فاجعه در کمین کشاورزی ایران

«جهان‌صنعت»- سه‌دهه از طول عمر قانون «حفظ کاربری اراضی کشاورزی» می‌گذرد اما قانون نه‌تنها مانع رشد تغییر کاربری‌های غیرمجاز و غیرضروری نشده، بلکه روزانه طبق اعلام بازوی پژوهشی مجلس نزدیک 6/7‌هکتار از زمین‌های کشاورزی به صورت غیرمجاز تغییر کاربری پیدا کرده است. به تعبیر بهتر فاجعه‌ای در اراضی کشاورزی ایران در حال شکل‌گیری است.
در خرداد سال ۱۳۷۴ برای حفظ و تداوم کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، قانونی تحت عنوان قانون جامع حفاظت از اراضی کشاورزی در 8ماده و 7تبصره تصویب شد. یکم آبان سال 1385 این قانون دوباره اصلاح شد. آن زمان 15ماده و 14تبصره برای آن نوشته شده بود. در حال حاضر با گذشت حدود 17سال میزان تغییر کاربری‌های غیرمجاز و غیرضرور، نه‌تنها کاهش پیدا نکرده، چه‌بسا روندی تقریباً صعودی را طی کرده است. طبق بررسی‌ها، در دوره زمانی ۱۴۰۱-۱۳۷۴، روزانه نزدیک به 6/7هکتار زمین کشاورزی به‌صورت غیرمجاز مورد تغییر کاربری قرار گرفته است، ولی آمار واقعی بیش‌از این است. این آمار، نشانه‌ای از عدم کارآمدی مناسب قوانین و مقررات به‌ویژه قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، در حفاظت از اراضی کشاورزی و جلوگیری از تغییر کاربری‌های غیرمجاز و غیرضرور این اراضی است.
این گزارش مطرح می‌کند که در این راستا، طرح‌ها و لوایح متعددی در راستای اصلاح قانون مورد بحث به مجلس ارائه شده ‌است. آخرین مورد، طرحی با عنوان «طرح اصلاح موادی از قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مصوب 31/03/1379 اصلاحیه بعدی آن مصوب 01/08/1385» است که با شماره ثبت (۳۵۲) و در تاریخ 09/07/1399 اعلام وصول شد. با توجه به اشکال‌های وارده به طرح مذکور – که تفصیل آن در گزارشی به شماره مسلسل ۱۷۴۳۲ آمده است – کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست براساس ماده (۱۴۲) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، به مرکز پژوهش‌های مجلس ماموریت داد که پس از بررسی نقاط ضعف و قوت طرح یادشده، پیش‌نویس اصلاحی را تهیه و به کمیسیون ارائه کند. گزارش حاضر در این راستا، آماده شده‌ است.
در این گزارش آمده است که در حال حاضر، مراجع متعددی در مورد اراضی کشاورزی تصمیم‌گیر هستند و منافع بخشی و دستگاهی در بسیاری از موارد، بر منافع ملی و امنیت غذایی پایدار غلبه می‌یابد. از جمله، صدور مجوز دیوارکشی، ساخت بنا یا صدور گواهی بلامانع و صدور مجوز ارائه خدمات عمومی به ساخت‌وسازها در عرصه‌های کشاورزی توسط برخی بخشداری‌ها، شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و شوراهای اسلامی شهر و روستا بدون استعلام از جهادکشاورزی شهرستان و بدون توجه به قوانین دائمی، در تسهیل و تشدید جریان تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی نقش مهمی دارد.
این گزارش ادامه می‌دهد که قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و آیین‌نامه اجرایی آن با وجود اصلاحات متعدد، همچنان دارای ضعف‌ها و خلأهای تقنینی بسیاری است که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: نبود شفافیت مناسب در بررسی و اعلام نتایج درخواست‌های تغییر کاربری اراضی کشاورزی و در نتیجه فراهم بودن زمینه تصمیم‌گیری سلیقه‌ای و اعمال ‌نفوذ و رانت در تصمیمات، نبود معیارهای اصولی و دقیق به‌منظور تشخیص ضرورت‌های تغییر کاربری توسط کمیسیون تبصره‌(۱) ماده‌(۱) قانون [موضوع ماده‌(۷)]؛ عدم پیش‌بینی سازوکاری برای جلوگیری از بورس‌بازی و سوداگری زمین و احتکار املاک و فقدان ضوابط و مجازات ویژه برای اشخاصی که به‌صورت سازمان‌یافته وارد تخلفات تغییر کاربری می‌شوند.
در ادامه این گزارش آمده است که ضابطه‌مند نکردن الحاق اراضی کشاورزی به محدوده شهرها، شهرک‌ها و روستاها و فقدان حکمی صریح مبنی‌بر هدایت جهات توسعه روستاها، شهرها و شهرک‌ها (‌متصل یا منفصل) به خارج از اراضی زراعی و باغ‌ها؛ این در حالی است که در قانون مصوب سال ۱۳۷۴[موضوع تبصره (۲) ماده (۲)] صراحتا به وزارت راه‌وشهرسازی تکلیف شده بود، جهات توسعه شهرها و شهرک‌ها را حتی‌المقدور در خارج از اراضی زراعی و باغ‌ها طراحی و از اراضی غیرقابل کشاورزی استفاده نماید و تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌های موجود داخل محدوده شهرها را به حداقل ممکن برساند، ولی این تبصره در اصلاحیه سال ۱۳۸۵ حذف شد و بعدها خسارات زیادی از این منظر به اراضی مذکور داخل و پیرامون شهرها وارد آمد.
این گزارش در ادامه برخی دیگر از ضعف‌ها و خلاهای تقنین قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها را برشمرده است که شامل مستثنا شدن اراضی کشاورزی داخل محدوده روستاها از شمول ضوابط قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها [موضوع تبصره (۵) ماده (۱)]؛ نبود نگاه ویژه به اراضی حاصلخیز به‌منظور تبدیل آنها به مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی و نبود سازوکاری برای جبران عدم‌النفع کشاورزان می‌شود.
این گزارش بیان می‌کند که تصویب احکام قانونی متناقض و معارض با حفظ کاربری اراضی کشاورزی به‌ویژه ماده‌(۴) قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از خدمات آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز، مبنی‌بر مجاز شمردن برقراری انشعاب خدمات عمومی به ساخت‌وسازهای غیرمجاز مستقر در اراضی کشاورزی و همچنین آرای وحدت‌رویه شماره‌های ۷۵۹ و ۸۲۲ هیات عمومی دیوان‌عالی کشور مبنی‌بر تلقی جرم تغییر کاربری غیرمجاز در زمره جرائم آنی و درجه هفت که مشمول مقررات مرور زمان سه‌ساله می‌شود، از دیگر مواردی هستند که حفاظت از اراضی کشاورزی را دچار چالش کرده‌اند.
این گزارش توضیح می‌دهد که اهتمام نداشتن به حفاظت حداکثری از اراضی حاصلخیز با مالکیت خصوصی و اراضی درجه‌های‌۳ و ۴ دولتی در اختصاص زمین برای ساخت مسکن در شهرها و روستاها [موضوع ماده‌(۹) قانون جهش تولید مسکن، مصوب سال ۱۴۰۰ و ماده (۴) اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مصوب سال ۱۳۶۶]؛ اختصاص زمین برای احداث شهرک‌ها و نواحی صنعتی [موضوع قانون راجع به تاسیس شرکت شهرک‌های صنعتی ایران، مصوب سال ۱۳۶۲ و قانون حمایت از ایجاد نواحی صنعتی روستایی، مصوب سال ۱۳۸۴] و واگذاری زمین به خانوارهای دارای سه فرزند و بیشتر [موضوع ماده (۴) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، مصوب سال ۱۴۰۰]، از دیگر چالش‌های قانونی زمینه‌ساز افزایش تغییر کاربری اراضی کشاورزی هستند.
در این گزارش بیان می‌شود که به‌طورکلی، تغییر کاربری اراضی کشاورزی متاثر از دودسته عوامل رانشی (دافعه) و کششی (جاذبه) است. پایین بودن سطح مقیاس اراضی، نظام تولید انفرادی و سنتی، کاهش قدرت خرید کشاورزان به‌دلیل تسلط واسطه‌های غیرضرور و سرکوب قیمت محصولات کشاورزی و بالعکس عدم‌کنترل مناسب قیمت نهاده‌ها و عوامل تولید محصولات کشاورزی، از جمله عوامل رانشی‌اند که به کاهش سوددهی بخش کشاورزی و در نهایت تغییر کاربری اراضی به‌ویژه اراضی زراعی خرد منتج می‌شود. در مقابل، سود سرشار ناشی از سرمایه‌گذاری غیرمولد در زمین و سود غیرقابل قیاس ناشی از تغییر کاربری اراضی با حفظ و تداوم تولید در آن، مهم‌ترین عامل کششی است که سبب‌ساز بسیاری از تغییر کاربری‌ها بوده است.
لذا برای حفاظت از اراضی کشاورزی باید به‌ صورت توأمان به دوعامل کششی و رانشی توجه شود.
این گزارش توضیح می‌دهد که در این راستا و به‌منظور رفع ضعف‌ها و خلأهای تقنین ناظر بر حفاظت از اراضی کشاورزی و در راستای مأموریت کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست مجلس، پس از بررسی‌ها و برگزاری جلسات متعدد با دستگاه‌های تخصصی ذی‌مدخل از جمله سازمان امور اراضی، معاونت آب و خاک وزارت جهادکشاورزی، سازمان حفاظت محیط‌زیست، سازمان بازرسی کل کشور، دادستانی کل کشور، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، سازمان برنامه‌وبودجه و برخی صاحب‌نظران، ۱۱مفروضه بنیادین برای حفاظت از اراضی کشاورزی تدوین شد.
این گزارش ادامه می‌دهد که براساس این مفروضات، پیش‌نویسی در هفت بخش تحت عناوین «تعاریف و اصطلاحات»، «حفظ کاربری و درجه‌بندی اراضی کشاورزی»، «شفافیت و نظارت هوشمند»، «احیا، یکپارچه‌سازی و جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی»، «تعیین‌تکلیف زمین کشاورزی پس از فوت مالک»، «تخلفات و مجازات» و «سایر مقررات» آماده شد که از محورهای اصلی پیش‌نویس، می‌توان به این موارد اشاره کرد؛ ابتنای تصمیم‌گیری در مورد تغییر کاربری اراضی کشاورزی بر درجه‌بندی اراضی مذکور شامل ممنوعیت مطلق تغییر کاربری اراضی کشاورزی راهبردی و جانمایی و استقرار فعالیت‌های غیرکشاورزی در اراضی غیر‌حاصلخیز، تعبیه مناطق ویژه خودکفایی در محصولات راهبردی، شفاف‌سازی فرآیند صدور مجوز درخواست‌های تغییر کاربری از طریق پنجره واحد مدیریت زمین، پیش‌بینی محدودیت‌هایی برای مهار سوداگری زمین، پیش‌بینی ضوابطی برای توسعه گردشگری روستایی و کشاورزی و بومگردی برای تامین صحیح نیاز مردم به تفریح در حومه شهرها و محیط‌های روستایی. البته به‌ جهت رعایت اصل‌(۷۵) قانون اساسی، ارائه پیش‌نویس حاضر در قالب «لایحه» توصیه می‌شود.