قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و حمایت از کالای ایرانی

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی نظارتی به بررسی قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی پرداخت. به گزارش روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن این مرکز در گزارشی با عنوان «گزارش نظارتی قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی: ارزیابی تفصیلی احکام قانون» بیان می‌کند که تصویب و اجرای «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» تلاش برای عمق‌بخشی به ساخت داخل را با ایجاد بستر حقوقی مناسب همراه کرده است، اما عدم اجرایی شدن کامل آن موجب شده تا اثربخشی این قانون همچنان ضعیف باشد. به همین منظور در گزارش حاضر از طریق مکاتبه با دستگاه‌ها و اخذ گزارش عملکرد از این نهادها، ارزیابی عملکرد «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» با تاکید بر وزن و میزان اهمیت احکام و به‌تبع آن آسیب‌شناسی اجرای این قانون انجام شده است. این گزارش با اشاره به اینکه نتایج ارزیابی عملکرد اجرایی قانون حاکی از آن است که اکثر احکام قانون به‌صورت کامل اجرا نشده و همچنین اثربخشی پایینی داشته‌اند، بیان می‌کند که از نظر عملکرد اجرایی، ۸۰ درصد احکام به‌صورت ناقص اجرا و تنها ۱۴ درصد آنها به‌صورت کامل اجرا شده‌اند. همچنین ۶ درصد احکام نیز با گذشت چهار سال از تصویب قانون هنوز اجرایی نشده‌اند. علاوه‌بر‌این، از نظر اثربخشی، تنها حدود ۹ درصد احکام به‌صورت رضایت‌بخش (خوب و متوسط) اجرا شده‌اند، در مقابل ۲۷ درصد احکام اثربخشی نداشته و ۶۴ درصد احکام اثربخشی ضعیفی داشته‌اند. می‌توان گفت نتایج بررسی حاضر، ارزیابی وزن‌دار شده گزارش قبلی (ارزیابی فعالان اقتصادی از میزان اجرایی شدن قانون) را تایید می‌کند که طی آن با در نظر گرفتن ضریب اهمیت احکام قانون، تنها کمتر از ۲۰ درصد احکام به‌صورت اثربخش اجرا شده و مابقی یا اثربخش نبوده یا اثربخشی ضعیفی داشته‌اند.
این گزارش در ادامه به نقاط قوت این قانون می‌پردازد و توضیح می‌دهد که ایجاد سازوکار نظارت و بازرسی چند‌لایه: تاسیس «هیات نظارت» با ترکیب بخش دولتی و خصوصی و اختیارات و استقلال قابل‌توجه و نیز قرارگرفتن دبیرخانه هیات نظارت ذیل وزارت صمت برای پاسخگو کردن وزارتخانه در کنار بازرسی از نحوه اجرای کلیه احکام قانون در شرکت‌های دولتی موضوع قانون توسط بازرسان و جرم‌انگاری در صورت عدم رعایت احکام قانون همگی نشان‌دهنده نگاه و اهتمام قانونگذار بر تقویت نظام نظارتی بوده است.
دومین نقطه قوت این قانون از نگاه کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس «داشتن نگاه جامع‌نگرانه به ساخت داخل» بوده که در این نوع نگاه علاوه‌بر آنکه قانونگذار با تعیین تکالیفی برای دستگاه‌های اجرایی مختلف سعی داشته انسجام در اجرای قانون را عملیاتی کند، از کلیه ابزارهای تسهیل‌گر در فرآیند اجرا که می‌تواند موجبات حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور را فراهم سازد بهره برده که از آن جمله به ابزارهای نوین تامین مالی، ابزارهای تضمین، بیمه مسوولیت ناشی از محصولات تولیدی داخلی، اصلاحات نهادی در حوزه‌های بیمه‌ای و گشایش اعتبار ارزی به نفع سازندگان داخلی با هدف کاهش هزینه‌های مبادله و در نهایت معاف شدن افزایش سرمایه از محل افزایش بهای ناشی از تجدید ارزیابی دارایی‌ها اشاره کرد.
در ادامه این گزارش و در توضیح تقویت نظام تنظیم‌گری آمده است که: سامانه درج فهرست توانمندی‌ها و نیازمندی‌های محصولات داخلی (ایجاد سازوکار سامانه‌ای ارجاع کار) و تاکید بر شفافیت، جامعیت و ضمانت اجرای آن نیز، نگاه قانونگذار به نقش رگولاتوری قانون در تقویت ساخت داخل را نشان ‌می‌دهد.
این گزارش با اشاره به اینکه باوجود همه نقاط قوت، این قانون در اجرا نتوانسته اهداف مدنظر را برآورده کند، اولین نکته را «ضعف در اثربخشی و کارآمدی مطلوب نهادسازی در قانون» بیان کرده و می‌آورد که تاثیرگذاری عملکرد هیات نظارت، وابسته به ارجاع طرح (پروژه) توسط مشمولین قانون و سپس بررسی دبیرخانه و مطرح شدن موضوع در این هیات است. این در حالی است که برخی موضوعات به هیات ارجاع نمی‌شود و براساس برداشت اشتباه سایر نهادها و برخلاف روح حاکم بر قانون، بعضا در شورای اقتصاد یا وزارت صمت درباره آن تصمیم‌گیری می‌شود که این امر ناشی از برداشت اشتباه این دستگاه‌ها و بعضا ابهام در برخی احکام مرتبط است.
در این گزارش دومین نکته درباره اجرای این قانون «عدم اثربخشی احکام مرتبط با ابزارهای تسهیل‌گری در قانون» دانسته شده و آمده است که از جمله ابزارهای تسهیل‌گری پیش‌بینی‌شده در قانون که فاقد اثربخشی لازم هستند، می‌توان به سه ابزارِ «فاکتورینگ»، پرداخت «حق بیمه» بر‌مبنای صورت مزد یا حقوق ماهانه کارکنان و امکان استفاده از «ابزارهای تضمین مورد نیاز بخش تولید» اشاره کرد که یا به مرحله اجرا نرسیده‌اند یا ناقص اجرا شده‌اند و بالطبع از اثربخشی لازم برخوردار نبوده‌اند.
این گزارش ادامه می‌دهد که مهم‌ترین چالش‌هایی که منتهی به عدم اثربخشی مطلوب در این قانون بوده است در سه دسته اجرایی، تنظیم‌گری و نظارتی قابل تقسیم‌بندی هستند. ذکر این نکته حائز اهمیت است که مرز مشخصی بین دسته‌بندی‌های انجام‌گرفته وجود ندارد، چرا‌که به‌نوعی همگی به‌هم مرتبط و هر‌کدام از آنها ریشه وجودی دیگری هستند.
در ادامه این گزارش به چالش‌های اجرایی این قانون اشاره می‌شود و آمده است که از مجموع ۹ آیین‌نامه قانون مورد ارزیابی، تنها یکی از آنها در زمان مقرر تدوین شده است. در کنار تاخیر در تدوین و تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی، ناآشنایی برخی دستگاه‌های اجرایی با این قانون و نحوه اجرای آن و همچنین نبود اهتمام جدی مشمولین قانون، از جمله مهم‌ترین چالش‌های اجرایی این قانون شناسایی‌ شده‌اند.
این گزارش درخصوص چالش‌های تنظیم‌گری و نظارتی قانون مدنظر بیان می‌کند که هم‌عرض بودن وزارت صمت (به‌عنوان متولی اصلی) با دیگر وزارتخانه‌ها، نظارت بر قانون را تحت‌الشعاع قرار داده است. این موضوع باعث شده یکی از بسترهای اصلی برای نظارت بر اجرای صحیح قانون (یعنی تکمیل سامانه جامع فهرست توانمندی‌های داخلی و نیازمندی‌ها (توانیران))، به‌دلیل عدم همکاری برخی دستگاه‌های اجرایی، به‌رغم برخی اقدامات وزارت صمت همچنان تا اهداف مدنظر قانون و جامعیت آن فاصله داشته ‌باشد.
این گزارش در ادامه به ابهامات و تفسیرهای متفاوت از این قانون می‌پردازد و توضیح می‌دهد که نحوه نگارش، جایابی و نقصان در شفافیت برخی احکام، موجب ایجاد ابهامات و قرائت‌های متفاوتی از قانون شده است. یکی از اصلی‌ترین ابهامات، در‌خصوص سازوکار تصمیم‌گیری در شورای اقتصاد در دو سطح است: یعنی واگذاری طرح (پروژه) به مشارکت ایرانی-خارجی (با سهم شرکت ایرانی کمتر از پنجاه‌و‌یک درصد) یا شرکت خارجی موضوع‌ بند «الف» ماده (۵) و تامین کالا و خدمت از خارج موضوع ‌بند «ب» ماده (۵). این گزارش در ادامه سه دسته اقدامات، به‌منظور تسریع و رفع ابهام در اجرای قانون و اصلاح روند انحراف آن را پیشنهاد و بیان می‌کند که از جمله مواردی که باید در اجرای قانون تسریع کرد عبارتند از: تسریع در استقرار سامانه ثبت واگذاری مطالبات قراردادی از طریق کارگزاری (فاکتورینگ) (وزارت اقتصاد)؛ تسهیل سازوکار تامین مالی معطوف به حداکثر استفاده از توان داخلی از طریق گشایش اعتبار ارزی (بانک مرکزی)؛ تسریع در تعیین‌تکلیف دستگاه‌های مشمول موضوع تبصره «۳» ماده (۲) قانون (وزارت صمت)؛ تسریع در تدوین و تصویب شیوه‌نامه بند «ج» ماده (۱۲) قانون (وزارت علوم، تحقیقات و فناوری)؛ زمینه‌سازی و تسریع در اتصال دستگاه‌ها به سامانه (ستاد) در جهت شفافیت و اجرای صحیح و کامل قانون (وزارت صمت).
این گزارش درخصوص رفع ابهام در اجرای قانون پیشنهاد کرده که اولا تعریف دقیق ابعاد پیوست فناوری و رفع ابهام در‌خصوص الزام به اخذ تاییدیه پیوست فناوری برای همه طرح (پروژه)‌ها از شورای اقتصاد (استفساریه از مجلس شورای اسلامی)، به‌دقت تعریف شود و ثانیا رویکرد فعال (اخذ جریمه و اعمال ممنوعیت به‌محض وقوع تخلف از سامانه توانیران) توسط وزارت صمت در مقابل رویکرد غیرفعال و اعمال مجازات پس از ورود هیات نظارت اتخاذ شود. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی جهت اصلاح روند انحراف در اجرای قانون نیز پیشنهاد می‌کنند که اول بخشنامه تنقیح و تلخیص بیمه‌ای مقاطعه‌کاران «سازمان تامین اجتماعی» (بیمه تامین اجتماعی) اصلاح شود، دوم برای شفافیت بیشتر سامانه توانیران با اطلاع‌رسانی نتایج نهایی و قطعی‌شده هیات نظارت توسط این نهاد (هیات نظارت موضوع ماده (۱۹) قانون) انجام شود و سوم زمینه‌سازی شفافیت سازوکار اجرایی، با تصمیم‌گیری شورای اقتصاد درباره ارجاع کار با مشارکت ایرانی-خارجی (با سهم شرکت ایرانی کمتر از پنجاه‌و‌یک درصد) در موارد پیشنهادی هیات نظارت و اخذ نظر آن در‌خصوص سهم ساخت داخل به این شورا (شورای اقتصاد) اجرا شود.