7 - 07 - 2022
برنامهریزی؛ رکن توسعه اقتصادی
«جهانصنعت»- ارزیابی برنامههای توسعه کشور در دورههای مختلف نشان میدهد که با وجود تخصیص منابع مالی و کارشناسی فراوان، غالب برنامههای توسعه به نتایج مطلوب نرسیدهاند و در برخی موارد، فاصله زیاد عملکرد با اهداف برنامه، نشان از نافرجامی برنامهریزی در کشور داشته است. بنابراین آسیبشناسی برنامهریزی در ایران، مورد توجه پژوهشگران بسیاری قرار گرفته است. نتایج این مطالعات نشان میدهد بخشی از عدم موفقیتهای برنامهها ناشی از نواقص ساختاری موجود در نظام برنامهریزی کشور است و بخشی نیز به فضای سیاسی و اقتصادی حاکم بر تدوین برنامه و اجرای آن برمیگردد. در همین راستا و در پاسخ به آسیبشناسیهای صورت گرفته، پیشنهادهایی برای اصلاح برنامهها مطرح شدهاند. استفاده از هستههای کلیدی و غلتان کردن برنامههای توسعه از جمله این اصلاحات است که به اصلاح نواقص ساختار برنامههای موجود برمیگردد. برخی پیشنهادهای اصلاحی بر تطبیق برنامههای توسعه با دوره دولتها و یا حذف برنامههای بلندمدت و تمرکز بر تطبیق برنامههای یکساله بر برنامههای با افق طولانیمدت تاکید دارند. به نظر میرسد، انتخاب یک نوع برنامهریزی خاص برای تدوین برنامه توسعه که در آن باید به ابعاد مختلف اجتماعی، سیاسی، اقتصادی، محیطزیستی توجه کرد، راهگشا نخواهد بود، از این رو، توجه به مدلهایی که از رویکرد تلفیقی استفاده میکنند، رو به افزایش است. بهرهگیری از رویکردهای تلفیقی برنامهریزی، این امکان را میدهد که خلأهای برنامههای گذشته از جمله عدم ارتباط برنامه راهبردی با برنامه اجرایی را مرتفع کرد.
در واقع رویکرد تلفیقی، نگرشی نو به برنامهریزی است، بهگونهای که این نگرش از یک طرف به دنبال رفع آسیبهای گذشته با تدوین رویکردی مشخص برای عملیاتیسازی برنامههای توسعه کشور بوده و از طرف دیگر حاصل برداشتی است که از اصلاحات پیشنهادی در گذشته برای برنامهریزی به دست آمده است. در چارچوب پیشنهادی تلاش بر این است که چشمانداز اهداف کلان و استراتژی توسعه به گونهای تعیین شود که ابعاد اقتصادی، اجتماعی و محیطی توسعه و اشتراکات بین این سه بعد را دربر گیرد.
سپس، با ترکیب این اهداف با سیاستهای برنامهریزی فضایی در سطوح مختلف، میتوان پیشرانهای توسعه را با توجه به چالشها و فرصتهای قلمروهای سرزمینی کشور بر اساس سطوح مختلف ملی، منطقهای و استانی مشخص کرد. تلفیق سیاستهای فضایی با اهداف کلان توسعه، نظام انگیزشی و اجرایی برای اجرای برنامه را بهبود میبخشد و راهکاری برای وظیفه مهم نظام برنامهریزی که رصد و پایش برنامه است، ارائه میدهد. بنابراین، ایجاد پیوند بین سه مرحله برنامه راهبردی، برنامه اجرایی و نظارت و ارزیابی از مهمترین دستاوردهای بهکارگیری چارچوب پیشنهادی است.
رویکرد تلفیقی برای برنامهریزی توسعه
ایران کشوری با تنوع اقلیمی و فرهنگی است که این تنوع میتواند زمینهساز توسعه کشور در ابعاد مختلف آن باشد؛ اما با گذشت زمان این تفاوت در ویژگیهای مناطق کشور همراه با تحولات مختلف در نظام سیاستگذاری و آسیبهای موجود در نظام برنامهریزی کشور، منجر به ایجاد اختلافات اقتصادی و اجتماعی بین مناطق مختلف کشور (نیمه شرقی و نیمه غربی؛ استانهای حاشیهای و استانهای مرکزی، حاشیه مناطق شهری و مراکز اصلی آنها) شده است. در پاسخ به این تفاوتها و اختلافات به وجود آمده و با توجه به آسیبشناسی برنامههای گذشته، واضح است که به منظور تحقق برنامهریزی توسعه توجه به رویکرد تلفیقی از اهمیت زیادی برخوردار است. روش تلفیقی مبتنی بر دیدگاه عملگرایی است. در این دیدگاه به جای تاکید بر روشها، تمرکز روی سوال تحقیق است و از تمام رویکردهای موجود برای فهم مساله استفاده میشود. در رویکرد تلفیقی علاوه بر نتایج، روشها و رویکردهای مختلف در مراحل و سطوح مختلف یک برنامه تلفیق میشوند. این رویکرد با بهرهگیری از ویژگیهای برنامهریزیهای مسالهمحور، فضایی راهبردی، مشارکتی و غلتان به تحقق برنامه توسعه و برطرف کردن خلأ پیوند بین برنامههای راهبردی و اجرایی که از معضلات اصلی برنامهریزی در کشور است کمک شایانی میکند. همچنین، این نوع برنامهریزی بر مواردی همچون داشتن استراتژی توسعه و چشمانداز، مشارکتی بودن برنامه و حکمروایی شبکهای، برقراری انسجام فضایی، عبور از بخشینگری صرف، بهبود بنگاهها و افزایش امور غیرحاکمیتی و سیاستگذاری توسعه از طریق اعمال مشوقها و محرکها تاکید دارد.
بر این اساس، رویکرد برنامهریزی تلفیقی توسعه میتواند پاسخگوی چالشهای به وجود آمده و تقویت توسعه متعادل و افزایش قدرت رقابتپذیری کشور در نظام اقتصاد بینالملل باشد. چارچوب پیشنهادی برای چنین رویکردی از برنامهریزی ارائه شده که به دنبال پیوند «برنامه راهبردی» و «برنامه اجرایی» و «نظارت و ارزیابی بر اساس شاخصهای نتایج و پیامد و عملکرد» است. در این چارچوب هر یک از این سه مرحله شامل اجزایی به شرح زیر است:
برنامه راهبردی، رویکرد و چشمانداز توسعه، اهداف کلان توسعه، استراتژی توسعه، انسجام فضایی، پیشرانهای توسعه، برنامه اجرایی، الزامات تحقق برنامه (قانونی، تامین مالی، زیرساختی و…، تدوین برنامه و بودجه عملیاتی (راهبرد/ طرح/ پروژه)، نظارت و ارزیابی و همچنین رصد و پایش توسعه (اتاق وضعیت).
اهداف کلان توسعه
هدف اصلی از برنامهریزی به طور کل آن است که با در نظر گرفتن ساختار متنوع اقلیمی، فرهنگی و اجتماعی سرزمین و تغییرات تعیینکنندهای که در این ساختارها به وقوع میپیوندد، وظایف و اولویتهای اقدام به گونهای مشخص شوند که به ایفای نقش خود در تقویت انسجام و یکپارچگی سرزمین بپردازند، به گونهای که مردم در همه سرزمینها بتوانند به استانداردهای زندگی قابل قبول دست یابند. در این راستا نیاز است نظام برنامهریزی در کشور، اهداف کلانی را به عنوان اصول راهنما برای تعیین استانداردهای توسعه مشخص کند. این اهداف به دنبال آن خواهند بود که همه مناطق و استانهای کشور بتوانند در فرآیند توسعه سرزمین ایفای نقش کنند و به آن سطح استاندارد تعیین شده از توسعه دست یابند. انتظار بر آن است که اهداف کلان توسعه کشور، امکان تحقق چشمانداز توسعه را فراهم کند. در واقع، تدوین اهداف کلان توسعه کشور باید ضمن توجه به یکپارچگی در ابعاد اقتصادی، اجتماعی و محیطی به منظور حل اهم مسائل توسعه باشد.
در یک تقسیمبندی کلی مسائل توسعه کشور به اقتصادی، اجتماعی و محیطی و موضوعات مشترک بین آنها، دستهبندی میشود. نتیجه اجلاس جهانی سازمان ملل متحد در سال ۲۰۰۵ از چشمانداز توسعه نشان میدهد موضوع «پایداری» باید در همه ابعاد اقتصادی، اجتماعی و محیطزیستی تحقق یابد. برقراری انسجام اقتصادی و اجتماعی، حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی و افزایش توان رقابتپذیری در عرصه بینالملل، نمونهای از اهداف اصلی برنامهریزیهای کلان ملی بر اساس این دستهبندی است که موضوع پایداری را در هر سه بعد لحاظ کرده است. اهداف مشخصتری که برای هر یک از سه بعد اقتصادی، اجتماعی و محیطی در نظام برنامهریزی تعریف میشوند، به شرح زیر است:
اقتصادی: با هدف تمرکز بر توانایی تولید ثروت در طولانیمدت، تولید کالاها و خدمات، ایجاد شغل و رفاه، ارتقای کارایی و غیره.
اجتماعی: با هدف دغدغه دستیابی به عدالت، ارائه خدمات اجتماعی، حفظ فرهنگها، گروهها، مکانهای فرهنگی و اطمینان از پاسخگویی و مشارکت سیاسی (جامعه).
محیطی: با هدف حفظ پایداری منابع، حفظ اکوسیستمها و تنوع زیستی، جلوگیری از بهرهبرداری بیش از حد از منابع تجدیدپذیر، حفاظت از کیفیت جو، بازیافت و غیره.
بر اساس رویکرد توسعه فضایی پایدار، اهداف کلان برنامه توسعه باید پوششدهنده ابعاد پایداری، عدالت فضایی، زیستپذیری، تابآوری و رقابتپذیری باشد. مضامین اصلی برنامه توسعه در قالب همین اهداف بر اساس اولویتهای کشور تعیین میشود.
پیشرانهای توسعه
در این مرحله با هدف گذر از برنامهریزی جامع به سمت برنامهریزی مسالهمحور، مسائل و فرصتهای اصلی در کشور، شناسایی و پیشرانهای توسعه به منظور تحقق استراتژی توسعه تعیین میشود، سپس بر اساس پیشرانهای توسعه، راهبردها و سیاستهای توسعه تدوین میشوند و سپس متناظر با راهبردها و سیاستها، شاخصهای پیامد و نتایج مشخص میشوند، تعیین اهداف کلان توسعه که از رویکرد و چشمانداز توسعه استخراج میشوند به همراه سیاستهای مرتبط با انسجام فضایی کمک میکنند تا نیازهای همه ساکنان مناطق کشور بدون به خطر انداختن حقوق نسلهای بعدی تامین شود. هدف آن، به ویژه هماهنگ کردن الزامات اقتصادی و اجتماعی قلمروهای سرزمینی با کارکردهای اکولوژیکی و فرهنگی آن و کمک به توسعه فضایی درازمدت، بزرگمقیاس و متوازن است. استفاده از سیاستهای مرتبط با انسجام فضایی (سیاستهای آمایش) در سطوح مختلف ملی، منطقهای و محلی به شناخت ابعاد سرزمینی مناطق مختلف کشور کمک میکند که به نوبه خود باعث شناسایی «مسائل» قلمروهای مختلف سرزمین میشود و افقهای جدیدی را برای سیاست برنامهریزی باز میکند. در شناسایی مسائل باید توجه داشت که از نگرش تکبعدی و سطحی به مسائل عمیق گذر کرد. برای این منظور لازم است منظومه مسائل را در نظام روابط على معلولی مورد واکاوی قرار داد و سپس با بهرهگیری از نگرش چندبعدی و آیندهنگرانه مسائل کلیدی را احصاء کرد. «افقهای جدید» میتوانند به شناسایی پیشرانهای توسعه کمک کنند تا کشور بتواند در جهانی که اقتصاد آن رو به رشد است، موقعیت اقتصادی خود را حفظ کند و ارتقا بخشد، در حالی که حمایت و همکاری مختلف بین مناطق شمال و جنوب و شرق و غرب کشور برقرار است.
برنامهریزی فضایی بر تعادل و توازن در سرزمین متمرکز است، ادغام برنامهریزی فضایی با اهداف کلی توسعه در برنامه راهبردی، با توجه به دستاوردهای حاصل از هرکدام دستیابی به برنامهریزی مناسب برای تحقق پیشرفت متعادل، درخور و پایدار سرزمین را امکانپذیر میکند. در این مرحله، پیشرانهای توسعه با توجه به اهداف کلان توسعه اما با در نظر گرفتن ابعاد فضایی مطرح میشوند. در واقع، در این نوع برنامهریزی پس از تهیه گزارشهای چشمانداز و ترسیم افقهای آینده، به جای اینکه به تهیه برنامه کلان و نیز برنامه بخش و زیربخش اقدام شود، به شناسایی پیشرانهایی پرداخته میشود که میتوانند به عنوان بخش پیشتاز و موتور محرک اهداف کلان توسعه، نقش ایفا کنند و بعد سرزمینی داشته باشند. پس از آن بر اساس پیشرانهای مشخص شده در سطوح مختلف فضایی، راهبردها و سیاستها تدوین میشوند. در واقع، شناسایی پیشرانهای توسعه کمک میکند که از برنامهریزی جامع فاصله گرفته شود و به طور مشخص تنها بر اساس موضوعات دارای اولویت متناسب با فضای سرزمینی، راهبردها و سیاستها در سطوح مختلف ملی، منطقهای و محلی تدوین شوند. در نهایت، در این مرحله لاعزم است شاخصهایی متناسب با سیاستهای تدوین شده، تعیین شوند تا بتوان نتایج و پیامدهای بهکارگیری سیاستها در حرکت از وضع موجود به وضع مطلوب را مورد سنجش قرار داد.
مزایا و محاسن چارچوب رویکرد تلفیقی تدوین برنامهریزی توسعه
به طور کلی مزایایی که میتوان برای چارچوب پیشنهادی از چارچوب رویکرد تلفیقی تدوین برنامهریزی توسعه برشمرد، به شرح زیر هستند:
تفکیک امور حاکمیتی و غیرحاکمیتی بر اساس شاخصها، کاهش امور حاکمیتی و حمایت از بخش خصوصی و هدایت بازار، واگذاری تدوین و اجرای برنامهها به سطح مناطق برای امور حاکمیتی بر اساس آمایش مناطق و استانها، برقراری انسجام فضایی در برنامهریزی توسعه مبتنی بر آمایش سرزمین (برنامهریزی یکپارچه و مدیریت توسعه سرزمین)، امکان کوچکسازی دولت، برنامهریزی بینبخشی و بینمنطقهای (پروگراممحور)، بهرهگیری از پیشرانهای توسعه در جهت تحقق اهداف، ایجاد همپیوندی و هماهنگی بین نظام برنامهریزی، بودجهریزی و نظارت، برقراری ارتباط برنامهریزی راهبردی و اجرایی بر اساس شاخصهای نتایج و پیامدها، واگذاری مسوولیت و نظارتپذیری بر اساس عملکرد، خروجی و دستاورد، بازنگری دورهای در برنامهریزی (غلتان)، امکان رصد برنامه در سالهای مختلف بر مبنای شاخصهای نتایج، پیامد، عملکرد، تعیینتکلیف شرکتهای دولتی و شبهدولتی مبتنی بر شاخص، بهبود کیفیت و سازمان دولت، تشویق دستگاهها به اجرای بودجهریزی عملیاتی و اصلاح فرآیندها برای تحقق شاخصهای کلان توسعه.
سهم بخش خصوصی در برنامه توسعه
سرمایهگذاریهای بخش خصوصی از جمله نیروهای محرک توسعه هستند. یکی از مهمترین وظایف سیاستهای برنامهریزی توسعه، ارائه دیدگاههای آیندهنگر توسعه و امنیت برنامهریزی برای سرمایهگذاران خصوصی مطابق با اهداف سیاست برنامهریزی است. در این راستا باید به ارتباط و هماهنگی سیاستهای بخشی با سیاستهای توسعه توجه شود و همچنین باید به گونهای باشد که جذابیت شهرها و مناطق را برای سرمایهگذاری بخش خصوصی در سطح منطقهای و محلی به نحوی که با علایق مردم همخوانی داشته باشد افزایش دهد. در رابطه با سهم بخش خصوصی در توسعه موارد زیر قابل بیان است:
الف) پروژههای در مقیاس بزرگ با تامین مالی خصوصی باید در ابتدا با چشماندازهای توسعه منطقه «خود» هماهنگ شوند. در این مسیر، پروژههای بزرگ مانند راهآهنهای سریعالسیر همراه با نقاط گرهای، مراکز باربری، فرودگاهها، مراکز کنگره و کنفرانس و موارد دیگر مرتبط با این پروژه؛ زمانی که بر اساس برنامهریزی فضایی بلندمدت استوار باشد، میتواند پویایی چشمگیری در زمینه توسعه اقتصادی مناطق اطراف ایجاد و به توسعه فضایی متعادل کمک کند.
ب) جذابیت بسیاری از مناطق کشور برای سرمایهگذاری مستقیم خارجی باید افزایش یابد. روندها از دهه گذشته نشان میدهد که سرمایهگذاریهای مستقیم خارجی در ایران بسیار پایین است. بر اساس گزارش سرمایهگذاری خارجی جهان (۲۰۲۱)، میزان سرمایهگذاری مستقیم خارجی در ایران طی سال ۲۰۲۰ حدود ۱ میلیارد و ۳۴۲ میلیون دلار بوده است که نشان میدهد سهم ایران از سرمایهگذاری خارجی در جهان ۱۳/۰ درصد است. بر این اساس، ایران در سال ۲۰۲۰ (۱۳۶۹) در جایگاه ۷۲ در میان کشورهای مورد بررسی را به خود اختصاص داده است، از بین کشورهای منطقه، امارات متحده عربی در سال ۲۰۲۰، حدود بیست میلیارد دلار سرمایه مستقیم خارجی جذب کرده است (حدود پانزده برابر ایران). همچنین در همان سال ترکیه به هفت میلیارد و ۹۰۰ میلیون دلار و عربستان سعودی به پنج میلیارد و ۵۰۰ میلیون دلار سرمایهگذاری مستقیم خارجی دست یافتند.
ج) به دلیل اینکه منابع مالی عمومی کافی برای پوشش نیازهای جامعه، به ویژه زیرساختهای فنی و اجتماعی وجود ندارد، نیاز خواهد بود تا در سالهای آینده سرمایهگذاری خصوصی، سهم بیشتری در دستیابی به اهداف توسعه داشته باشد. باید از مشارکتهای دولتی خصوصی در مناطقی که قبلا محدود به بخش دولتی بودهاند حمایت شود. این امر به ویژه در زمینههای مختلف زیرساختی و خدماتی (حمل و نقل، مخابرات، تامین آب، بهداشت، آموزش و غیره) و در زمینه توسعه محلی صدق میکند. همراه با سرمایه خصوصی، تجربه اقتصاد بازار در زمینه مدیریت پروژه نیز باید به شدت مورد استفاده قرار گیرد. مشارکتهای دولتی و خصوصی باید در تمام مناطق کشور به عنوان مکمل یکدیگر برای ارائه خدمات عمومی در نظر گرفته شود.
د) یکی از کلیدهای اساسی برای موفقیت مشارکتهای دولتی و خصوصی، یک ساختار اداری موثر نه تنها در سطح ملی، بلکه همچنین در منطقهای و محلی است. این ساختار باید قادر به ایجاد چارچوبی برای سرمایهگذاران خصوصی و نظارت کارآمد بر اجرای پروژهها باشد؛ بنابراین قوانین قراردادی در این زمینه باید به وضوح تعیین شوند.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد