شکست طرح اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی

«جهان‌صنعت»- مرکز پژوهش‌های مجلس در سومین گزارش خود درباره «آسیب‌شناسی شهرک‌های صنعتی در ایران»، مدل مدیریتی حاکم بر این شهرک‌ها را با تمرکز بر نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌ها بررسی کرد و نتیجه گرفت که هدف قانونگذار در این دومقوله محقق نشده است.
شهرک‌های صنعتی به عنوان محدوده‌های جغرافیایی برای تجمیع صنایع غالبا کوچک و متوسط با هدف تسهیل در ارائه خدمات دولتی و فراهم‌سازی دسترسی آنان به زیر‌ساخت‌های تولید به نحوی مطلوب، مطرح می‌شوند.
به گزارش «جهان‌صنعت» و به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس،‌ نتایج حاصل از مطالعات پیشین در خصوص نحوه اداره شهرک‌های صنعتی موفق در سراسر جهان نشان می‌دهد که اساسا سه‌مدل کلی برای مدیریت شهرک‌های مذکور وجود دارد. ارائه خدمات در شهرک می‌تواند توسط نهاد حاکم که آن هم می‌تواند یک نهاد قانونی یک شرکت خصوصی یا ترکیبی از این دو باشد که هرکدام از ویژگی‌های متفاوتی در حوزه عملکرد، اختیارات تخصیص بودجه و درآمد و همچنین تشکیلات هیات‌مدیره برخوردارند. آنچه در هر کشور یا منطقه مبنای انتخاب یکی از این الگوها مدنظر قرار می‌گیرد، سوابق تاریخی رویه‌های پیشین و اهداف سیاستگذاران چشم‌انداز آنها از مدیریت و توسعه شهرک صنعتی است. به عبارت دیگر در انتخاب نحوه مدیریت و مالکیت شهرک‌ها آنچه اهمیت دارد، انطباق این شیوه ارائه خدمات با اهداف سیاستگذاری است.
مدل مدیریت و اداره امور خدماتی شهرک‌های صنعتی در ایران تا قبل از سال ۱۳۸۷ اگرچه طبق بند «۶» ماده‌(۵) آیین‌نامه اجرایی قانون تاسیس شرکت شهرک‌های صنعتی مصوب 11خرداد ۱۳۷۶ براساس قرارداد به موسسات غیر‌انتفاعی و عمران که سهام‌داران آنها واحدهای مستقر در شهرک‌ها بودند سپرده می‌شده اما همواره ذیل دسته‌بندی مدیریت نهاد دولتی قرار می‌گرفت. پس از تصویب قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی در سال ۱۳۸۷ در راستای اداره امور داخلی شهرک‌ها و نواحی صنعتی و در فضای متاثر از سیاست‌های کلی اصل‌(۴۴) قانون اساسی، شرکت شهرک‌های صنعتی استانی موظف به تشکیل نهادی غیر‌دولتی شدند که سهام آن در اختیار بنگاه‌های صنعتی است. با عنوان شرکت خدماتی خصوصی سپرده شد. این شرکت‌های خدماتی طبق اساسنامه و قانون مذکور توسط هیات‌مدیره منتخب اداره می‌شوند.
تغییر مدل مدیریتی و اداره امور خدماتی شهرک‌های صنعتی در بعضی موارد منجر به اختلال در ارائه برخی خدمات، ضعف در حل اختلافات شرکت‌های مستقر با شرکت خدماتی مدیریت‌کننده شهرک و همچنین چالش‌هایی در حفظ و نگهداری بلندمدت از تجهیزات و تاسیسات شهرک شده است که به مجموع این مسائل منجر شد.
یافته‌های کلیدی
گزارش بازوی پژوهشی مجلس حاکی است،‌ حرکت مجدد به سمت احیای سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی در اواخر دهه‌۷۰ و پس از آن تعریف نقش برای واحدهای تولیدی مستقر در چرخه مدیریتی شهرک‌های صنعتی تحت سازوکار شرکت خدماتی در سال ۱۳۸۷، تبعات گسترش شهرک‌ها و نواحی صنعتی در چنددهه قبل از آن و در راستای رفع مسائلی از جمله افزایش هزینه و بوروکراسی اداره چنین تعدادی از شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط نهاد دولتی بوده است.
مهم‌تر از تغییر مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای (سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی) و نهاد خصوصی (شرکت خدماتی) در راستای تحقق کارایی حداکثری است به نحوی که نوع رابطه سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی باید به نحوی تنظیم شود که منجر به تسهیل امکان دسترسی بنگاه‌های صنعتی به بازارهای محلی کشوری و منطقه‌ای از یک‌سو و در مقابل تسهیل شرایط تامین ورودی‌ها (نیروی انسانی منابع مالی، علم و فناوری و مواد اولیه مورد نیاز تولید) شود.
بر همین اساس لازم است به این نکته اشاره شود که تامین و توسعه زیر‌ساخت‌های سخت‌افزاری و تاسیسات زیربنایی، فراهم‌سازی تسهیلات حقوقی و قانونی ارائه خدمات مدیریتی، اداری و مشاوره‌ای و ایجاد خدمات و زیر‌ساخت‌های بانکی بازرگانی و حمل‌و‌نقل،‌ ابزارهایی هستند که ضمن تعریف وظایف و اختیارات در قوانین و مقررات نقطه بهینه و تعادل سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی را شکل می‌دهند. در مسیر توسعه صنعتی کشور نقطه تعادل مذکور باید به نحوی ایجاد شود که تحقق اهداف پیش‌گفته به وسیله ابزار مطرح شده حداکثر شود.در این گزارش نارسایی‌های شناسایی شده در ارزیابی فرآیند اجرای «قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی» و ساختار طراحی‌شده برای مدیریت شهرک‌های صنعتی براساس این قانون و آیین‌نامه مربوطه تحت سه‌دسته «دامنه و گستره تعاریف»، «مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌شده» و «سازوکار نظارتی» احصا شده است که به شرح ذیل ارائه می‌شود:
نارسایی‌های شناسای‌شده در دسته دامنه و گستره تعاریف
1) نحوه تعریف مشمولان ۲نوع تعریف شرکت خدماتی ۳تعریف قسمت‌های مشترک) دسته اول، دسته دامنه و گستره تعاریف شامل نارسایی‌های شناسایی‌شده در نحوه تعریف مشمولان، نوع تعریف شرکت خدماتی و تعریف قسمت‌های مشترک است. به عنوان نمونه می‌توان به این نکته اشاره کرد که توجه قانونگذار به تفکیک در تعریف شهرک‌های صنعتی و نواحی صنعتی مشمول قانون ضمن التفات به تفاوت‌های ساختاری جدی در نوع نظام مسائل شهرک‌ها و نواحی صنعتی اتفاق افتاده است. نگاهی که در اجرای قانون، چه در معیار تعریف مشمولان فرآیند واگذاری امور به شرکت خدماتی براساس بند«۵» آیین‌نامه اجرایی و چه در عدم تمایز در وظایف تعریف‌شده برای شرکت خدماتی در مورد شهرک صنعتی و ناحیه صنعتی روستایی، دیده نشده است.
مختصات مدل مدیریتی ترسیم شده
دسته دوم، دسته مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌شده شامل نارسایی‌های شناسایی‌شده در وظایف نهاد خصوصی، وظایف نهادهای دولتی، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی، شیوه تامین مالی، تفسیرپذیری مواد قانونی و مقررات موضوعه و تعارضات نهاد قانون است. به عنوان نمونه می‌توان به این نکته اشاره کرد که یکی از مهم‌ترین نارسایی‌های ذکرشده چرخه اقتصادی شرکت خدماتی است؛ شیوه تعریف دامنه نقش هر یک از اجزای سیستم مدیریتی جدید شهرک‌های صنعتی در ساختار حاکمیت در طول سال‌های اخیر محل مناقشه بوده است. نوع و سطح وظایف و اختیاراتی که در عمل طی آیین‌نامه و اساسنامه نمونه به شرکت خدماتی واگذار شده چیزی فراتر از موسسات غیر‌انتفاعی که در سابق طی قراردادی انجام امور مربوط به حفظ و نگهداری و سایر امور خدماتی شهرک‌های صنعتی را انجام می‌دادند، نیست و چرخه اقتصادی این شرکت‌های خدماتی شکل نگرفته است. در شرایطی که اجازه کسب سود از طریق ایجاد خدمات یا توسعه زیر‌ساخت‌ها از این شرکت گرفته شده و فعالیت آن در محدوده ذکرشده تعریف شده است، لذا طبیعی است که بخش زیادی از شهرک‌های صنعتی و واحدهای فعال در این مجموعه‌ها اصلا تمایلی جهت تشکیل شرکت خدماتی در راستای اداره خودگردان امور شهرک‌ها نداشته باشند. در شرایطی که مفاد بخش‌های مختلف قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی و همچنین بخش ۱۶ ماده(۴) اساسنامه شرکت مادر تخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران بر وظیفه سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی بر تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی تاکید کرده است، اما در واقعیت و در فرآیند اجرای قانون توسط این سازمان و شرکت‌های استانی تابعه به نحوی طراحی صورت گرفته که چرخه اقتصاد شرکت‌های خدماتی به‌درستی شکل نگرفته است.
نارسایی در ساز‌و‌کار نظارتی
دسته سوم، دسته سازوکار نظارتی شامل فرآیند پایش صلاحیت و دوره گذار مدیریتی به شرکت خدماتی است. به عنوان نمونه می‌توان به این نکته اشاره کرد که ماده (۶) قانون مذکور به موضوع چرخه فرآیند نظارتی اداره شهرک‌های صنعتی مشمول قانون مورد بحث پرداخته است. به نحوی که شرکت شهرک‌های صنعتی استانی به عنوان نهاد متولی امر نظارت بر چگونگی اداره امور شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط شرکت‌های خدماتی بر مبنای وظایف مقرر در این قانون و آیین‌نامه اجرایی آن و همچنین اساسنامه ذی‌ربط تعیین شده است. چرخه نظارتی به نحوی شکل گرفته که پس از تشخیص عدم صلاحیت هیات‌مدیره شرکت خدماتی توسط شرکت استانی و عزل اعضای هیات‌مدیره، طی دوره‌ای سه‌ماهه به عنوان دوره گذار انتقال مدیریت اداره امور شهرک صنعتی برعهده شرکت استانی قرار می‌گیرد. همچنین تعداد شهرک‌های صنعتی که در این فرآیند و به صورت موقت برای دوره‌های سه‌ماهه به شرکت‌های استانی واگذار می‌شوند به حدی است که هزینه‌های مربوط به آن بخش عمده‌ای از بودجه این شرکت‌ها را مشغول خود می‌کند و امکان سرمایه‌گذاری در راستای توسعه زیر‌ساخت‌های اساسی شهرک‌ها و نواحی صنعتی کمتر برخوردار سلب می‌شود.
بر همین اساس دو هدف اصلی قانونگذار مشتمل بر طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای (سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی) و نهاد خصوصی (شرکت خدماتی) در راستای تحقق کارایی حداکثری و تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی توسط شرکت خدماتی محقق نشده است، لذا ضرورت دارد مدل مدیریتی ترسیم‌شده در قانون مذکور و آیین‌نامه آن با رویکرد تحقق اهداف پیش‌گفته و با تاکید بر اصلاحاتی از جمله نحوه تعریف مشمولان چرخه اقتصادی شرکت خدماتی و شیوه تامین مالی و همچنین فرآیند ناکارآمد پایش صلاحیت هیات‌مدیره شرکت خدماتی مورد بازنگری قرار گیرد.