یک قدم تا فروپاشی

گروه انرژی- بخش خصوصی در تیر‌رس تحریم‌های بین‌المللی به شدت آسیب دیده است و در مواردی به مرز ورشکستگی هم کشیده شده است.
صنعت برق یکی از صنایع استراتژیک است که بخش خصوصی در این حوزه با مشکلات فراوانی دست و پنجه نرم می‌کند به طوری که با تشدید تحریم‌ها از سویی و کمبود نقدینگی وزارت نیرو از سوی دیگر باعث شده این شرکت‌ها با موانع و چالش‌هایی مواجه شوند که روند رو به رشد آنها را متوقف یا کُند کرده است‌ چرا که صنعت برق نیاز به ارتباط گسترده با جوامع بین‌المللی دارد و تحریم‌ها به صورت مستقیم و غیرمستقیم اثرات قابل توجهی بر این صنعت گذاشته است.
‌بر‌خلاف آنچه مسوولان صنعت برق اظهار می‌کنند که در شرایط تحریم می‌توان با کمک بخش خصوصی به فعالیت خود ادامه دهیم اما واقعیت این است که بخش خصوصی در زمان تحریم به شدت آسیب ‌دیده و در موارد متعددی حتی زمینگیر شده است.
با آنکه ادعا می‌شود صنعت برق به خودکفایی ۹۵ درصدی رسیده است اما باید دید این خودکفایی با چه هزینه‌هایی قابل اجراست. شاید رسیدن به خودکفایی با انجام هزینه‌های چند‌برابری در زمان جنگ توجیه داشته باشد اما در شرایط فعلی هیچ سودی برای ایران ندارد.
هزینه تحریم‌ها و جناح‌بندی‌های سیاسی و هزینه رسیدن به خودکفایی با قیمت بالاتر را بخش خصوصی پرداخت می‌کند و بخش دولتی در ایران نه اثرات نوسانات نرخ ارز و نه افزایش هزینه‌های ناشی از تحریم را در هزینه‌های خود نمی‌بیند و حتی حاضر به پرداخت جریمه تاخیر پرداخت مطالبات بخش خصوصی هم نیست.
مدیران دولتی صنعت برق ایران در شرایطی که بخش خصوصی در بدترین شرایط کاری و اقتصادی خود به سر می‌برد به جای اهتمام در رفع مشکلات فعلی و فراهم کردن زیرساخت‌های رونق کسب‌وکار در صنعت برق، به تحلیل‌های غیرکارشناسانه می‌پردازند تا بخش خصوصی کاملا به این باور برسد که بخش دولتی کوچک‌ترین درکی از وضعیت آنها ندارد.
باید از دولتمردان صنعت برق ایران سوال کرد انصافا بر چه مبنایی می‌گویید تحریم‌ها و یا نوسانات ارزی بر صنعت برق ایران بی‌تاثیر است؟ مگر شما از حال و روز بخش خصوصی خبر ندارید؟
در چنین شرایطی بهتر است دولتمردان به جای انکار، به این نکته کلیدی توجه کنند که وضعیت صنعت برق به حد بحرانی رسیده ‌لذا اعمال هر نوع تغییرات با هدف بهبود وضعیت موجود، فارغ از هزینه‌های اقتصادی سنگین، دارای هزینه‌های اجتماعی و سیاسی فراوان خواهد بود.
با این حال‌ عدم تصمیم‌گیری و ادامه وضعیت موجود در بلندمدت هزینه‌های به مراتب بیشتر و تبعات سیاسی مخرب‌تری را به دنبال خواهد داشت.
بنابراین‌ باید هزینه‌های ناشی از اجرای تصمیمات دشوار را با شجاعت پذیرفت تا مانع ازهم‌پاشیدگی صنعت برق و خسارات فراوان ناشی از آن شد.
بر همین اساس بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی تحلیلی به دلایل اصلی بحران صنعت برق و چگونگی برون‌رفت از آن پرداخته است که این پژوهش‌، دلایل اصلی بحران در صنعت برق را نبود مکانیسم صحیح تعیین تعرفه، حجم بالای بدهی‌ها، واگذاری‌های غیراصولی، اجرای ناقص تغییرات ساختاری و عدم تدوین و اجرای نقشه راه به عنوان اصلی‌ترین ریشه‌های بحران فعلی دانسته است.
در این گزارش آمده است که بررسی عمیق وضعیت موجود نشان می‌دهد مشکلات اصلی صنعت برق ناشی از کاستی در بخش‌های سیاستگذاری و مدیریتی بوده و در عمل مشکلات فنی سیستم (مانند قطعی برق در تابستان) از سیاستگذاری و مدیریت ناصحیح سیستم ناشی شده است. از این رو راه‌حل پایدار وضعیت موجود را باید در اصلاح و توسعه قوانین، مقررات، ساختارها و نظامات اجرایی جست‌وجو کرد.
مرکز پژوهش‌های‌‌ مجلس هشدار داده است که بحران‌های جدی، صنعت برق را تهدید می‌کند که عدم توجه به هر کدام از آنها به تنهایی می‌تواند این صنعت را به سمت فروپاشی کامل و ورشکستگی حتمی سوق دهد.
اصلی‌ترین عوامل بحران برق
بر همین اساس‌ اصلی‌ترین عوامل این بحران‌ها را می‌توان به دو دسته‌ عوامل داخلی و خارجی تقسیم کرد. عوامل خارجی بحران که عملا تصمیم‌گیران صنعت بر آنها هیچ نظارتی ندارند شامل تغییرات نرخ ارز، مشکلات ناشی از تحریم‌ها، تورم و سایر مشکلات اقتصادی است که صنعت برق به ناچار مانند سایر بخش‌های کشور تحت تاثیر آنها قرار می‌گیرد و در این محیط به فعالیت خود ادامه می‌دهد.
ریشه‌های داخلی بحران این صنعت به چند دسته به شرح زیر تقسیم‌بندی شده است:
– پایین بودن نرخ در تعرفه‌های تکلیفی برق به طوری که هزینه‌های جاری و سرمایه‌گذاری شبکه برق از طریق اخذ بهای برق از مشترکان قابل تامین نیست.
– بدهی‌های انباشته وزارت نیرو (و شرکت توانیر به عنوان متولی شبکه) به سرمایه‌گذاران، نیروگاه‌ها و شرکت‌های خصوصی و پیمانکاری.
– واگذاری‌های غیراصولی دارایی‌های اصلی و تاسیسات و تجهیزات صنعت برق در بخش تولید و توزیع.
– تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق و عدم تشکیل نهادهای اصلی مورد نیاز در یک سیستم تجدید ساختار شده.
– نبود نقشه راه و برنامه مدون برای‌ گذار از وضعیت فعلی به سمت وضعیت مطلوب و درنتیجه ادامه رویکرد اشتباه گذشته با وجود تمام معایب آن.
– یکپارچه نبودن ساختار انرژی کشور و انجام کارهای موازی توسط وزارت نفت و وزارت نیرو.
تصمیم‌گیران صنعت برق می‌توانند بحران را با توجه به شرایط موجود مدیریت کنند. برای مثال اگر قراردادی با شرایط سال ۱۳۹۶منعقد و مبادله شده و اجرای آن ادامه دارد، در سال ۱۳۹۸که شرایط عوض شده، مدیران باید با درک این شرایط نسبت به بازنگری قراردادها اقدام کنند.
توقف پروژه‌ها
با افزایش نرخ ارز و قیمت فلزات، قیمت تمام شده پروژه‌ها در صنعت برق نیز افزایش پیدا کرده است که به دلیل عدم جبران هزینه‌ها و ناتوانی پیمانکاران در جبران این هزینه‌ها (به طور مثال قیمت فلزی مانند مس که در صنعت برق بسیار پُرکاربرد است ۱۵۰ درصد افزایش یافته است،) حدود ۵۰۰ پروژه به ارزش بالغ بر ۳۰۰۰ میلیارد تومان متوقف شده است.
وضع و لغو چندین باره ممنوعیت‌ها یکی از مصادیق اصلی در عدم ثبات مقررات تجاری کشور محسوب می‌شود که به تولیدکنندگان صادراتی طی سال‌های گذشته آسیب وارد کرده است.
فقدان ثبات در سیاست‌های تجاری در سال ۱۳۹۷به اوج خود رسید. در طول این سال به دلیل التهاب در بازار ارز و اعمال تحریم‌ها، قواعد بازی برای بازیگران حوزه تجارت با ابلاغ بخشنامه‌های جدید، محدودیت جدید یا خبر جدید بر هم زده می‌شد. کماکان عدم قطعیت در این فضا به قوت سال گذشته حاکم است و قدرت برنامه‌ریزی فراتر از بازه کوتاه‌مدت برای بازیگران عرصه تجارت خارجی وجود ندارد.
مکانیسم نامناسب قیمت‌گذاری
بزرگ‌ترین چالش صنعت برق که بخش خصوصی این صنعت را نیز تحت تاثیر قرار داده است مکانیسم ناکارآمد قیمت‌گذاری برق است. دولت در چند سال گذشته به تعهدات خود در خصوص پرداخت مابه‌التفاوت قیمت تمام شده و قیمت تکلیفی برق عمل نکرده که موجب افزایش بدهی وزارت نیرو به سازندگان تجهیزات و پیمانکاران شده است.
به دلیل تاخیر در پرداخت مطالبات وزارت نیرو توسط سازمان برنامه و بودجه و به تبع آن تاخیر وزارت نیرو در پرداخت مطالبات شرکت‌های بخش خصوصی، این شرکت‌ها دچار کمبود نقدینگی و از طرف دیگر جریمه پرداخت دیون خود شده‌اند. همین موضوعات منجر به تشدید کمبود منابع مالی شرکت‌های صنعت برق و کاهش سرمایه‌گذاری در این صنعت شده است.
با کاهش میزان سرمایه‌گذاری در توسعه زیرساخت‌های صنعت برق اعم از بخش تولید و شبکه انتقال و توزیع، تقاضا برای تجهیزات تولیدی بخش خصوصی فعال در صنعت برق کاهش یافته که این موضوع منجر به رکود شدید کسب‌وکارهای این حوزه شده است. در واقع هرچند که میزان ریالی سرمایه‌گذاری در این صنعت تا حدودی رشد داشته است، اما اگر اثر تورم و جهش نرخ دلار را درنظر بگیریم، مشاهده می‌شود که میزان سرمایه‌گذاری در این صنعت از متوسط سه میلیارد دلار در سال‌های ۱۳۸۹و ۱۳۹۰به حدود ۱/۵ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۶کاهش یافته است. بنابراین با توجه به اینکه عمده تقاضای محصولات سازنده تجهیزات برقی در پروژه‌های ساخت‌وساز شبکه تولید، انتقال و توزیع برق است، مشاهده می‌شود که رکود شدیدی در این صنعت برقرار است. نظرسنجی انجام شده توسط سندیکای صنعت برق نیز بیانگر آن است که مخاطره اصلی بیان شده در میان صاحبان صنایع بزرگ ساخت تجهیزات مورد نیاز صنعت برق رکود صنعت است و مطابق برآورد سندیکای صنعت برق، واحدهای صنعتی این بخش با کمتر از ۷۰ درصد ظرفیت فعالیت می‌کنند.
یکی از ایرادات ساختاری صنعت برق در ایران بحث عدم تعیین کارشناسی نرخ‌های تکلیفی برق است. در این بین بدنه کارشناسی وزارت نیرو (یا شورای رقابت و دیگر نهادهای کارشناسی مربوطه) در عمل تاثیر چندانی در تعیین نرخ‌های تعرفه برق ندارند. از این رو برای سال‌های طولانی نرخ تعرفه برق به طوری تعیین شده که پاسخگوی نیازهای جاری و سرمایه‌گذاری صنعت برق نبوده است. این موضوع درنهایت به زیان انباشته شدید (بیش از ۰۰۰/۳۰ میلیارد تومان) در ساختار شرکت توانیر منجر شده است.
و اما چالش نرخ‌گذاری در این است که از یکسو قیمت تمام شده برق تابع متغیرهای فنی- اقتصادی است (مانند سرمایه‌گذاری در احداث خطوط و نیروگاه‌ها، هزینه سوخت، هزینه‌های نگهداری، تلفات شبکه و…) و ازسوی دیگر درآمد سیستم برق (که با نرخ برق مشخص می‌شود) تابع میزان درآمد سرانه و قدرت خرید مردم است. در این میان، تعیین نرخ پایین تعرفه سبب جبران نشدن هزینه‌های تامین برق شده و نرخ بالا توانایی بسیاری از مردم را در استفاده از انرژی برق کاهش می‌دهد.
بخش دیگری از دلایل افزایش زیان انباشته مدیریت ناصحیح در صنعت برق و هزینه‌های بالا در این صنعت است. متاسفانه به دلیل نبود نهادهای نظارتی تخصصی (مانند OFGEMدر بریتانیا یا FERCدر آمریکا) نظارت دقیقی بر شیوه هزینه‌کرد منابع در صنعت برق نیز وجود ندارد.
قراردادهای یکجانبه وزارت نیرو
بخش خصوصی صنعت برق کالاهای مورد نیاز وزارت نیرو را تولید می‌کند و به عبارت دیگر بخش اعظم این کالاها به غیر از وزارت نیرو خریداری ندارد و تولیدکننده نمی‌تواند کالای خود را در بازار عمومی عرضه کند.
لذا می‌توان گفت وزارت نیرو در زمینه خرید تجهیزات از صنعت برق انحصار دارد. نکته مهمی که وجود دارد، این است که رگولاتوری این بازار انحصاری نیز در اختیار وزارت نیرو است، با توجه به این موضوع وزارت نیرو در قراردادهایی که با بخش خصوصی منعقد می‌کند بعضا به صورت یکجانبه عمل می‌کند و بسیاری از ریسک‌های قراردادی را بر‌عهده طرف مقابل می‌گذارد. همین موضوع باعث بروز مشکلات بسیاری برای بخش خصوصی شده است.
به عنوان مثال، جبران اثر تغییر نرخ فلزات، تغییر نرخ تجهیزات وارداتی که متاثر از نرخ ارز است که در مواقعی تا سه برابر قیمت اولیه بوده است، کاملا بر‌عهده بخش خصوصی بوده است.
در سال گذشته این موارد منجر به توقف تعداد زیادی از قراردادها و ضبط تضامین پیمانکاران و سازندگان تجهیزات شد، مشکلات ساختاری و به تبع آن عدم سرمایه‌گذاری در صنعت برق چند سالی است که به صورت جدی سبب عدم تعادل تولید- مصرف در زمان پیک (فصول گرم سال) و محدودیت انتقال در سیستم شده است.
با این حال، مدیران وزارت نیرو با قطع اجباری برق صنایع، انرژی مورد نیاز مشترکان خانگی را تامین کرده‌اند.
این رویکرد، با وجود تحمیل هزینه‌های سنگین به صنایع از خسارات اجتماعی‌- سیاسی ناشی از قطع برق در مناطق مسکونی جلوگیری می‌کند.
با این حال، رویکرد قطع اجباری صنایع نیز دارای اثربخشی موقتی بوده و همان‌طور که اتفاقات تابستان ۱۳۹۷نشان داد، عدم تعادل تولید- مصرف می‌تواند موجب قطعی‌های گسترده در سطح کشور شود. علاوه بر محدودیت تولید، ناکافی بودن ظرفیت انتقال و توزیع در شهرهای بزرگی مانند تهران سبب شده است که در صورت وقوع اشکالات فنی (که موضوعی طبیعی و غیر‌قابل پیشگیری در شبکه برق است) ظرفیت رزرو کافی در شبکه به منظور پوشش خروج اضطراری تجهیزات وجود نداشته و برق مشترکان قطع شود.
به علاوه، قطع برق شهروندان به دلیل محدودیت انتقال در شرایط پیک مصرف نیز اجتناب‌ناپذیر باشد. بدیهی است در صورتی که برای بهبود وضعیت شبکه برق چاره‌ای سریع و کارآمد اندیشیده نشود، میزان قطعی‌های برق روزبه‌روز افزایش یافته که این مهم خسارات اقتصادی، نارضایتی‌های اجتماعی و تبعات سیاسی گسترده‌ای را به دنبال خواهد داشت.
به عنوان مثال، با استناد به سند راهبردی کسب‌وکارهای صنعت برق که توسط سندیکای صنعت برق ایران تهیه شده است، تا سال ۱۴۰۴ نیاز است حداقل ۲۳ و حداکثر ۵۸ میلیارد دلار در صنعت برق کشور سرمایه‌گذاری شود. با وجود این منبع تامین این حجم از سرمایه‌گذاری به روشنی مشخص نیست. گفتنی است، اصلاح الگوی مصرف و افزایش بهره‌وری نیز می‌تواند از سرمایه‌گذاری مورد نیاز در زمینه احداث تاسیسات جدید بکاهد. با این حال، اصلاح الگوی مصرف و افزایش بهره‌وری نیز خود مستلزم سرمایه‌گذاری است.
مشکلات مالی وزارت نیرو (و شرکت توانیر به عنوان متولی اصلی شبکه برق) علاوه بر قطعی‌های اضطراری برق در زمان پیک، تاثیرات مخربی را نیز بر بدنه مهندسی صنعت برق شامل شرکت‌ها و پیمانکاران فعال در این حوزه به جا ‌گذارده است.
از سوی دیگر، افزایش مداوم قیمت‌ها و تحریم‌های بین‌المللی موجب افزایش هزینه‌ها شده و سرمایه در گردش مورد نیاز را به شدت افزایش داده است.
همچنین بازارهای صادراتی خدمات فنی و مهندسی صنعت برق در اثر تحریم‌های بین‌المللی و محدودیت‌ها انتقال پول با چالش‌های جدی مواجه شده است.
این عوامل سبب شده که بیشتر شرکت‌های بزرگ و صاحب‌نام در این حوزه با مشکلات عدیده مالی دست و پنجه نرم کرده و بسیاری از شرکت‌ها و تولیدکنندگان کوچک‌تر در معرض ورشکستگی قرار گیرند.
باید به این نکته اساسی توجه شود که صنایع و شرکت‌های فعال در صنعت برق با سرمایه‌گذاری چند ده میلیارد دلاری دولت و بخش خصوصی و طی چند دهه شکل گرفته‌اند که در صورت ادامه مشکلات مذکور، سبب مهاجرت کارشناسان نخبه، عدم به‌روزرسانی تجهیزات و فرسودگی خطوط تولید شده که در نهایت باعث از بین رفتن توان رقابتی این شرکت‌ها می‌شود.
بنابر آمار موجود، حجم صادرات خدمات فنی و مهندسی صنعت برق از ۲/۵ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۵به ۴۰۰ میلیون دلار در ۱۱ماه سال ۱۳۹۶افت کرده است.
این بدان معناست که صادرات خدمات فنی و مهندسی کشور در مدت یک سال یک پنجم شده است. با توجه به وضعیت خاص کشور در سال ،۱۳۹۷افت بیشتر میزان صادرات خدمات فنی صنعت برق دور از انتظار نیست.
در وضعیت موجود، از بین رفتن توان مهندسی و قابلیت رقابت و ورشکستگی موضوعی دور از انتظار برای شرکت‌های فعال در صنعت برق نیست. در همین راستا کافی است نگاهی به وضعیت غم‌انگیز شرکت‌های عظیم هپکو و آذرآب بیندازیم تا آینده شرکت‌های فعال در صنعت برق، در صورت ادامه وضعیت فعلی، را مشاهده کنیم.
بر اساس آمار منتشره مرکز آمار ایران، صنعت برق با ارزش افزوده معادل ۱۲۰ هزار میلیارد ریال، حدود یک درصد تولید ناخالص داخلی ایران در سال ۱۳۹۴را به خود اختصاص داده که از مجموع بیش از ۱۰۰۰ واحد تولیدی دارای پروانه بهره‌برداری در این صنعت هم‌اکنون ۴۷۳واحد یعنی کمتر از نیمی از این واحدها فعال هستند. میزان ستاده این واحدها در سال ۱۳۹۶مجموعا ۱۵هزار میلیارد ریال بوده و حدود ۴۸ هزار نفر در این بخش شاغل هستند.
در مجموع مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی فروش انرژی برق با قیمت تمام شده آن بدون احتساب سال ۱۳۹۶در حدود ۲۳۵هزار میلیارد ریال بوده است. تعیین نرخ فروش برق در مقادیر پایین‌تر از قیمت تمام شده طی سال‌های متمادی منجر به انباشت بدهی‌های صنعت برق شده است.
حدود ۷۰ درصد از این بدهی‌ها به تولیدکنندگان برق و بانک‌ها اختصاص دارد. بدهی به تولیدکنندگان برق ناشی از خرید برق از شرکت‌های تولیدکننده برق و بدهی به بانک‌ها عمدتا ناشی از دریافت وام و فروش اوراق مشارکت بابت تامین منابع جهت اجرای طرح‌های تاسیس نیروگاه است که مهم‌ترین دلیل آن مابه‌التفاوت قیمت فروش برق و قیمت تکلیفی با قیمت تمام شده برق در صنعت برق است.
لزوم تجدید ساختار
بدیهی است که در صورت ادامه سیاست‌های فعلی، دورنمای روشنی در انتظار شبکه برق به عنوان یک زیرساخت پایه و شرکت‌های فعال در این حوزه نخواهد بود.
بنابراین، سیاستگذار و دولت باید گام‌های سریع و قاطع در راستای‌ گذار از وضعیت فعلی و ترسیم دورنمای روشن برای صنعت برق بردارند.
‌اساسی‌ترین راه‌حل برون‌رفت از شرایط موجود برای صنعت برق، ایجاد نهادهای قانونگذار و تنظیم‌گر مستقل و قوی و همچنین توسعه قوانین کارا برای این صنعت است. کارشناسی نبودن تعرفه برق، عدم ارزیابی هزینه‌های صرف شده در تولید، انتقال و توزیع و هزینه تمام‌شده برق باعث مشکلات مالی شدید در صنعت برق ایران شده که تمامی این موارد نیازمند وجود نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند در صنعت برق است.
همچنین این نهاد از ارکان مهم یک سیستم تجدید ساختار شده است که بدون وجود آن تجدید ساختار شبکه برق با شکست مواجه خواهد شد.
‌از آنجا که وزارت نیرو بخش اعظمی از تولید برق را برعهده دارد مسلما صلاحیت انجام این وظایف را دارا نیست و وجود چنین نهاد کاملا مستقل با قدرت اجرایی و قضایی بالا به شدت احساس می‌شود که دارای نظارت بر رفتار تمام بازیگران بازار برق بوده و همچنین مرجع رسیدگی به شکایات بازیگران و شرکت‌های مختلف صنعت برق باشد.