24 - 02 - 2020
چالشهای تامین مالی پروژهای برای شهرداریها در بازار سرمایه
دکتر بهرام وهابی* مقدمه: شهرداریها برای تامین مالی پروژههای بزرگ شهری نیاز به حجم وسیعی از منابع مالی دارند. تجربه نشان داده است که بودجه سنتی شهرداریها در قالب کدهای معمول درآمدی پاسخگوی نیاز مالی شهر و شهرداریها نبوده و شهرداریها بری نگهداشت و توسعه شهر باید به منابعی خارج از بودجه سنتی خود روی بیاورند. در ادبیات تامین مالی، منابع مالیای که خارج از بودجه داخلی (بودجه داخلی شرکتی یا بودجه داخلی نهادهایی مانند شهرداریها) برای تامین نیازهای مالی به ویژه نیاز مالی برای پروژههای بزرگ به دست میآید، تامین مالی پروژهای
یا تامین مالی خارج از بودجه
گفته میشود. برای توضیح بیشتر باید توجه داشت که بودجه شهرداریها معمولا به صورت خزانه مشاع در نظر گرفته میشود (به جز موارد محدودی که به عنوان درآمد – هزینه مستقیم در بودجه سنواتی در نظر گرفته میشود) که در آن، کلیه درآمدهای شهرداری در خزانهای جمع و کلیه مخارج از آن خارج میشود و به عبارت دیگر تناظری میان منبع و مصارف بودجهای برای پروژههای مشخص وجود ندارد. به عنوان مثال، شهرداری بر اساس کدهای درآمدی معمول خود، به جمعآوری وجوه از شهروندان و فعالیت تجاری و خدماتی پرداخته و منابع بودجه را در قالب تبصرههای لایحه بودجه سنواتی، صرف هزینههای شهر مانند جمعآوری زباله و تنظیف شهر، مبلمان شهری، احداث بوستانها و فضای سبز، احداث و توسعه معابر و سایر فعالیتهای خود برای نگهداشت و توسعه شهر میکند. در این راه، ارتباط بسیار اندکی به صورت یک به یک و متناظر میان کدهای درآمدی و ردیفهای هزینهای وجود دارد. در این میان، پروژههای عظیم شهری نیازمند منابع مالی بسیار زیادی هستند که حتی از توان بودجه داخلی و سنتی شهرداری نیز بالاتر است و اگر تمامی بودجه شهرداری نیز به آنها اختصاص یابد (که چنین امری عملا امکانپذیر نیست)، کفاف تامین مالی این پروژهها را نمیدهد. نمونه این پروژهها، مترو یا قطار شهری، خطوط BRT، خطوط LRT، احداث و توسعه بزرگراههای شهری و مانند آنهاست که منابع مالی مورد نیاز آنها به هیچ عنوان از طریق منابع داخلی شهرداریها امکانپذیر نبوده و شهرداریها برای انجام آنها نیازمند منابعی خارج از بودجه خود برای تامین مالی این پروژهها هستند. هنگامی که شهرداری برای تامین نیازهای مالی به منابعی خارج از بودجه سنتی خود رجوع میکند، در واقع به «تامین مالی خارج از بودجه» روی آورده است که دو وضعیت در اینجا قابل پیشبینی است؛ اول اینکه ممکن است شهرداری منابع مالی خارج از بودجه خود را بدون تعریف پروژه اقتصادی مشخص تامین کند (مانند استقراض برای تامین کسری بودجه عمومی خود) که این وضعیت مورد توجه ما در این مقاله نبوده و حد این نوع تامین مالی نیز بسیار محدود میباشد. دوم اینکه شهرداری برای تامین مالی یک پروژه مشخص اقتصادی خود که دارای تراز مالی مثبت و شفاف بوده و اصطلاحا بانکپذیر است روی میآورد که به این وضعیت «تامین مالی پروژهای» گفته میشود که خود زیرمجموعه تامین مالی خارج از بودجه است ولی بخش وسیعی از تامین مالی خارج از بودجه را شامل میشود. پس نکته اول این است که شهرداریها الزاما برای بسیاری از پروژههای بزرگ خود نیازمند استفاده از سازوکارهای خارج از بودجه به ویژه سازوکار تامین مالی پروژهای هستند. نکته دوم این است که باید دید منابع خارج از بودجه شهرداریها، کجاست و از چه طریقی میتوان آن را به دست آورد. در پاسخ به این سوال میتوان گفت که یکی از مهمترین منابع موجود برای شهرداریها در ایران (و بسیاری از کشورهای جهان)، بازار سرمایه
است که در آن ابزارها و نهادهای مختلفی برای تامین مالی پروژههای بزرگ تعریف شده که هر یک متناسب با نوع نیاز مالی و نوع پروژه مورد نظر میتواند مورد استفاده قرار گیرد. در این مقاله با توجه به مباحث فوق، به بررسی چالشهای تامین مالی پروژهای شهرداریها از طریق بازار سرمایه پرداخته میشود . امکانات بازار سرمایه برای تامین مالی پروژهای. بازار سرمایه بازاری است که در آن داراییهای مالی برای دورههای بیش از یک سال در آن معامله میشود. داراییهای مالی میتواند سهام، اوراق بهادار یا هر نوع دارایی دیگری باشد که یا فاقد سررسید هستند یا سررسید آنها بیش از یک سال است (برخلاف بازار پول که دارای سررسیدهای کمتر از یک سال برای تامین مالی هستند). بازار سرمایه دارای منابع و گردش مالی فراوانی برای جامعه است به طوری که به عنوان مثال، ارزش بازار سرمایه در ایران بیش از ۱۷ میلیون میلیارد ریال (یک میلیون و ۷۰۰ هزار میلیارد تومان) یعنی بیش از یکصد میلیارد دلار است. این بازار از دو مسیر شامل ابزارهای مالی و نهادهای مالی میتواند به تامین مالی پروژهها در قالب فرآیند تامین مالی پروژهای کمک نماید :
– ابزارهای مالی.
ابزار مالی به هر ورقه یا سندی گفته میشود که ارزش آن توسط سازمان بورس اوراق بهادار تایید شده و دارای ارزش اسمی و ارزش بازار است. به عبارت دقیقتر، ابزارهای مالی در قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران «هر نوع ورقه یا مستندی است که متضمن حقوق مالی قابل نقل و انتقال برای مالک عین و یا منفعت آن باشد» و مفهوم ابزار مالی و اوراق بهادار در متن این قانون، معادل هم در نظر گرفته شده است .
– نهاد مالی. نهاد مالی برخلاف ابزارهای مالی، به تشکیلات مشخصی تحت نظارت سازمان بورس گفته میشود که کار آنها گردآوری وجوه و اختصاص آنها به پروژه یا موضوعی خاص است که طبق بند ۲۱ ماده ۱ قانون اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران به نهادهایی مانند صندوقهای سرمایهگذاری، شرکتهای سرمایهگذاری، شرکتهای تامین سرمایه و … اطلاق میشود . در واقع ابزارها و نهادهای مالی شیوهها و کانالهایی هستند که از طریق آنها، منابع مالی لازم از ظرفیت مالی جامعه (سرمایهگذاران، دارندگان نقدینگی سرگردان، معاملهگران و…) تهیه و برای نیاز مالی پروژههای مختلف (از جمله پروژههای شهری) اختصاص مییابد. برای استفاده از امکانات بازار سرمایه برای تامین مالی پروژهها توسط شهرداریها، ابتدا باید شناخت لازم از ابزارها و نهادهای مالی در این بازار صورت گیرد که در اینجا به بیان مختصر هر یک از ابزارها و نهادها پرداخته میشود. عمدهترین ابزارهای مالی در بازار بورس عبارتند از :
– اوراق صکوک اجاره. اوراق صکوک طبق تعریف استاندارد شریعت (شماره ۱۷ سازمان حسابداری و حسابرسی نهادهای مالی اسلامی) عبارت از گواهیهایی با ارزش اسمی یکسـان است که پس از اتمام عملیــات پذیرهنویسی، بیانگر پرداخت مبلغ اسمی مندرج در آن توسط خریدار به ناشـر است و دارنده آن مالک یک یا مجمـوعـهای از داراییها، منـافـع حاصـل از دارایی و یا ذینفـع یک پـروژه یا یک فعالیت سرمایهگذاری خاص میشود. بر اساس تعریف یادشده در دستورالعمل انتشار اوراق اجاره، این اوراق «اوراق بهادار با نام قابل نقل و انتقالی است که به موجب دستورالعمل مربوطه منتشر میشود و هر ورقه اجاره، نشاندهنده مالکیت مشاع دارنده آن در دارایی مبنای انتشار اوراق اجاره است» (بند الف ماده ۱ دستورالعمل انتشار اوراق اجاره). برای انتشار اوراق اجاره باید یک یا چند دارایی را به عنوان مبنای انتشار اوراق و جمعآوری وجوه از این طریق قرار داد که بر اساس ماده ۱۱ دستورالعمل مربوطه، داراییهای قابل قبول در این زمینه عبارتند از «زمین»، «ساختمان و تاسیسات»، «ماشینآلات و تجهیزات» و «وسایل حملونقل». همچنین بر اساس این دستورالعمل، این داراییها باید دارای مشخصات عمومی زیر باشند :
– به کارگیری آن در فعالیت بانی (در اینجا، شهرداری) منجر به ایجاد جریانات نقدی شده یا از خروج وجوه نقد جلوگیری نماید.
– هیچگونه محدودیت یا منع قانونی، قراردادی یا قضایی برای انتقال دارایی، منافع و حقوق ناشی از آن وجود نداشته باشد .
– تصرف و اعمال حقوق مالکیت در آن برای نهاد واسط دارای هیچگونه محدودیتی نباشد.
– مالکیت آن به صورت مشاع نباشد.
– امکان واگذاری به غیر را داشته باشد.
– تا زمان انتقال مالکیت دارایی به ناشر، دارایی از پوشش بیمهای مناسب و کافی برخوردار باشد.
– صکوک استصناع (اوراق سفارش ساخت). این اوراق در شرایطی قابل استفاده هستند که شهرداری قصد ساخت یک ساختمان یا محصول مشخص را داشته باشد که در مقاطع مشخص دارای بازدهی لازم بوده و البته برای محصولاتی که در کوتاهمدت و به صورت مستمر تولید میشوند (مانند محصولات خط تولید کارخانجات) نمیتواند مورد استفاده قرار گیرد. در این حالت با انعقاد قراردادی که برای ساخت و تولید محصول تنظیم میشود (قرارداد سفارش ساخت) و از طریق ناشر اقدام به انتشار اوراق سفارش ساخت و گردآوری وجوه لازم برای همان پروژه میکند. بر اساس بند (ب) ماده ۲ دستورالعمل انتشار اوراق سفارش ساخت، شهرداریها میتوانند به عنوان بانی نسبت به درخواست انتشار اوراق سفارش ساخت اقدام نمایند. بر اساس ماده ۱۰ دستورالعمل مربوطه، دارایی مبنای انتشار اوراق باید علاوه بر شرط فوق، دارای محدودیت قانونی نبوده، دارای پوشش بیمهای لازم باشد و تمامی مجوزهای قانونی لازم برای ساخت آن از مراجع ذیربط نیز اخذ شده باشد. در واقع شهرداریها میتوانند بخشی از منابع مالی لازم خود را به شرط آنکه بتوانند داراییهایی متناسب با قیود و شروط فوق را در نظر بگیرند، از این طریق و در قالب تامین مالی پروژهای تدارک ببینند .
– اوراق مشارکت. به موجب تعریف ارائهشده در ماده ۲ قانون نحوه انتشار اوراق مشارکت مصوب سال ۱۳۷۶، اوراق مشارکت اوراق بهــادار بـا نـام یـا بینـامی است کـه بــه قیمـت اسمی مشخـص بــرای مـدت معین منتشر میشود و به سـرمـایـهگذارانی که قصـد مشــارکت در اجـرای طرحها را دارند واگذار میشود. انواع طرحهایی که از طریق اوراق مشارکت و در قالب تامین مالی پروژهای میتوانند تامین مالی شوند عبارتند از :
– طرحهای عمرانی – انتفاعی دولت
– طرحهای سودآور (طرحهای تولیدی، ساختمانی و خدماتی)
شهرداریها جزو ناشرانی هستند که میتوانند هم در بازار پول (با مجوز بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) و هم در بازار سرمایه (با مجوز سازمان بورس و اوراق بهادار) نسبت به انتشار اوراق مشارکت اقدام نمایند. با توجه به اینکه برخی از موضوعات قابل تامین مالی از طریق انتشار اوراق مشارکت در قوانین بودجه سنواتی کل کشور با حمایت دولتی مواجه بوده و میزان ۵۰ درصد از اصل و سود آن توسط دولت تعهد میشود، شهرداریها از این ابزار مالی استقبال کردهاند. به عنوان مثال در بند (د) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۹۸ آمده است «تضمین بازپرداخت اصل و سود این اوراق برای اجرای طرحهای قطار شهری و حملونقل شهری و بازآفرینی شهری بافت فرسوده پیرامون حرمهای مطهر به نسبت ۵۰ درصد دولت و ۵۰ درصد شهرداریها است» و شهرداریها نیز در این زمینه تلاشهای مشخصی برای استفاده از مزایای این تبصره و تبصرههای مشابه آن در قالب قانون بودجه سنواتی کل کشور انجام دادهاند. آمار مربوط به سالهای ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۷ نشان میدهد که شهرداریها به طور متوسط از ۴۰ درصد سهمیه خود برای تامین مالی پروژهای از طریق انتشار اوراق مشارکت استفاده کردهاند. البته کاهش سهم شهرداریها نیز در افزایش آمار عملکرد آنها موثر بوده است به طوری که بالاترین عملکرد شهرداریها در سالهای مورد نظر مربوط به سال ۱۳۹۷ است که هر چند نشاندهنده عملکرد ۸۵ درصد انتشار نسبت به مجوز است ولی باید در نظر گرفت که سهمیه شهرداریها نیز در این سال کاهش یافته و به ۵۵ هزار میلیارد ریال رسیده است در حالی که اگر سهمیه شهرداریها در سطح ۷۰ هزار میلیارد ریال قبلی بود، میزان انتشار موجود نشاندهنده عملکرد ۶۷ درصد بود ولی در هر حال شهرداریها از نظر میزان انتشار به صورت مطلق (فارغ از میزان سهمیه و نسبت انتشار به سهمیه) نیز عملکرد بالاتری نسبت به سالهای گذشته داشتهاند.
– سایر ابزارهای مالی. در بازار سرمایه ابزارهای دیگری نیز معرفی شده است که هر یک با توجه به الزامات و مشخصههای خود میتوانند بخشی از نیازهای مالی شهر را تامین نمایند. از جمله این ابزارها میتوان به اوراق قرضالحسنه، اوراق مرابحه، اسناد خزانه، اوراق منفعت، اوراق رهنی، اوراق وقف و مانند آنها اشاره کرد. به عنوان مثال، اوراق وقف یکی از مناسبترین ابزارهای مالی برای تامین مالی پروژههای مورد نظر در املاک موقوفه میباشد. تفاوت اوراق مشارکت و اوراق وقف در این است که در اوراق مشارکت به خریداران، سود پروژه در سررسیدهای مقرر پرداخت شده و پس از اتمام پروژه، خریداران با دریافت اصل سرمایه و سود آن از پروژه جدا میشوند، ولی در بحث اوراق وقف، خیرینی که اوراق وقف را خریداری کرده و از این طریق به تامین مالی پروژههای موضوع وقف پرداختهاند، با سود پروژه مواجه نبوده و بعد از اتمام پروژه، نامشان به عنوان واقف در مستحدثات حاصله ثبت و به عنوان واقف همواره با موقوفه مورد نظر همراه خواهد بود. از جمله این پروژهها، پروژههای درمانی و بهداشتی، پروژههای بخش آموزش و سایر پروژههایی است که بر پایه املاک موقوفه میتوانند موضوع انتشار اوراق وقف باشند. در سالهای گذشته تلاشهای گستردهای برای استفاده از اوراق وقف در قالب «وقف جمعی» برای تامین مالی احداث بیمارستانهای تخصصی سرطان در کشور صورت گرفته است و از این طریق تلاش شده بخش مهمی از منابع مالی لازم برای احداث اینگونه بیمارستانها در تهران، اراک، شیراز و بروجرد توسط خیرین با خرید برگههای اوراق وقف منتشره تهیه شود.
طرف دیگر موضوع تامین مالی پروژهای در بازار سرمایه، استفاده از نهادهای مالی است. مهمترین نهادهای مالی تعریفشده در بازار سرمایه ایران عبارتند از :
– صندوق سرمایهگذاری. بر اساس تعریف یادشده در بند (۲۰) ماده (۱) قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران، صندوق سرمایهگذاری نهادی مالی است که فعالیت اصلی آن سرمایهگذاری در اوراق بهادار میباشد و مالکان آن به نسبت سرمایهگذاری خود، در سود و زیان صندوق شریکاند ولی در بند (هـ) ماده (۱) قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید در راستای تسهیل اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، صندوق سرمایهگذاری نهادی مالی است که منابع مالی حاصل از انتشار گواهی سرمایهگذاری را در موضوع فعالیت مصوب خود سرمایهگذاری میکند. این تعریف کمک میکند که شهرداریها بتوانند از مفهوم صندوق سرمایهگذاری در تامین مالی پروژههای شهری استفاده نمایند. توضیح بیشتر اینکه طبق تعریف اول، صندوقهای سرمایهگذاری صرفا در سهام میتوانستند سرمایهگذاری کنند در حالی که بر اساس تعریف جدید، صندوقهای سرمایهگذاری میتوانند «در موضوع فعالیت مصوب خود» نیز سرمایهگذاری کنند. نمونه این صندوقها، صندوق حرمهای مطهر است که جهت تامین منابع مالی برای بهسازی و نوسازی بافتهای شهری پیرامون حرمهای مطهر حضرت امامرضا(ع) در مشهد، حضرت معصومه(س) در قم و حرمهای مطهر حضرت عبدالعظیم حسنی و حضرت شاهچراغ در تهران و شیراز تشکیل شده است.
– صندوق زمین و ساختمان. صندوقهای سرمایهگذاری زمین و ساختمان نیز یکی از انواع صندوقهای سرمایهگذاری هستند که موضوع فعالیت آنها احداث ساختمانهای مسکونی، تجاری و اداری است. طبق تعریف ارائهشده در ماده (۲) ضوابط تاسیس صندوقهای زمین و ساختمان، صندوق زمین و ساختمان شخص حقوقی است که با اخذ مجوز از سازمان بورس و اوراق بهادار تاسیس و به جمعآوری وجوه از سرمایهگذاران داخلی و خارجی و تخصیص آن به ساخت پروژه یا پروژههای ساختمانی میپردازد. در این حالت با دارا بودن زمین و جهت تامین مالی پروژههای ساختمانی، شهرداریها میتوانند از این نهاد مالی برای تامین مالی ساخت پروژههای ساختمانی استفاده نمایند. معیارهای تشکیل صندوق زمین و ساختمان عبارتند از :
– هزینه ساخت پروژه (بدون زمین) کمتر از یکصد میلیارد ریال نباشد
– بازدهی پیشبینی شده پروژه از کمترین نرخ سود تسهیلات نظام بانکی کمتر نباشد
– ارزش دارایی بر اساس نظر کارشناس (کارشناسان) رسمی دادگستری باشد
تاکنون چهار صندوق زمین و ساختمان در کشور با مجموع ارزش این پروژهها حدودا معادل ۱۴۰۰ میلیارد ریال و با زیربنای بیش از ۸۰۰۰۰ متر مربع در کشور تشکیل شده است ولی شهرداریها تاکنون از این نهاد مهم مالی که تجربه عملیاتی نیز در کشور دارد، برای تامین مالی پروژهای خود استفاده نکردهاند .
– صندوق پروژه. موضوع فعالیت صندوق پروژه طبق تعریف یادشده در ماده ۴ اساسنامه صندوق پروژه، جمعآوری منابع مالی لازم از متقاضیان سرمایهگذاری در صندوق و اختصاص این منابع مالی به منظور ساخت پروژۀ صندوق است.
مشخصات، مراحل و زمانبندی هزینههای اجرایی پروژه در امیدنامه و طرح توجیهی پروژه مندرج است . همچنین هدف از ایجاد صندوق پروژه و نحوه اقدامات آن در بند ۲-۱ امیدنامه صندوق آورده شده است که بر اساس آن «هدف از تشکیل صندوق، جمعآوری وجوه از سرمایهگذاران و اختصاص آن به اجرای پروژه موضوع فعالیت صندوق میباشد.
صندوق به منظور اجرای این پروژه، یک شرکت سهامی خاص را که شرکت پروژه نامیده میشود، از بین شرکتهای موجود انتخاب یا در غیر این صورت تاسیس کرده و اجرای پروژه را به این شرکت واگذار میکند. کلیه سهام شرکت پروژه به صندوق تعلق خواهد داشت. پس از تکمیل پروژه و آغاز بهرهبرداری از آن تا حد امکان و مطابق مفاد اساسنامه، داراییها و تعهدات صندوق به شرکت پروژه منتقل میگردد. آنگاه شرکت پروژه به شرکت سهامی عام تبدیل شده و سهام آن در بورس یا بازار خارج از بورس قابل معامله خواهد شد.
داراییهای صندوق پروژه از جمله سهام شرکت پروژه، بین دارندگان واحدهای سرمایهگذاری صندوق تقسیم شده و صندوق تصفیه و منحل خواهد شد». برخلاف صندوق زمین و ساختمان که صرفا برای تامین هزینههای ساخت تاسیس میشود، صندوق پروژه میتواند برای خرید و تامین تجهیزات نیز مورد استفاده قرار گیرد که در مورد بسیاری از پروژهها از اهمیت فراوانی برخوردار است . به عنوان مثال، در پروژههای بیمارستانی نسبت هزینه تجهیزات (خرید دستگاههای پزشکی، آزمایشگاهی، جراحی و…) به هزینههای ساختمان بیمارستان بسیار بالاست و به همین دلیل، استفاده از صندوق پروژه در این زمینه پیشنهاد میشود . احداث خطوط ریلی مانند مترو، BRT و LRT و همچنین تامین مالی نیروگاهها و خطوط تولید کارخانجات نیز از مثالهای دیگر در این زمینه صندوق هستند. تجربه تامین مالی با استفاده از صندوق پروژه در ایران به استفاده از این نهاد مالی در نیروگاه پرند توسط شرکت مپنا بازمیگردد که بخشی از نیاز مالی پروژه نیروگاه پرند با هزینهای معادل ۴۰۷ میلیون یورو را از این طریق تامین مالی کرده است. شهرداریها از این نهاد نسبتا جدید مالی تاکنون برای تامین مالی پروژهای خود استفاده نکردهاند.
عملکرد شهرداریها. شهرداریها در تامین مالی پروژههای بزرگ شهری از طریق ابزارها و نهادهای مالی عملکرد مناسبی نداشتهاند. آمار نشان میدهد که شهرداریها بهجز در زمینه انتشار اوراق مشارکت هیچ تجربهای برای استفاده از ابزارها و نهادهای مالی در بازار سرمایه نداشتهاند. شهرداریها نیازهای مالی عمدهای برای پروژههای بزرگ شهری دارند ولی هنوز به آمادگی و دانش لازم برای استفاده از امکانات موجود در بازار سرمایه نرسیدهاند. به عنوان مثال طبق آمار رسمی سازمان بورس و اوراق بهادار، صرفا در سال ۱۳۹۷ مبلغ ۵۳ هزار میلیارد ریال اوراق صکوک اجاره توسط ۱۱ شرکت در حال صدور مجوز عرضه و انجام پذیرهنویسی است که از این میان شرکت سرمایهگذاری تامین اجتماعی ۱۲ هزار، شرکت توسعه اعتماد مبین ۱۰ هزار و شرکت مخابرات ایران هشت هزار میلیارد ریال را به خود اختصاص دادهاند و تجربه سالهای گذشته نیز مبالغ قابل توجهی از این اوراق منتشر شده است در حالی که شهرداریها هیچگونه عملکردی در این زمینه نداشتهاند. در واقع از مجموع ۱۴ ابزار و نهاد مالی در بازارهای مالی شامل موارد زیر :
– سه ابزار مالی در بازار پول
– دو نهاد مالی در بازار پول
– هفت ابزار مالی در بازار سرمایه
– سه نهاد مالی در بازار سرمایه
صرفا از یک ابزار در بازارهای پول و سرمایه استفاده کردهاند که همان اوراق مشارکت میباشد و استفاده از سایر ابزارها و نهادهای مالی توسط شهرداریها برای تامین مالی پروژهای مورد غفلت قرار گرفته است . همانطور که در جدول مشخص است، با گذشت سالهای متمادی از ابلاغ دستورالعملها و ابلاغیههای مختلف برای استفاده از ابزارها و نهادهای مالی در بازار سرمایه، شهرداریها بهجز اوراق مشارکت از هیچیک از ابزارها و نهادهای موجود در بازار سرمایه که هر کدام میتواند منابع مهم و قابل توجهی را برای پروژههای بزرگ شهری فراهم کند، استفاده نکردهاند. عدم استقبال شهرداریها از ابزارها و نهادهای مالی بازار سرمایه دلایل متعددی دارد که در اینجا به اختصار به پارهای از آنها اشاره میشود :
– سطح دانش مدیران شهری از امکانات و کارکرد ابزارها و نهادهای مالی بازار سرمایه بسیار پایین است و به همین دلیل، امکانات بازار سرمایه چه از نظر ابزارهای مالی و چه از نظر نهادهای مالی به ویژه آنکه چه ابزار یا نهادی برای چه نوع پروژهای مناسب میباشد، برای مدیران شهری تقریبا ناشناخته است .
– مشکلات مربوط به داراییهای شهرداری برای اینکه موضوع انتشار ابزارهای مالی یا موضوع تشکیل نهادهای مالی شوند به طوری که داراییهای شهرداری نیازمند پالایش، طبقهبندی و رتبهبندی برای نحوه استفاده از آنها برای انتشار ابزارهای مالی یا تشکیل نهادهای مالی میباشد .
– تغییرات کوتاهمدت مدیران شهری و اثر آن بر روابط بلندمدت سرمایهگذاران از طریق انتشار ابزارهای مالی یا تشکیل نهادهای مالی بسیار موثر است و در واقع عمر مدیریتی مدیران شهری برای تامل در بازار سرمایه (که همانگونه که در ابتدا بیان شد، دارای ماهیت بلندمدتتر از بازار پول هستند) و استفاده از امکانات بازار سرمایه بسیار کوتاه است. بدیهی است فرآیند امکانسنجی، انتخاب پروژه، انتخاب شیوه تامین مالی پروژهای (اینکه از ابزارهای مالی یا نهادهای مالی در بازار سرمایه استفاده شود و اینکه از کدام ابزار یا کدام نهاد مالی استفاده شود) و اقدامات عملیاتی در بازار سرمایه برای تحقق شیوه انتخابی برای تامین مالی پروژه خاص معمولا زمانبر است و با تغییرات کوتاهمدت نمیتوان به اهداف بلندمدت رسید .
– پروژههای موضوع استفاده از تامین مالی پروژهای در بازار سرمایه معمولا یکی از مهمترین مشکلات هستند به طوری که تعریف پروژههای جدید معمولا به صورت بانکپذیر نبوده و این پروژهها آمادگی ارائه به شرکتهای مشاور سرمایهگذاری و شرکتهای مشاور عرضه برای استفاده از ابزارها و نهادهای مالی نیستند. در این راه الزامی است امکانسنجی پروژهها به نحوی باشد که علاوه بر بانکپذیر بودن، شیوه تامین مالی پروژه نیز از بطن مطالعات امکانسنجی بیرون آید.
– ریسک اعتباری شهرداریها. شهرداریها به دلیل عملکرد نسبتا نامناسبشان در بازارهای مالی، دارای ریسک اعتباری بالا و رتبه اعتباری پایینی هستند و حتی در صورت معرفی پروژههای مناسب به بازار سرمایه، فعالان بازار سرمایه با اما و اگرهای فراوان برای پذیرش پروژههای معرفی شده شهرداریها جهت استفاده از امکانات بازار سرمایه مواجه میباشند.
۴- چه باید کرد. شهرداریها با توجه به مباحث فوق، در استفاده از امکانات بازار سرمایه از نظر استفاده از ابزارهای مالی و استفاده از نهادهای مالی ناموفق بودهاند. با توجه به علل پیش گفته برای تحلیل این عدم موفقیت، راهکارهای زیر برای استفاده هر چه بیشتر و مناسبتر شهرداریها از ابزارها و نهادهای مالی بازار سرمایه در راستای تامین مالی پروژهای و در جهت تنوعبخشی به سبد شیوههای تامین مالی پروژههای مهم شهری پیشنهاد میشود :
– آموزش. شهرداریها باید توجه جدی به مبحث آموزش در زمینه شیوههای تامین مالی داشته باشند. بسیاری از شیوههای تامین مالی صرفا در حد یک اسم در شهرداریها مطرح است و عمق معنایی و کارکردی آنها در شهرداریها حاصل نشده است. به عنوان مثال اینکه از چه شیوههایی میتوان برای تامین مالی پروژههای بزرگی مانند مترو، BRT و LRT استفاده کرد که ماهیت آن با ماهیت پروژههای مورد نظر منطبق باشد، سوالی است که پاسخ آن در سطح شهرداریها چندان روشن نیست در حالی که پروژههای فوق از پروژههای بسیار ضروری و مهم برای شهرها میباشند و هر یک از شیوههای تامین مالی در بازار سرمایه دارای ویژگیهایی نظیر موارد زیر میباشند که باید تناظر آنها با ماهیت پروژههای شهری مورد بررسی و تدقیق قرار گیرد :
– مدت زمان لازم برای رسیدن به تامین مالی
– حجم منابع لازم برای هر پروژه
– انطباق ساختار دارایی شهرداری با ساختار ابزارها و نهادهای مالی
– ریسکهای پروژه و ساختار مدیریت ریسک (شناسایی، طبقهبندی، تخصیص و پایش ریسک)
– انتخاب نوع ابزار یا نهاد مالی متناسب با خصوصیات و ماهیت هر پروژه
– نحوه استفاده از شرکای تجاری به طوری که تدارک سایر منابع مالی در کنار هر ابزار یا نهاد مالی (الگوهای تلفیقی) میتواند نقش مهمی در انتخاب و انطباق نوع پروژه و شیوه تامین مالی داشته باشد
– ریسک اعتباری شهرداری که موجب میشود شهرداریها الزاما در شرایط موجود و در کوتاهمدت از تامین مالی با مبالغ بالا در بازار سرمایه پرهیز و جهت اعتمادسازی، از پروژههای کوچکتر برای تامین مالی در بازار سرمایه استفاده نمایند .
آموزش شهرداریها میتواند از آموزشهای کوتاهمدت تا آموزشهای لازم برای نهادینه کردن مفاهیم بازار بورس و آشنایی با هر یک از ابزارها و نهادهای مالی بازار سرمایه را دربر گیرد به طوری که شهرداریها بتوانند با آگاهی نسبی در مورد شیوههای تامین مالی پروژهای در بازار سرمایه تصمیمگیری نمایند.
– سهم بازار و قدرت بازار. هر نهاد یا شرکتی برای به دست آوردن قدرت بازار باید سهم بازار خود را افزایش دهد بدین معنا که شهرداریها اگر میخواهند در بازار سرمایه از قدرت کافی برای استفاده از ابزارها و نهادهای مالی برخوردار باشند، باید سهم خود از این بازار را افزایش دهند. در حال حاضر شهرداریها بجز اوراق مشارکت، اصولا سهمی از بازار سرمایه ندارند و میزان استفاده آنها از ابزارها و نهادهای مالی به جز اوراق مشارکت در حد صفر است و این امر موجب میشود قدرت شهرداریها در بازار سرمایه کاهش یابد. در زمینه اوراق مشارکت نیز علیرغم اینکه شهرداریها از این ابزار مالی استقبال کردهاند، این امر به معنای سهم مناسب آنها در بازار این ابزار مالی نیست. به عنوان مثال، نسبتهای عملکردی مربوط به انتشار اوراق مشارکت شهرداریها در طول سالهای ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲ نشان میدهد که از مجموع ۳۰۸ هزار میلیارد ریال مجوز انتشار اوراق مشارکت شهرداریها در قوانین بودجه سنواتی کل کشور، تنها ۱۳ درصد یعنی مبلغ ۴۰ هزار میلیارد ریال به مرحله انتشار رسیده است که این امر نشان میدهد شهرداریها نتوانستهاند به طور مناسب از سهم بازار خود برای کسب قدرت بازار استفاده نمایند. از طرف دیگر سهم بازار برای شهرداریها در سالهای ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ از ابزارهای مالی مندرج در قوانین بودجه سنواتی نشان میدهد که سهم شهرداریها در سال ۱۳۹۷ در این زمینه در مقایسه با سال ۱۳۹۶ نیز کمتر شده است.
– ریسک اعتباری. شهرداریها همان گونه که بیان شد، دارای ریسک اعتباری بالا و رتبه اعتباری پایینی در بازار سرمایه میباشند و باید تلاش نمایند که رتبه اعتباری خود را بالاتر ببرند تا بتوانند همکاری و همراهی ارکان و فعالان بازار را برای تامین مالی پروژههای خود از طریق بازار سرمایه به دست آورند. همانطور که پیشتر بیان شد، شهرداریها باید در شرایط موجود از تامین مالی با مبالغ بالا در بازار سرمایه پرهیز و جهت اعتمادسازی، از پروژههای کوچکتر برای تامین مالی در این بازار استفاده نمایند .
– تامین مالی شهر. در بسیاری از موارد، پروژههای شهرداری برای نگهداشت و توسعه شهر میتواند به پروژههای شهر تعبیر شود که اگر چنین باشد، شهرداری میتواند به عنوان جایگزین یا به عنوان مشارکت، از حضور بخش خصوصی در بازار سرمایه برای تامین مالی پروژههای شهر (که دیگر به معنای پروژههای شهرداری نیست) استفاده نماید. منظور از این امر آن است که شهرداریها میتوانند با اتکا به حضور بخش خصوصی توانمند در عرصه تامین مالی و ساخت پروژههای شهری، به صورت غیرمستقیم و از طریق شرکتها و فعالین بخش خصوصی استفاده نماید. در این حالت شهرداریها با اعلام نیازهای شهر طبق برنامه جامع کالبدی و نقشه راه مالی و اقتصادی در طرح جامع مالی شهر، زمینههای لازم برای ورود بخش خصوصی (PFI) را در شناخت و توسعه پروژههای شهری فراهم نماید .
در یک جمعبندی کلی میتوان گفت که شهرداریها در حال حاضر برای استفاده از ابزارها و نهادهای مالی موجود و تعریف شده در بازار سرمایه با چالشهای متعددی مواجه هستند که الزامی است به علت نیاز شدید مالی پروژههای بزرگ شهری از یک طرف و گستردگی منابع مالی و شیوههای تامین مالی پروژهای در بازار سرمایه از طرف دیگر و با استفاده از راهکارهای ارائه شده در این نوشتار، به گسترش و تنوعبخشی شیوههای تامین مالی پروژههای خود و پروژههای توسعه شهری و استفاده هر چه بیشتر و مناسبتر از شیوههای تامین مالی پروژهای از طریق بازار سرمایه بپردازند.
*پژوهشگر اقتصاد شهری
bwurban @gmail.com
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد