
همچنین ابعاد اقتصادی توسعه شهری در زمینههای زیر محقق میشود:
– تخصیص منابع تولید
– هدایت سرمایهگذاری
– توسعه فناوری
– تغییرات نهادی
با توسعه شهر براساس چارچوب توسعه فیزیکی و کالبدی و بدون توجه به طرح جامع اقتصادی (در کنار ابعاد اجتماعی و زیستمحیطی در چارچوب توسعه پایدار)، علاوه بر شکست طرحهای توسعه (با توجه به فقدان برنامه پایه و جامع برای تامین منابع مالی لازم جهت رشد و توسعه شهر، این احتمال وجود دارد که شهرداریها با چالشهای زیر مواجه شوند:
– کاهش دسترسی به منابع مالی لازم همگام با برنامه جامع کالبدی که در این راه، بخشی از برنامه جامع کالبدی قابلیت اجرا نخواهد داشت.
– کاهش منابع لازم برای نگهداشت شهر (در کنار توسعه شهر) و کمبود منابع مالی رای رسیدن به تراز مالی در طح خدمات شهری
– ایجاد بدهیهای انباشته برای شهر و شهرداری در نتیجه عقب بودن برنامه تامین مالی از برنامه توسعه کالبدی شهر (در صورت اصرار شهرداری بر توسعه کالبدی شهر و اجرای هر چه کاملتر طرح جامع کالبدی بدون پشتوانه مالی و روی آوردن به روشهای استقراضی مانند انتشار اوراق مشارکت که در این شرایط، صرفا مشکلات امروز را به چالشهای مالی آتی تبدیل میکند)
– عدم نیل به سطح استانداردهای لازم برای شهر از نظر توسعه زیرساختها و دسترسی به خدمات عمومی شهرداری
بنا به دلایل فوق، برنامهریزان شهری تاکید دارند که طرح جامع کالبدی الزاما باید هماهنگ و هم تراز با «طرح جامع مالی» تدوین و عملیاتی شود و شهرداریها به عنوان متولیان نگهداشت و توسعه شهر، الزاما باید نسبت به تدوین «طرح جامع مالی» همپای طرح جامع کالبدی اقدام کنند.
۳- حوزه قانونی. در ماده ۱ قانون نوسازی و عمران شهری آمده است که نوسازی و عمران و اصلاحات اساسی و تامین نیازمندیهای شهری و احداث و اصلاح و توسعه معابر و ایجاد پارکها و پارکینگها (توقفگاه) و میدانها و حفظ و نگهداری پارکها و باغهای عمومی موجود و تامین سایر تاسیسات مورد نیاز عمومی و نوسازی محلات و مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها از وظایف اساسی شهرداریهاست و شهرداریها در اجرای وظایف یادشده مکلف به تهیه برنامههای اساسی و نقشههای جامع هستند. با دقت در این ماده قانونی، مشخص میشود که شهرداریها برای انجام وظایف قانونی خود در نگهداشت و توسعه شهر، نیاز به «برنامههای اساسی و نقشههای جامع» دارند که این امر با توجه به مباحث نظری پیش گفته، نیازمند تدوین برنامهها و طرحهای جامع با لحاظ کلیه جنبههای آن است. در ماده ۲ این قانون آمده است»… شهرداریها مکلفند براساس مقررات این قانون عوارض یادشده را وصول کرده و منحصرا به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند…» و همچنین در ماده ۱۵ آمده است: «شهرداریهای مشمول ماده ۲ این قانون مکلفند با راهنمایی وزارت کشور برنامه عملیات نوسازی و عمران و اصلاحات شهر را برای مدت پنج سال براساس نقشه جامع شهر و در صورتی که فاقد نقشه جامع باشند براساس احتیاجات ضروری شهر و با رعایت اولویت آنها در حدود منابع مالی مقرر در این قانون و سایر امکانات مالی شهرداری تنظیم کرده و پس از تصویب انجمن شهر و تایید وزارت کشور طرحهای مربوط را براساس آن اجرا کنند.» بر این اساس، شهرداریها موظف به تهیه برنامههای اساسی در زمینه اجرای وظایف خود برای توسعه و نوسازی شهر هستند. حال باید دید آیا منظور از برنامه اساسی، صرفا برنامه کالبدی است یا برنامههای کالبدی فقط بخشی از برنامه جامع هستند؟ بدون شک هر برنامه کالبدی نیاز به منابع و ظرفیتهای مالی لازم برای اجرای آن است و بدون پیشبینی و تدارک منابع مالی که از ظرفیتهای اقتصادی شهر ناشی میشود، اجرای برنامه کالبدی امکانپذیر نخواهد بود. در نتیجه منظور از «برنامه اساسی» در ماده یک قانون نوسازی، طرح جامع کالبدی در کنار طرح جامع مالی است چرا که بدون این امر، اهداف موردنظر در ماده یک قانون نوسازی و عمران شهری محقق نخواهد شد. از طرف دیگر با دقت در عبارت «در حدود منابع مالی مقرر در این قانون و سایر امکانات مالی شهرداری» در ماده ۱۵ قانون نوسازی و عمران شهری، قانونگذار به درستی طرح جامع کالبدی را به طرح جامع مالی منوط کرده است به طوری که در این عبارت تاکید شده است که هیچ برنامهای نباید از حدود توان مالی شهرداری خارج باشد. بدیهی است که حدود توان مالی صرفا به یک عدد یا یک جدول محدود نشده و باید به سمت «برنامه جامع مالی» حرکت کرد چرا که پیشبرد اهداف کالبدی در طول زمان (مانند برنامه توسعه یک ساله یا پنج ساله شهر) نیاز به تدارک منابع مالی در همان مقاطع زمانی و در همان بازههای زمانی دارد. به عبارت دیگر اگر شهرداری قصد تدوین برنامه پنج ساله توسعه شهر را داشته باشد، باید نسبت به تهیه «طرح جامع مالی پنج ساله» اقدام کند تا بتواند مباحث شهرسازی و کالبدی را گام به گام با منابع مالی مربوطه همگام سازد. در اینجا باید دید که آیا برنامهها و طرح جامع مالی شهرداری نیز همانند طرح جامع کالبدی از شفافیت و سطح تخصصی لازم برخوردار است؟ به عبارت دیگر باید دید که آیا طرح جامع مالی شهرداری نیز همانند طرح جامع کالبدی به صورت کامل و عملیاتی تدوین میشود؟ یا اصولا چیزی به نام طرح جامع مالی در شهرداریها وجود نداشته یا اینکه اگر هم وجود دارد، متناسب با نیازها و الزامات طرح جامع کالبدی نبوده و صرفا تصویری کلی از منابع و مصارف شهرداری است. برای نمونه نگاهی به برنامه راهبردی شهرداری تهران به عنوان بزرگترین و مهمترین شهر کشور از نظر سطح فعالیتهای اقتصادی خواهیم داشت.
۴- برنامه راهبردی شهرداریها. همانگونه که قبلا بیان شد، برنامه راهبردی شهرداریها در واقع جایگزین برنامه کلاسیک و سنتی شده است به طوری که شهرداریها از چارچوب هدف- ابزار- سیاست به چارچوب برنامه راهبردی گرایش پیدا کردهاند. در برنامه راهبردی شهرداری تهران، چشمانداز توسعه بلندمدت شهر به صورت زیر تعریف شده است:
– تهران شهری با اصالت و هویت ایرانی – اسلامی (شهری که برای رشد و تعالی انسان و حیات طیبه، سامان می یابد)
– تهران شهری دانش پایه، هوشمند و جهانی
– تهران شهری سرسبز و زیبا، شاداب و سرزنده با فضاهای عمومی متنوع و گسترده
– تهران شهری امن و مقاوم در برابر انواع آسیبها و مقاوم در برابر مخاطرات و سوانح
– تهران شهری پایدار و منسجم با ساختاری مناسب برای سکونت، فعالیت و فراغت
– تهران شهری روان با رفاه عمومی و زیرساختهای مناسب، همراه با تعدیل نابرابریها و تامین عادلانه کلیه حقوق شهروندی
– تهران کلانشهری با عملکردهای ملی و جهانی و با اقتصادی مدرن و مرکزیت امور فرهنگی- پژوهشی و سیاسی در سطح کشور و حداقل یکی از سه شهر مهم و برتر منطقه آسیای جنوبغربی
اهداف موردنظر برای شهر تهران نیز به صورت زیر تدوین شده است:
– ارتقای نقشهای فراملی، ملی و منطقه ای شهر تهران با استفاده مناسب از ظرفیتها و سرمایههای فیزیکی، اجتماعی، انسانی و مالی- اقتصادی شهر
– تعیین حریم مناسب و تثبیت حدود و مرز محدوده شهر تهران، ضمن حفظ یکپارچگی و با اعمال نظام مدیریت شهری واحد در محدوده و حریم شهر
– تثبیت سطوح اراضی مسکونی و هدایت میزان تراکم و استفاده مناسب از اراضی شهری به منظور گسترش فضاهای عمومی و کاربریهای خدماتی برای حدود ۱/۹ میلیون نفر جمعیت در افق طرح
– رونق فعالیت و توسعه اقتصادی تهران با حفظ و پالایش پهنههای کنونی فعالیت و بهره وری مناسب از این فضاها برای ایجاد فرصتهای شغلی جدید و تامین اشتغال
– حفاظت از محیط زیست (به ویژه آب، هوا، صدا و منابع طبیعی) و ایمن سازی شهر در مقابل سوانح طبیعی و سایر مخاطرات و آسیبها
– بهبود وضعیت شبکههای ارتباطی و نظام حملونقل با توسعه زیرساختها و سیستم حملونقل همگانی (به ویژه قطار شهری) و اعمال مدیریت تقاضای سفر
– بهبود و ارتقای کیفیت محیط شهری و ساماندهی کالبدی آن با پهنهبندی و تعیین محدودههای اعمال ضوابط و مقررات استفاده از اراضی و محدودههای نیازمند مداخله به ویژه بافتهای فرسوده به منظور بهسازی، نوسازی و بازسازی
– ساماندهی سیما و منظر شهری با تاکید بر هویت معماری و شهرسازی ایرانی- اسلامی
– ارتقای کیفیت زیستمحیطی شهر تهران و حفاظت از میراث طبیعی، تاریخی شهر و توسعه فضاهای عمومی و گردشگری با اجرای طرحهای موضعی و موضوعی برای عمران و توسعه شهری تهران
در لایحه برنامه سوم توسعه شهر تهران که برای سالهای ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲ تدوین شده است، یازده سرفصل مهم برای تدوین احکام برنامه در نظر گرفته شده است که عبارتند از:
فصل اول- حکمروایی شهری (حاوی ۱۲ حکم پیشنهادی)
فصل دوم- سرمایه سازمانی (حاوی ۵ حکم پیشنهادی)
فصل سوم- هوشمندسازی و نوآوری شهری (حاوی ۷ حکم پیشنهادی)
فصل چهارم- اقتصاد و مالیه شهری (حاوی ۱۱ حکم پیشنهادی)
فصل پنجم- فنی و عمران (حاوی ۷ حکم پیشنهادی)
فصل ششم- فضایی و کالبد (حاوی ۹ حکم پیشنهادی)
فصل هفتم- حملونقل و ترافیک (حاوی ۷ حکم پیشنهادی)
فصل هشتم- محیطزیست، انرژی و مدیریت پسماند (حاوی ۶ حکم پیشنهادی)
فصل نهم- فرهنگی و اجتماعی (حاوی ۱۷ حکم پیشنهادی)
فصل دهم- ایمنی، امنیت و مدیریت بحران (حاوی ۵ حکم پیشنهادی)
فصل یازدهم- مدیریت، راهبری و پایش برنامه (حاوی ۵ حکم پیشنهادی)
برخی از احکام پیشنهادی در این لایحه که مستقیما نیازمند تامین مالی هستند عبارتند از:
– استقرار نظام جامع اطلاعات مکانی (بند ۴ ماده ۲۲)
– شهرداری موظف است… نسبت به ایجاد و توسعه فضاها و محورهای سبز در شهر تهران اقدام کند (ماده ۳۷)
– تکمیل شبکه معابر و مرمت و بازرسی فنی دورهای از شبکه معابر (بند ۳ ماده ۴۱)
– (در حوزه بازآفرینی شهری…) تامین خدمات و بهبود زیرساختها، اجرای پروژههای بازآفرینی شهری در اراضی و محدودههای ناکارآمد با هدف ارزش آفرینی در مقیاسهای مختلف شهری، تامین مسکن جایگزین برای پشتیبانی از برنامهها و اقدامات نوسازی (بندهای ذیل ماده ۴۵)
– ساماندهی و بهسازی فضاهای شهری، پیادهروها، بناها و محوطههای با ارزش تاریخی… (بند ۱ ماده ۵۱)
– توسعه و ساماندهی مجتمعهای ایستگاهی به منظور تامین منابع احداث خطوط مترو (بند ۲ ماده ۵۲)
تکمیل و توسعه سامانههای ریلی، تکمیل و اصلاح خطوط اتوبوس تندرو، بازطراحی شبکه تغذیهکننده در سطوح مختلف سیستمهای حملونقل همگانی انبوه بر (مترو و BRT)(بندهای ذیل ماده ۵۴)
– توسعه زیرساختها و سامانههای هوشمند حملونقل و ترافیک (بند ۱ ماده ۵۷)
– بهینهسازی مصرف انرژی و امکان سنجی، نصب و راهاندازی نیروگاههای خورشیدی در ساختمانها، بوستانها و سایر اماکن تحت مدیریت شهرداری (ماده ۶۰)
– پیادهسازی و اجرای طرح جامع امدادرسانی هوایی در تمامی حوزههای امدادی (ماده ۸۶)
ذیل هر یک از فصول یازدهگانه پیشنهادی لایحه، نسبت به ارائه اهداف راهبردی، جهتگیریهای راهبردی، اهداف برنامهای، سیاستها و شاخصها و اهداف کمی اقدام شده است. در نتیجه برای هر سرفصل، اهداف دیگری نیز در نظر گرفته شده است. تمامی این احکام و مواد پیشنهادی در لایحه برنامه سوم شهر تهران، نیازمند دارا بودن منابع مالی لازم برای اجرای آنهاست. به عنوان مثال، موارد زیر را میتوان ذکر کرد:
– افزایش ۷۶ کیلومتر شبکه بزرگراهی در طول برنامه
– افزایش طول خطوط متروی بهرهبرداری شده در برنامه پنج ساله شامل خطوط ۶ و ۷ و توسعه خطوط موجود (عدد کمی پس از اتمام مطالعات بازنگری طرح جامع حملونقل مشخص میشود)
– افزایش سرانه فضای سبز پیراشهری به میزان ۸۵/۲ مترمربع
– افزایش نرخ اصلاح و بهسازی فضاهای بیدفاع شهری از ۲۰ درصد به ۵۰ درصد
– افزایش ظرفیت مکانهای اسکان اضطراری کل جمعیت از از ۱۸۰۰۰ به ۴۳۰۰۰
– افزایش تعداد پایگاههای پشتیبانی مدیریت بحران در حال بهرهبرداری از ۱۰۱ به ۱۵۰ ایستگاه
برای تحقق مفاد برنامه سوم توسعه شهر تهران، تعداد ۱۱۸۰ پروژه در نظر گرفته شده است که بخش مهمی از آنها نیازمند تامین مالی برای هر پروژه است. حتی در سرفصل کمیته اقتصاد و مالیه شهری نیز ۱۱۳ پروژه در نظر گرفته شده است که آنها نیز خود نیازمند منابع مالی مهمی هستند و همچنین در بخش شاخصها و اهداف کمی سرفصل اقتصاد و مالیه شهری نیز بیش از هر چیز، شاخصها و نسبتوها مطرح شده است و اهداف کمی برای نیاز مالی پروژهها و چگونگی تامین منابع مالی برای آنها به صورت جدی مطرح نشده است. البته این برنامه نیز ماهیتا در سطح کلیات بوده و بسیاری از وظایف جاری شهرداری و پروژههای مورد نیاز عمران و توسعه شهر که حتی به عنوان مگاپروژه مطرح میشوند، طبیعتا در برنامه پیشنهادی گنجانده نشده و آنها نیز منابع مالی عمدهای را نیازمند هستند. به عنوان مثال، توسعه خطوط مترو در حال حاضر برای خطوط ۹ و ۱۰ نیز در حال مطالعه است که این دو خط مترو بیش از بودجه سال جاری شهرداری نیاز به تامین منابع مالی دارد. حال با بررسی نمونه موردی شهرداری تهران (به دلیل آن که این شهرداری لایحه جامع و شفافی را به شورای اسلامی شهر ارائه کرده و مبنای تحلیلی مناسبی برای موضوع این مقاله به دست میدهد)، موارد و سوالات زیر مطرح میشود:
– آیا ظرفیت اجرایی لازم برای شهرداری جهت تامین اهداف و احکام مندرج در برنامه توسعه سوم لحاظ شده است؟ به عبارت دیگر آیا با توجه به وضعیت موجود سازمانی، اجرایی و امکانات شهرداری، امکان تحقق برنامه در صورت تصویب وجود دارد؟
– آیا برآورد مشخصی از حجم کلی منابع مالی مورد نیاز برای تحقق اهداف و احکام پیشنهادی صورت گرفته است؟
– آیا در راستای مکانیسم درآمد- هزینه یا هر روش معادلسازی دیگر، نسبت منابع خاص به اهداف و احکام خاص در نظر گرفته شده است؟ به عبارت دیگر آیا در جداول شاخصها و اهداف کمی، میتوان منابع مالی لازم برای هر ردیف را تعریف کرد؟
– آیا سازوکار تامین منابع مالی لازم برای تحقق اهداف و احکام پیشنهادی برنامه در نظر گرفته شده است؟ به عبارت دیگر، آیا سازوکار تامین منابع متناسب با نیاز مالی احکام و اهداف پیشنهادی در نظر گرفته شده است؟
– آیا ظرفیتهای مالی و سهم شهرداری و شهر از بازارهای مالی، میزان نقدینگی، میزان سرمایهگذاری و… برای تحقق اهداف و احکام برنامه محاسبه شده است؟
طبیعتا پاسخ مثبت به هر یک از سوالات فوق (که به معنای چارچوب طرح جامع مالی شهرداری است) نشان میدهد که شهرداری به سمت تدوین طرح جامع مالی در کنار طرح جامع کالبدی و فیزیکی حرکت کرده است ولی مفاد لایحه برنامه سوم نشان میدهد که شهرداری در این زمینه با مشکلات جدی مواجه است. شهرداری برای تحقق برنامههای پیشنهادی، باید به «انضباط مالی» روی آورد و به نظر میرسد که بدون تدوین «طرح جامع مالی» تحقق این امر امکانپذیر ناست. اکنون پس از مرور یک نمونه موردی، میتوان اجزای چارچوب تدوین «طرح جامع مالی شهرداری» را بررسی کرد.
۵- به سوی تدوین طرح جامع مالی شهرداریها. شهرداریها برای اجرای هر چه مطلوبتر برنامههای توسعه کوتاهمدت (سالانه) و میانمدت (سه تا پنج ساله) و بلندمدت خود نیازمند دارا بودن طرح مناسبی برای تامین منابع مالی لازم متناسب با اهداف خود هستند. طرحهای جامع کالبدی، اهداف توسعه شهر را نشان میدهند در حالی که طرح جامع مالی، یکی از مهمترین ابزارهای رسیدن به اهداف مندرج در طرح جامع کالبدی را دربر میگیرد. برای آنکه شهرداری از تحقق طرح جامع و برنامههای توسعه خود برای شهر مطمئن شود، باید به طراحی و تدوین طرح جامع مالی روی آورد تا از این طریق به اهداف زیر برسد:
– ایجاد شفافیت مالی برای تحقق طرح جامع کالبدی و برنامههای توسعه
– ایجاد انضباط مالی
– ایجاد تقسیم وظایف مشخص میان ارکان شهرداری به عنوان یک سازمان واحد برای پیگیری تحقق منابع مالی
– مشخص شدن سازوکارهای تحقق منابع مالی و تدوین فرمتها و دستورالعملهای لازم
– افزایش سرعت تامین منابع مالی به دلیل مشخص بودن نقشه راه تامین مالی در ابتدای دوره
– امکان رصد و پایش اقدامات شهرداری در تامین منابع مالی
– تحقق مطلوب اهداف طرح جامع و برنامههای توسعه شهر بر اساس تدارک منابع مالی مناسب
به همین دلیل، پیشنهاد میشود که شهرداریها در سطوح مختلف شهری نسبت به تدوین «طرح جامع مالی» با لحاظ اجزا و توصیههای زیر اقدام کنند:
– تعیین و تدقیق حجم کلی منابع مالی لازم برای تحقق طرح جامع کالبدی و برنامه توسعه شهر حتی در صورت به دست آمدن کسری بودجه
– تعیین و تدقیق منابع مالی لازم برای هر یک از سرفصل ها، پروژهها و اقدامات طرح جامع کالبدی و برنامههای توسعه شهر
– تعیین سازوکارهای تامین منابع مالی برای هر یک از منابع مورد نیاز (مانند بازارهای مالی، شراکت عمومی- خصوصی، منابع داخلی شهرداری و…) جهت پیوستگی ساختار برنامه با ساختار تامین منابع مالی
– تدوین سهم شهرداری و شهر از بازارهای مالی (مانند سهم شهرداری از ابزارهای مالی و نهادهای مالی)
– تدوین راهبرد نحوه ورود به بازارهای مالی
– تدوین سازوکارهای جایگزین برای منابع مالی مهم و تاثیرگذار (منابع مالی برای مگاپروژهها و سرفصل های مهم مالی و برنامهای)
– تدوین محورها و نقشه راه مشارکت مردمی در تحقق طرح جامع کالبدی و برنامههای توسعه شهر به نحوی که این امر به صورت شفاف، منابع مالی قابل تدارک از این طریق را نشان دهد
– تدوین سازوکارهای PFI و نحوه ورود بخش خصوصی برای تامین اهداف طرح جامع کالبدی و برنامههای توسعه شهر با تدقیق منابع مالی قابل تدارک از این طریق و به عبارت دیگر، تدقیق نحوه استفاده از خصوصیسازی و ورود مستقل بخش خصوصی برای تحقق طرح جامع کالبدی و برنامه توسعه شهر
– تدوین سازوکارهای مدیریت منابع شهرداری به صورت GAMF در کنار سیستمهای موجود GBMF که میتواند به صورت مدیریت کامل دارایی (FGAMF) یا مدیریت نیمه کامل دارایی (SGAMF) باشد
– تدوین سازوکارهای رصد و پایش طرح جامع مالی شهرداری
بدیهی است نتیجه تدوین طرح جامع مالی شهرداریها با توجه به موارد فوق آن است که شهرداریها با آینده روشنتر و شفافتری مواجه بوده و میتوانند با تدوین طرح جامع مالی، ضریب موفقیت خود در تحقق طرح جامع کالبدی و برنامههای توسعه شهر را افزایش دهند.
*پژوهشگر اقتصاد شهری
BWurban@gmail.com
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد