22 - 09 - 2022
معضل انحراف سیاستگذاری صنعتی
محمدرضا ستاری- مهمترین اسناد راهبردی اقتصادی و صنعتی کشور برنامههای توسعه و استراتژیهای صنعتی هستند؛ دو برنامهای که به عنوان نقشه راه و قطبنمای اقتصاد کشور به خصوص در بخش تولید و صنعت محسوب میشوند. با این حال شواهد طی سالهای گذشته نشان داده که در برنامههای توسعه به خصوص از برنامه سوم به بعد خروجی کار با ناکامی توام بوده و در استراتژیهای توسعه صنعتی نیز با وجود تدوین چهار برنامه از سال ۱۳۷۹ تاکنون، تقریبا هیچیک از برنامهها به مرحله اجرا نرسیده است.
در این رابطه دو مساله از سوی کارشناسان و تحلیلگران مورد توجه قرار دارد. نخست اینکه تدوین برنامههای توسعه و استراتژی صنعتی در وهله نخست به صورت آرمانگرایانه و فارغ از واقعیتهای اقتصادی کشور صورت گرفته و همین امر در بستر اجرا منجر به انحراف آنها از اهداف مدنظر میشود. اما مساله دوم و مهمتر که اغلب کارشناسان روی آن اجماع دارند، این است که لزوم تدوین یک برنامه کامل و متناسب هر چند که شرط لازم است، اما قاعدتا شرط کافی نیست. در واقع تنها تدوین و ابلاغ یک برنامه مناسب و علمی نمیتواند ضامنی برای موفقیت و بهرهوری باشد و شواهد سالهای اخیر نیز چنین موضوعی را به خوبی اثبات میکند.
عوامل ناکامی در برنامه ششم توسعه
در حالی برنامه هفتم توسعه اخیرا ابلاغ شده که بررسی عملکرد برنامههای چهارم، پنجم و ششم توسعه نشان میدهد که عملا این اسناد بالادستی ۵ ساله با شکست مواجه شده است. مطابق با آمارهای منتشرشده نرخ متوسط رشد بخش صنعت در برنامههای چهارم، پنجم و ششم توسعه به ترتیب ۴/۴، منفی ۳/۱ و منفی ۶/۳ درصد بوده که بیانگر عدم تحقق سیاستهای مندرج در آن به خصوص در برنامههای پنجم و ششم توسعه است. همچنین بررسی عملکرد برنامه ششم توسعه نشان میدهد در حالی هدفگذاری متوسط رشد سالانه ارزشافزوده بخش صنعت در سالهای ۹۸، ۹۹ و ۱۴۰۰، ۳/۹ درصد بوده که تحقق آنها به ترتیب ۷/۰، ۸/۱ و ۱/۳ بوده است.
از سوی دیگر مطابق با آمارهای رسمی در طول برنامه ششم توسعه بیش از ۵۰ درصد از احکام دارای عملکرد فاقد اثربخشی و حدود ۳۶ درصد از احکام دارای عملکرد نسبتا اثربخش بودند. همچنین احکام فاقد عملکرد و احکامی که دارای عملکرد کاملا اثربخش بودند تقریبا با سهمی برابر و حدود ۷ درصد از مجموع احکام بخش صنعت را به خود اختصاص دادهاند. علاوه بر این شواهد نشان میدهد برخی از این احکام تازه در سال گذشته، یعنی سال پایانی برنامه ششم ابلاغ شده که عملا دیرهنگام بوده و تاثیر راهبردی خود را از دست داده است.
همین موارد سبب شده تا در برنامه ششم توسعه به جای متوسط رشد اقتصادی ۴۷ درصدی در طول ۵ سال، تنها رشد ۴۴/۳ درصدی را تجربه کنیم. از طرف دیگر در حالی مهار معضل تورم یکی از راهبردهای اصلی برنامههای توسعه بوده و در برنامه هفتم نیز بر آن تاکید شده که شواهد نشان میدهد در طول پنج سال، تورم بیش از ۵/۴ برابر شده و در واقع هر سال رشد صد درصدی را در طول این برنامه رقم زده است. در این رابطه مسعود خوانساری رییس اتاق بازرگانی تهران اخیرا اعلام کرده است: تشکیل سرمایه ثابت ناخالص یکی از مهمترین اهداف در توسعه اقتصادی به شمار میرود. با این حال وقتی براساس آمار بانک مرکزی میزان خروج سرمایه از کشور در زمان برنامه ششم توسعه به سالانه ۹ میلیارد دلار و در مجموع ۴۵ میلیارد دلار رسیده، یعنی نتوانستهایم سرمایهای را جذب کنیم که کفاف استهلاک سرمایههای موجود در کشور را بدهد. ما برای آنکه رشد اقتصادی مدنظر خود را ثبت کنیم چارهای جز تزریق سرمایه جدید و افزایش بهرهوری نداریم در حالی که در طول برنامه ششم توسعه میزان رشد بهرهوری عملا صفر بوده است. بهرهوری جز با نوآوری، بهبود فرآیندها، مدیریت هزینهها و آموزش نیروی انسانی محقق نمیشود اما در کشور ما شرایط برای رسیدن به این اهداف عملا فراهم نیست. به گفته خوانساری، تحریمها یکی دیگر از عوامل شکست برنامه ششم توسعه در رسیدن به اهدافاش بوده است، به طوری که تحریم مثل موریانه اقتصاد ایران را خورده و عدم انتقال تکنولوژی باعث شده بهرهوری نیز پایین بیاید. جدای از آن فرآیندهایی مانند واردات و صادرات تحت تاثیر تحریمها با افزایش هزینه ۲۰ درصدی همراه شده است؛ از این رو تا زمانی که چارهای برای تحریمها پیدا نشود دستیابی به اهداف کلان دشوار خواهد بود.
عدم اجماع و دولت با ظرفیت حلقه مفقوده استراتژی توسعه صنعتی
فارغ از برنامههای پنجساله توسعه که اکنون کارشناسان در خصوص هفتمین برنامه آن نیز هشدار داده و معتقدند با چنین شرایطی به وضعیت سایر برنامهها دچار میشود، تدوین و اجرای استراتژی توسعه صنعتی در کشور نیز در طول دو دهه گذشته با توجه به تمامی تلاشهایی که صورت گرفته تاکنون نتیجهای مشخص دربر نداشته و به طور کلی راه به جایی نبرده است.
نخستین استراتژی توسعه صنعتی پس از انقلاب در سال ۱۳۷۹ تدوین شد که با روی کار آمدن دولتهای نهم و دهم عملا کنار گذاشته شد. پس از آن تلاشهایی به منظور تدوین یک برنامه جدید و اصلاحات آن صورت گرفت و در آخرین مورد در سال ۱۳۹۶ قرار بر این بوده که استراتژی جدید مورد بازبینی قرار بگیرد. اما این امر عملا به فراموشی سپرده شد تا اینکه اعلام شد موسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی وزارت صمت در حال تدوین یک استراتژی توسعه صنعتی جدید است. در این راستا چند نکته حائز اهمیت وجود دارد. نخست اینکه با توجه به انباشت تجربیات در طول سالهای اخیر، ظرفیت مناسب و علمی جهت رفع ایرادات و تدوین یک برنامه و استراتژی متناسب صنعتی در این موسسه وجود دارد که نمیتوان آن را نادیده گرفت.
با این حال روز گذشته شاهد بودیم که احمد تشکیکی رییس موسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی در ششمین نشست از سلسله میزگردهای تخصصی سیاست صنعتی به صراحت اعلام کرد که راهبرد استراتژی توسعه صنعتی راهبردی برای توسعه اقتصادی از مسیر صنعتی شدن است و تدوین و اجرای این استراتژی اقدام بسیار سختی است. چون مجموعهای از گروهها و ذینفعان را درگیر خواهد کرد و به تعارض منافع خواهد انجامید. وی همچنین با بیان اینکه نباید سندنویسی به عنوان هدف در نظر گرفته شود، میافزاید: سندنویسی هدف نیست اما اجرای سندی که در حوزه سیاست و استراتژی صنعتی نوشته میشود، باید الزامآور باشد. به گفته تشکیکی در هیچ کشوری تدوین استراتژی توسط وزارتخانه بخشی انجام نمیشود و یک سند باید برای همه بخشهای بانکی و مالیاتی و غیره باشد. این در حالی است که بهطور معمول استراتژی توسعه صنعتی در اواخر کار دولتها تدوین میشود که این امر سبب اجرایی نشدن آن میشود. به همین دلیل است که تدوین این سند اقدام بسیار سختی است و اجرای آن از تدوین سختتر خواهد بود.
در این رابطه لازم به ذکر است در ادبیات دنیا، سیاست صنعتی جزو یا یکی از روشهای توسعه اقتصادی است، یعنی این موضوع فراتر از صنعت مد نظر در وزارت صمت است. دقیقا در همینجاست که نقش و تاثیر کلان دولت و نظام حکمرانی بر تدوین و استراتژیهای توسعه صنعتی مشخص و ملموس میشود. در واقع در حالی استراتژی توسعه صنعتی در ایران محدود به نقش وزارت صمت شده که این استراتژی، تبدیل به سیاست دولتها نشد. به گفته سعید زرندی معاون سابق وزارت صمت و عضو هیات علمی دانشگاه علامه (که پیش از این با «جهانصنعت» گفتوگو کرده بود)، وقتی از سیاست صنعتی صحبت میکنیم یعنی سیاستهای فناوری، تجاری، ارزی، پولی و مالی باید در درون آن قرار داشته باشد. در واقع تمامی اینهاست که یک سیاست صنعتی را شکل میدهد نه اینکه در یک حوزه خاص مثلا فولاد بگوییم، میزان تولید را به فلان مقدار مشخص خواهیم رساند و سایر بخشها اعتقادی به این موضوع نداشته باشند. لذا به اعتقاد من یکی از دلایل عدم موفقیت اسناد توسعه صنعتی ما تاکنون این است که نگاه اصلی خطمشیگذاری در سطح کلان، هیچگاه در جای خود قرار نگرفته است. در واقع اشکال قضیه از سوی مسوولان اجرایی ما از آنجا نشات گرفته که گمان شده تمامی این موارد برعهده یک وزارتخانه است. در اینجا کل دولت باید مبنای توسعه اقتصادی خود را از بین مدلهای مختلفی که برای توسعه وجود دارد، بر یک اساس، یعنی سیاست توسعه صنعتی معطوف کند. این کار مربوط به یک وزارتخانه نیست و ما متاسفانه تاکنون، کار را از محل اصلیاش خارج کردهایم و ریشه این موضوع در قانون تشکیل وزارت صنایع و معادن بوده است.
نکته مهم بعدی در خصوص اجرای موفقیتآمیز چنین سندی لزوم دولت با ظرفیت و نیز اجماعسازی به عنوان حلقه مفقوده پیادهسازی اسناد بالادستی اقتصادی و صنعتی در کشور است. در واقع سیاست صنعتی در جایی موفق بوده که سازمانهای بوروکراتیک قدرتمند وجود داشته و توان اجرای آن مهیا بوده است. به همین دلیل است که واژه دولت با ظرفیت مطرح میشود؛ اینکه در نظر میگیرد آیا دولت این ظرفیت را دارد که صنایع مختلف را گزینش کند، نمیتوان سیاست صنعتی موفقی در دولتی را انتظار داشت که از لحاظ بوروکراتیک ضعیف بوده و قابلیت اجماعسازی در بخشهای مختلف را ندارد.
نکته مهم دیگر نیز طراحی فرآیندی دائمی در سیاستگذاری است. امروز مطالعات در کشورهای مختلف نشان میدهد، موضوع مهم، شکل گرفتن اجماع ملی برای توسعه صنعتی است. علاوه بر این باید توجه داشت که سیاست صنعتی به هیچوجه به معنی دخالتهای بدون برنامه دولت در فعالیتهای صنعتی نیست.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد