18 - 03 - 2023
اصلاح نظام تصمیمگیری، ضرورتی اجتنابناپذیر در اقتصاد ایران
محمدقلی یوسفی*- چند روزی بیشتر به آغاز سال نو باقی نمانده است. مردم ایران در سالهای مختلف با مشکلات و سختیهای زیاد اما با امید به بهروزی روزگار گذرانده و در فرصتهای مختلف اعتراضات و ناراحتیهای خود را در مورد مسائل اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی اعم از فقر، فساد، بیکاری، ناامیدی و… نشان دادهاند. اگرچه مسائل یادشده به اشکال مختلف به مسوولان گوشزد میشده، اما دریغا که همواره مورد بیتوجهی قرار گرفته است. اگر با نگاه خوشبینانه به موضوع بنگریم و بپذیریم که این بیتوجهی عمدی نبوده، در آن صورت این احتمال باقی میماند که مسوولان نسبت به مشکلات مردم آگاهی ندارند.
نظام تصمیمگیری ایران طی ۴ دهه گذشته به نحوی بوده که انتظار بهتری از اوضاع قابل تصور نبوده است. مجموعه مشکلات و چالشها در این مدت به صورت تجمعی و بر هم فزاینده روزبهروز حادتر شده و موجب بروز بحرانهای جدی در حوزه مسائل اقتصادی، اجتماعی و سیاسی شده است.
عید نوروز همیشه نهتنها نویدبخش فصل نو، لباس نو و ظاهر نو بوده، بلکه باید تجلی فکر نو، شروعی نو و تحولی نو و شادیآفرینی در زندگی نیز باشد. در سال ۱۴۰۲ اهمیت این مسائل به مراتب جدیتر و مبرمتر از گذشته است. کشور ایران جایگاه تاریخی و دیرینهای در بین کشورهای جهان دارد و به همین دلیل انتظار میرود رتبه اقتصادی کشور حداقل بین ۱۸ تا ۲۷ جهانی باشد حال آنکه چنین نیست. اگرچه ایران از نظر وسعت (منابع) و جمعیت یک کشور بزرگ محسوب میشود و از نظر موقعیت ژئوپلیتیک و ژئواستراتژیک در جایگاه ویژهای قرار دارد، اما از این ویژگیهای طبیعی و خدادادی که بگذریم به جایگاه نامناسب کشور در شاخصهای عملکردی مانند آزادی، شفافیت، حقوق مالکیت فردی، رقابتپذیری اقتصادی و توانمندی تولیدی برمیخوریم. ایران در حالی در موقعیت مناسبی از منظر شاخصهای یادشده قرار ندارد که بسیاری از چالشهایی را که سایر کشورها با آن روبهرو هستند ندارد.
برای مثال ما مشکلات جمعیتی کشورهای هند و چین را که حداقل بیش از ۲۰ برابر ایران جمعیت دارند نداریم یا جمعیت ایران مانند کشورهای قطر و سنگاپور و هنگکنگ آنقدر کم نیست که برای نیروی کار ساده خود به مهاجران خارجی نیازمند باشد. ما مانند کشور نپال در راس یک کوه قرار نداریم که نه زمین برای کشاورزی و صنعت دارند و نه مسیر مناسب برای حملونقل. مشکلات کشور ایران مانند افغانستان و دیگر کشورهای آسیای میانه که دسترسی آزاد به دریا و آبراههای بین المللی ندارند هم نیست. ایران دارای تمدنی دیرینه بوده و از منابع غنی نفت و گاز و معادن برخوردار است. با این حال مردم ایران سالهاست که درگیر مشکلات و رنجهای بیشماری هستند که از نظام تصمیمگیری و سیاستهای نادرستی که طی دهههای گذشته بر کشور تحمیل شده ناشی میشود. آنچه در عرصه اقتصاد قابل ذکر است کولهباری از تجربیات سیاستهای تلخ گذشته است که نیازمند بازنگری اساسی است. بدون شک درک نادرست از ریشه مشکلات موجب به هدر رفتن وقت، انرژی و منابع کشور میشود و هزینه سنگینی به جامعه تحمیل میکند.
شاید بزرگترین مشکل کشور را باید مداخلات گسترده دولتی و بیتوجهی به حقوق فردی بدانیم. به میزانی که دولت در اقتصاد مداخله کند آزادی فردی و مالکیت خصوصی محدود میشود. مالکیت خصوصی، آزادی و عدالت تفکیکناپذیرند. عدالت مستلزم محدودسازی نقش دولت به حمایت از شخص و دارایی آن است. حداقلسازی استفاده از نیروهای دولت جهت حمایت از زندگی، آزادی و دارایی موجب حداکثرسازی آزادی و خلق یک نظم خودانگیخته بازاری میشود. بازار آزاد با فراهم کردن انگیزه برای کشف بسترهای مناسب موجب بالا بردن تنوع و افزایش گزینهها برای افراد و خلق ثروت میشود. بنابراین کلید موفقیت کشور ایران وجود دولت بهتر یا نظام برنامهریزی بهتر و یا کمک خارجی نیست، بلکه وجود یک قانون اساسی است که از اشخاص و دارایی آنها علیه قدرت اختیاری دولت استفاده کند و چارچوبی را برای آزادی تحت حکومت قانون فراهم سازد. امروزه مطالعات زیادی وجود دارد که موید شکست برنامهریزی برای توسعه است. تهدید واقعی توسعه ایران شکست بازار نیست بلکه شکست دولت است، یعنی ناتوانی دولت در حمایت از حقوق مالکیت، اجرای قراردادها و آزادسازی بازارها. درحقیقت تمرکز بر شکست بازار موجب انحراف توجه از شکست دولت شده است. وقتی صحبت از برنامهریزی میشود اول باید توضیح داده شود که منظور از برنامه چیست؟ یا برنامهریزی قرار است برای چه کسانی صورت گیرد؟ ساخت و طراحی یک برنامه هدفمند توسط فرد یا یک گروه متفاوت است؛ از شکلگیری یک نهاد به صورت جمعی و به صورت خودجوش. اولی هدفمند و طراحی شده و دومی غیرهدفمند و تکاملی است. اما کسانی که خود را برنامهریز معرفی میکنند، این مسائل را نادیده میگیرند و تصور میکنند که دنیای بخش خصوصی، بازار آزاد، عرضه و تقاضا، رقابت و… دنیای بینظمی و هرج و مرج است. در باور این افراد، در نظام آزاد خواستههای افراد با هم در تضاد قرار میگیرد. حال آنکه این برنامهریزان هستند که میخواهند برنامه خود را جایگزین برنامه افراد کنند. در بهترین حالت آنها به دنبال آن هستند که دولت برنامه کلان طراحی کند به طوری که برنامه همه افراد جامعه نیز به آن وابسته باشد. اما برنامهریزی متمرکز همیشه با جبر و زور همراه است و تنها قدرت دولت را گسترش میدهد. زمانی که دولت دخالت خود را در تمام عرصهها گسترش میدهد و مردم تنها یک کارفرما دارند، مزیت رقابت و حق مالکیت خصوصی از افراد گرفته میشود. در این حالت هیچ بازار خصوصی برای تجارت وجود ندارد یا هیچگونه گزینهای برای سرمایهگذاری نیست و درجایی که تجارت آزاد جرم تلقی شود شانس و موفقیت کمی برای توسعه انسانی وجود خواهد داشت. در این شرایط تمام تصمیمات اقتصادی سیاستزده میشوند و فساد به یک امر عادی تبدیل میشود.
چنانچه آزادی و حقوق مالکیت وجود داشته باشد نظم خودانگیختهای که جیمز بوکانان آن را «مهمترین اصل اساسی اقتصاد» نامید، شکل میگیرد. تشخیص اینکه این نظم به درستی کار میکند یا خیر به طور حیاتی وابسته به چیزی است که هایک آن را «قانون اساسی آزادی» نامیده است. با محدودسازی تاثیر و نفوذ سیاست بر اقتصاد؛ تلاش و پیگیری نفع شخصی میتواند انسان را به سمت نفعرسانی به دیگران هدایت کند. دولت محدود میتواند صلح و تمدن را به ارمغان بیاورد، اما مداخله دولت اعتماد عمومی را از بین میبرد، یکپارچگی بازار را به هم میزند، در بازار اختلال ایجاد میکند و توسعه را به مخاطره میاندازد. تاکید مداخلهگرایان (سوسیالیستها و نئوکلاسیکها شامل کینزینها) بر مداخله و هدایت متمرکز و برنامهریزیشده از بالا به پایین است، موضوعی که «حکمرانی» نامیده میشود و در اقتصاد دستوری جاری است و بیشتر از آن به مدیریت اقتصاد و جامعه توسط دولت تعبیر میشود. بیشترین تاکید آنها بر اصلاح تصمیمات سیاسی و تصمیمگیری و مهار قدرت دولتمردان و وادار کردن آنها بهحساب پسدهی و پاسخگویی است. آنها بیشتر به فکر «حکمرانی بهتر» هستند. اگرچه بهبود کیفیت حکمرانی اقتصادی از طریق پاسخگویی و شفافیت و حکومت قانون حائز اهمیت است، اما حتی این مسائل را نیز نمیتوان جایگزین نظم خودانگیخته بازار دانست.
تجربه تلخ سیاستهای اصلاحی گذشته در ایران این نیست که هیچ تلاشی جهت انجام اصلاحات متمایل به بازار صورت نگرفته، بلکه بیتوجهی به این مساله بوده که تغییر یک نظم برنامهریزی به یک جامعه آزاد و شفاف مستلزم توجه به ارتباط بین نظم نهادی و اقتصادی از یک طرف و توجه به این مساله است که انجام اصلاحات قیمتی بدون انجام اصلاحات مالکیتی و حکومت قانون موجب بیثباتی و هرج و مرج و فساد میشود. تجربه کشورهای موفق نشان داده است که مالکیت خصوصی، آزادی قرارداد و آزادیهای سیاسی برای یک نظم اقتصادی پویا اجتنابناپذیر است. وقتیکه قوانین نامناسب باشند مردم سعی میکنند قوانین را دور بزنند. بنابراین مهندسی اجتماعی همانند سوسیالیسم باعث میشود که مردم به نقض قانون تحریک شوند و دیگر به قانون احترام نگذارند و قانون اعتبار خود را از دست میدهد. بهموازات تضعیف قانون، عدالت نیز اعتبار خود را از دست میدهد. بنابراین راهحل عبور از شرایط کنونی وجود یک دولت بهتر یا برنامهریزی بهتر یا کمک خارجی نیست، بلکه اصلاح قانون اساسی و طراحی یک قانون اساسی به نحوی است که با شفافیت تمام قدرتهای موازی را از نظام تصمیمگیری حذف و از اشخاص و دارایی آنها بر علیه قدرت اختیاری دولت استفاده کنند و چارچوبی را برای آزادی تحت حکومت قانون فراهم کند. آدام اسمیت با تبیین آنچه «دست نامریی» نامیده میشود توضیح میدهد که نیازی نیست دولت فعالیتها را بهصورت متمرکز کنترل یا برنامهریزی کند تا فعالیتهای اقتصادی را برای خیر عمومی مورد حمایت قرار دهد. اگر فعالان اقتصادی به حال خود آزاد گذاشته شوند مردم در پیگیری منافع شخصی خود در واقع به خیر عمومی کمک میکنند زیرا بازار مکانیسم غیرشخصی هماهنگی فعالیتها را انجام میدهد. مشکل مداخله دولت تنها عدم کارایی و دخالت در قیمتهای نسبی و اختلال در بازار نیست بلکه دولت با مداخلات خود حوزه فعالیت بخش خصوصی و دایره آزادی فردی را محدود میسازد. در نظامهای آزاد به دلیل تعدد هدفهای متنوع در سلیقهها، امکان تصمیمگیری واحد و یک مرجع مرکزی تصمیمگیری و برنامهریزی برای تخصیص منابع وجود ندارد. اینجاست که نظامهای متفاوت تصمیمگیری عملکرد اقتصادی متفاوت خود را نشان میدهند. بزرگترین مشکل در جوامع جمعگرا و سوسیالیستی آن است که تصمیمات بهصورت متمرکز و دستوری اتخاذ میشود و مشکلات اقتصادی پنهان میمانند و مطرح نمیشوند تا اینکه به صورت شکست سیستمی خود را نشان میدهد. مهمترین علت شکست دولتها تصمیمگیری متمرکز و دولتی از بالا به شرح زیر است:
قصد و نیت خوب و نتیجه بد
قصد و نیت ضرورتا به نتیجه و دستاورد مطلوب نمیانجامد. برای مثال سوسیالیسم با نیت خوب پیش رفت اما موجب به خطر افتادن سطح زندگی بخش زیادی از افراد جامعه شد. در ایران نیز هرچند دولتها با اهداف خوب نظیر کمک به ضعیفترین قشر جامعه یا کمکهای انسانی شروع به مداخله میکنند اما این مداخلات اغلب بهجای نفع به جامعه خسارتزده است. در بیشتر موارد اهداف و برنامهها آرمانگرایانه بوده و به شرایط نهادی و زیرساختی یا ظرفیت اجرایی توجه نشده است. سیاستهای اجرایی در بیشتر موارد در تناقض با اهداف مطروحه بوده و همین باعث عملکرد نادرست و استفاده ناصحیح از کمکهای مالی و سرمایهای بوده است.
برنامهریزی از بالا به پایین
برنامهریزی متمرکز از بالا به پایین با دو مشکل جدی مواجه است؛ مشکل اطلاعات و مشکل انگیزه. افراد باید انگیزه داشته باشند تا به اهداف مورد نظر برسند اما انگیزه مدیران دولتی اغلب در تضاد با اهداف دستاورد مطلوب است. برای مثال مورد کمکهای خارجی را در نظر بگیرید. مطالعات مختلف نشان میدهند چگونه انگیزههای قرضدهندگان و قرضگیرندگان با هدف کمکها در تضاد قرار میگیرد. قرضدهندگان اغلب تحت تاثیر ذینفعان خاص قرار میگیرند و به دولتهای ناکارآمد وام اعطا میکنند تا مشکلات کسری بودجه خود را برطرف کنند. دریافتکنندگان وامها، اغلب باانگیزه سیاسی به دوستان و خویشاوندان و همحزبیها و طرفداران خود کمک مالی میکنند تا حمایتهای سیاسی آنها را در تقویت قدرت خود داشته باشند. نکته مهم این است که کمکهای خارجی نهتنها موجب تغییر در برخورداری از میزان منابع در دسترس دولتمردان میشود بلکه انگیزه آنها را تغییر میدهد.
اتکا به توسعه بهصورت یک امر فنی
سوسیالیستها و نئوکلاسیکها توسعه را صرفا یک امر فنی میبینند که باید از طریق یک هیات برنامهریز متمرکز مشکلات آن برطرف شود. با این فرض که هیات برنامهریزی میتواند یک وضعیت مطلوب را طراحی کند موضوع اصلی در این مساله خلاصه میشود که یک برنامه درست طراحی و منابع موردنیاز جهت دستیابی به اهداف برنامه محاسبه شود. به همین دلیل محققان نئوکلاسیک توسعه را صرفا بهصورت یک مشکل فنی تبیین میکنند که میتوان از طریق کار و تلاش بیشتر و منابع بیشتر به آن دست یافت. چنین نگاهی مشکل توسعهنیافتگی را عدم تلاش یا نداشتن اخلاق کاری و منابع میداند، اما این نگاه مسائل مهمی مانند انگیزه و دانش که اثربخشی مداخلات داخلی و خارجی را محدود میسازند، نادیده میگیرد. سیاسی کردن زندگی اقتصادی جوامع از طریق برنامهریزی متمرکز و مدیریت و مالکیت عمومی اثرات عمیق اجتماعی، سیاسی و اقتصادی به همراه دارند. اگرچه این اشکالات و نارساییها کاملا عیان است، اما در مدلهای رشد اقتصادی نادیده گرفته میشوند.
مدلهای رشد اقتصادی با ظاهری فنی و آراسته به معادلات ریاضی به نحوی ارائه میشوند که گویی درک موضوع از توان و ظرفیت عقل سلیم خارج است و تنها باید از طریق سحر و جادوی معادلات رگرسیونی به آنها پی برد. استفاده از معادلات ریاضی که باید در جهت پی بردن به حقیقت و روشن شدن مطالب استفاده شود، در جهت گمراهی و فریفتن افراد مورد استفاده قرار میگیرند. ریاضی کردن اقتصاد موجب نادیده گرفتن متغیرهای مهم غیراقتصادی و کمیناپذیری آن شده است. این تلاشها موجب نادیده انگاشتن عوامل فرهنگی، اعتقادات شخصی، سلیقهها، امیال و آرزوها و همینطور حقوق مالکیت داراییهای شخصی شده که کمی کردن آنها دشوار است درحالیکه نقش بسیار مهمی در توسعه دارند.
در محافل آکادمیک اغلب اعتقاد بر این بوده است که کمیسازی بر دقت دلالت میکند و لذا چنین تصور میشود که در توسعه اقتصادی همانند سایر شاخههای علوم اجتماعی جنبه کمی توسعه مهمترین جنبه آن است. اما اندازهگیری کمی حتی اگر درست انجام شده باشد هیچ دلیل درستشناختی برای توسعه ارائه نمیکند و برای ارزیابی موقعیت کشورها یا سطح توسعه آنها مبنایی برای سیاستگذاری نیست.
اتکا بر بوروکراسی بهجای بازار
اشکال دیگر اتکا بر بوروکراسی بهجای بازار است. تصمیمگیری بوروکراتیک با مشکل نداشتن انگیزه و دانش روبهرو است. نکته اول در این رابطه مربوط به اشکالاتی است که در زنجیره انتقال اطلاعات ایجاد میشود. با بزرگ شدن اندازه بوروکراسی انتقال اطلاعات دشوار میشود. یکراه این است که تصمیمات بهصورت غیرمتمرکز گرفته شود اما این کار مشکل انگیزه را در بردارد. باید این اطمینان حاصل شود که تصمیمگیران غیرمتمرکز به حد کافی و بهطور مساوی انگیزه لازم برای بالا بردن اهداف مشترک را داشته باشند. البته دلایل آشکاری وجود دارد که نشان میدهد در چنین شرایطی برقراری یک توازن بین انگیزه و عدم تمرکز در تصمیمگیری کار دشواری است. میسز، اقتصاددان مکتب اتریشی تاکید میکند که بوروکراتها ابزار و وسیله لازم جهت انجام محاسبات عقلایی را ندارند و بنابراین فاقد وسیله لازم برای تخصیص کارای منابع هستند. نتیجه تخصیص نادرست و اتلاف منابع خواهد بود.
تاکید بر اهداف جمعی و نادیده گرفتن اهداف فردی
اشکال دیگر تاکید بر اهداف جمعی بر روی اهداف فردی است. تحت تصمیمگیری سوسیالیستی و نئوکلاسیکی اهداف جمعی نسبت به اهداف فردی در اولویت قرار میگیرند. منطق مشابهی درباره مداخلات خارجی نقش ایفا میکنند. اهداف کلی و جمعی مانند کاهش فقر، رشد اقتصادی، کنترل تورم و… در مقابل اهداف و خواستهای فردی قرار میگیرند. در این حالت با تاکید بر اهداف جمعی و نگاه سازمانی، تخصیص منابع از طریق دستور و صدور احکامی از بالا به پایین صورت میگیرد و لذا خواست و سلیقه فردی، نقش کارآفرینی، فرآیند یادگیری فردی و آزمون و خطا و… نادیده گرفته میشود.
تجربه تاریخی حاکی از آن است که پیشرفت اقتصادی متاثر از تلاشهای فردی جهت انجام یک کار مثبت از یکطرف و آزادی او در پیگیری منافع و اهداف خود از طرف دیگر است. در هر جامعهای که نهادها از فعالیتهای خودانگیخته افراد آزاد شکلگرفته باشند، آنها تضمینکننده آزادی و پیشرفت هستند. اقتصاد مبتنی بر بازار پیششرط آزادی و رفاه است. اگرچه ادعا میشود که هدف مداخلات دولتی و نظام برنامهریزی اجتماعی تلاش برای حفظ و تامین ارزشهای انسانی است اما در عمل همهچیز را تحتالشعاع خود قرار میدهد. رژیمهای کمونیستی در اروپا بهترین شاهد این مدعا هستند. شهروندان این جوامع با انصراف از کمونیسم به سمت جامعه باز، دموکراسی و اقتصاد مبتنی بر بازار متمایل شدند. امروزه مسیر تغییر از جوامع بسته غیردموکراتیک و با تصمیمگیری متمرکز به سمت جوامع آزاد، دموکراتیک و اقتصاد مبتنی بر بازارند. بعد از دههها جمعگرایی، الان به فردگرایی و احترام حقوق فردی روی آوردهاند.
پیروی از قوانین خودانگیخته و برنامهریزی نشده و غیراجباری مزیتهای زیادی دارد. این مزایا صرفا به این خاطر نیست که اجباری نیستند، بلکه اهمیت آنها بیشتر بدان خاطر است که قوانین رعایت میشوند. درعین حال افراد باید آزاد باشند به طوری که وقتی خطا میکنند و مورد تنفر و انزجار مردم قرار میگیرند بتوانند خود را اصلاح کنند. درحقیقت، همین انعطافپذیری قوانین داوطلبانه است که تکامل تدریجی و رشد خودانگیخته را امکانپذیر میسازد و این یعنی آغاز تلاش برای حرکت در مسیر تامین خواست مردم و پایان دادن به چالشهای اقتصادی و اجتماعی جامعه.
*اقتصاددان و استاد تمام دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد