‌ همگرایی نهادی

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی همگرایی نهادی در تحقق حکمرانی متناسب با در ایران پرداخت. دفتر مطالعات زیربنایی این مرکز در گزارشی با عنوان «همگرایی نهادی در تحقق حکمرانی متناسب آب در ایران» بیان می‌کند که در تدوین قوانین و سیاست‌های آب کشور نهادها و بخش‌های مختلفی دخیل بوده که همگرایی و واگرایی نهادی این ذی‌مدخلان از مهم‌ترین عوامل اثرگذار بر بخش آب کشور است. با‌‌وجود این، بررسی همگرایی و واگرایی نهادی در مدیریت منابع آب برای مدت‌های طولانی غایب بوده است. در همین راستا در این گزارش، روند تصویب مهم‌ترین طرح‌ها و لوایح قانونی آب در دوران بعد از انقلاب اسلامی که تاثیرات زیادی بر مدیریت منابع آب داشته‌اند شامل «قانون توزیع عادلانه آب- ۱۳۶۱»، «قانون تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان و تغییر نام شرکت‌های آب منطقه‌ای که بیش از یک استان را در برمی‌گیرد به شرکت آب منطقه‌ای استان ذی‌ربط- ۱۳۸۴» و همچنین قوانین متاخر برای تعیین‌تکلیف چاه‌های فاقد پروانه بهره‌برداری که عبارتند از قانون الحاق یک ماده‌ای مصوب سال ۱۳۸۴ و «قانون تعیین‌تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری- ۱۳۸۹»، مورد بررسی قرار گرفت. اهم اهداف این گزارش شناسایی نقاط همگرا و واگرا بین دو نهاد قوه مجریه و قوه مقننه در روند تصویب قوانین مذکور بوده است.
همگرایی نهادی از مهم‌ترین ملزومات تنظیم‌گر مدیریت منابع آب بوده و یکی از شاخص‌های حکمرانی خوب آب است که کاربست صحیح آن می‌تواند به پایداری یا ناپایداری آب منتج شود. در این نوشتار سعی شده تا با رویکردی توصیفی- تحلیلی به ارزیابی همگرایی در سیاستگذاری و قانونگذاری آب بین دولت و مجلس شورای اسلامی به‌مثابه دونهاد اصلی کشور پرداخته شود.
برای ارزیابی این شرایط به بررسی اهم دیدگاه‌ها و دغدغه‌های مدنظر دونهاد اصلی دولت و مجلس، در زمان تصویب چند قانون مهم آب ازجمله قانون توزیع عادلانه آب (۱۳۶۱)، قانون تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه ای استان (۱۳۸۴)، قانون الحاق یک ماده‌ای (۱۳۸۴) و قانون تعیین‌تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری (۱۳۸۹) پرداخته شده است. در نهایت بررسی شرح مذاکرات تصویب این قوانین نشان داد، در طرح‌های پیشنهادی توسط مجلس در بخش آب، تمرکز بر تسهیل برداشت از منابع آب زیرزمینی بوده است، اما در لایحه پیشنهادی دولت، تمرکز بر کاهش بار مالی دولت، کوچک‌سازی و تراکم‌زدایی از وظایف و اختیارات دولت مدنظر بود. در مواردی که تا حدودی همگرایی سیاستی بین دونهاد وجود داشت (مانند قانون تبدیل ادارات به شرکت‌ها) در مسیر رسیدن به پایداری و حفاظت از منابع آب نبوده است. همچنین اگرچه شعار عدالت‌طلبی در تصویب قوانین وجود داشت، اما شاخص‌های محدودی از عدالت مدنظر بوده و نوعی «عدالت ضداکولوژیک» در آن مستتر است.
در این گزارش آمده است که وضعیت کنونی بخش آب کشور که در مطالعات مختلف مورد واکاوی قرار گرفته، بیانگر این است که اهم قوانین بخش آب، تسهیلگر برداشت از منابع آب بوده یا با برهم زدن نظام جامع مدیریت حوضه آبریز و جایگزین کردن آن با مدیریت استانی، منشاء اختلافات استانی در برداشت از منابع آب در حوضه‌های آبریز مشترک شده‌اند. نتایج بررسی اهم مسائل مدنظر دولت و مجلس برای بررسی همگرایی نهادی، بیانگر این است که طرح‌های پیشنهادی توسط مجلس در بخش آب، عمدتا متمرکز بر تسهیل برداشت از منابع آب زیرزمینی و کمک به بهره‌برداران بوده است.
این گزارش مطرح می‌کند که در این شرایط کارشناسان وزارت نیرو و نمایندگان دولت مخالفت کرده‌اند، اما درنهایت تاثیرات کمی بر تصویب طرح‌ها داشته‌اند. در مقابل، لایحه پیشنهادی دولت مبنی‌بر تبدیل ادارات کل امور آب به شرکت‌های آب منطقه‌ای، بیشتر با هدف تمرکز بر کاهش بار مالی دولت، کوچک‌سازی و تراکم‌زدایی از وظایف و اختیارات دولت بوده و باوجود تذکرات برخی نمایندگان مجلس مبتنی‌بر پیامدهای استانی شدن مدیریت آب و عدم همسویی این لایحه پیشنهادی با اصول آمایش سرزمین، درنهایت به پشتوانه نمایندگان شهرهای کوچک‌تر مصوب شده که پیامدهای آن در سال‌های بعد عیان شده ‌است.
این گزارش ادامه می‌دهد که طرح‌ها و لایحه پیشنهادی مورد بحث، عمدتا با هدف حفاظت از منابع آب نبوده است. لذا بعضا عدم همگرایی بین دولت و مجلس در روند تصویب بعضی از قوانین بخش آب را از این منظر که می‌تواند مانعی در راستای تصویب قوانین مضر در بخش آب باشد، می‌توان مثبت ارزیابی کرد. به‌ عبارت دیگر، در روند تصویب قوانینی که منجربه تسهیل برداشت از منابع آبی خواهند شد، واگرایی نهادی را می‌توان به‌عنوان عاملی تعدیل‌گر و کاهنده پیامدهای قوانین ضد‌حفاظتی (از منابع آب) تلقی کرد. بررسی رویه تصویب قوانین مهم بخش آب نشان ‌می‌دهد پیامدهای احتمالی تصویب این قوانین ناشناخته نبوده و از ابتدای جلسات قانون‌گذاری، نمایندگان مخالف و در برخی موارد کارشناسان دولت نسبت به پیامدهای آنها هشدار داده‌اند.
این گزارش بیان می‌کند که در‌مجموع دولت بیشتر با هدف حفظ منابع آب و مجلس با هدف توسعه منابع آب، در اهداف خود دچار واگرایی شده‌اند. چنانچه این امر را در همزمانی پیشنهاد طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب از ‌سوی وزارت نیرو (نهاد دولت) با مطرح کردن طرح قانون تعیین‌تکلیف چاه‌ها (از‌سوی نهاد مجلس) می‌توان مشاهده کرد. همچنین در مواردی که همگرایی سیاستی بین دونهاد نیز وجود داشته است (مانند قانون تبدیل ادارات به شرکت‌ها) این همگرایی نیز در مسیر رسیدن به پایداری و حفاظت از منابع آب نبوده است.
این گزارش توضیح می‌دهد: شعار عدالت‌طلبی که در زمان تصویب هر دو قانون توزیع عادلانه آب و قانون تعیین‌تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری بین نمایندگان مجلس و اعضای هیات‌ دولت وجود داشت، تنها شاخص‌های محدودی از عدالت را مدنظر قرار داده‌ بود. لذا با در نظر نگرفتن شاخص‌های پایداری در بحث عدالت اجتماعی، می‌توان این عدالت‌خواهی را «عدالت توزیعی و ضد اکولوژیک» دانست که سهم نسل‌های آتی به تناسب در آن دیده نشده است.
در ادامه این گزارش آمده که با توجه به ناترازی بین منابع و مصارف آب لازم است همگرایی و واگرایی نهادی در مسیر توسعه پایدار منابع آب در نظر گرفته شود.
بنابراین رویکرد همگرایی نهادی باید مبتنی‌بر اطمینان از کسب حداکثر منافع از سرمایه‌گذاری‌ها و توزیع عادلانه منابع (با حفظ عدالت اکولوژیک و هیدرولوژیک) و پایداری آنها، بدون هزینه نامطلوب برای محیط‌زیست و اکوسیستم باشد. برای این منظور، ایجاد فهم مشترک از حفاظت و پایداری منابع آب از طریق همگرایی بین نهاد دولت و نهاد مجلس ضروری است.
این گزارش مطرح می‌کند که نگرش به عدالت در بخش آب، باید همه ابعاد و سطوح (عدالت اکولوژیک، عدالت برای همه بهره‌برداران، عدالت بین‌نسلی در بهره‌برداری از منابع، توجه به حقوق افراد فاقد و دارای پروانه بهره‌برداری از چاه و توجه به حقوق آحاد / ذی‌نفعان وابسته به منابع آبخوان مشترک) را در برگرفته و همگرایی نهادی در این موضوع حائز اهمیت است. در‌حقیقت بدون لحاظ شاخص‌های عدالت اکولوژیک و عدالت بین‌نسلی، رفع ناترازی بین منابع و مصارف و تضمین پایداری تامین مصارف و تسکین بحران آب، ناممکن خواهد بود.
این گزارش ادامه می‌دهد که توجه به رویکرد آمایش‌محور در تصویب طرح‌ها و لوایح توسط نهادهای ذی‌مدخل، می‌تواند همگرایی مطلوب و مبتنی‌ بر پایداری را ممکن سازد، زیرا نتایج تصویب برخی قوانین و سیاست‌ها نشان داده که بدون لحاظ رویکرد آمایش‌محور، بهره‌برداری خارج از توان اکولوژیک و هیدرولوژیک رخ داده و توسعه نامتوازن و ناپایدار رقم خواهد خورد.
این گزارش توضیح می‌دهد که حکمرانی خوب آب و به‌تبع آن پایداری منابع آب از طریق حفظ تعادل بین منابع و مصارف و در چارچوب سیاست‌های کلی اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی کشور، باید از یک الگوی همگرایانه نهادی تضمین‌کننده توسعه متوازن منابع آب بهره‌مند شود. دستیابی به این الگو، نیازمند همگرایی و هم‌افزایی بین کلیه ذی‌مدخلان و ذی‌نفعان در مدیریت منابع آب بوده که لازمه تحقق آن توجه به بسترهای اقلیمی، سیاسی و اجتماعی کشور در سیاستگذاری‌های بخش آب است.