شاخص‌های ارزیابی عملکرد مدیریت بدهی

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی شاخص‌های ارزیابی عملکرد مدیریت بدهی پرداخت. دفتر مطالعات بخش عمومی این مرکز در گزارشی با عنوان «شاخص‌های ارزیابی عملکرد مدیریت بدهی» آورده است که یکی از جنبه‌های مهم مساله مدیریت بدهی‌های عمومی چگونگی ارزیابی عملکرد مدیریت بدهی است. در واقع زمانی می‌توان مدیریت صحیح و موثر را پیش برد که بدانیم اولا مدیریت کارآمد بدهی به چه صورت بوده و شاخص‌های ارزیابی آن چیست و ثانیا با استفاده از این شاخص‌ها مدیریت بدهی را به ‌طور مستمر ارزیابی کرده و در راستای بهبود آن تلاش کنیم.
ارزیابی عملکرد مدیریت بدهی پیش‌نیاز بهبود و پیشرفت این حوزه است. به منظور ارزیابی صحیح از عملکرد مسائل مرتبط با مدیریت بدهی باید ابعاد مهم و تاثیرگذار این مساله را شناسایی کرد و درک روشنی از حالت مطلوب داشت. بانک جهانی شاخص‌هایی را برای ارزیابی عملکرد مدیریت بدهی معرفی کرده و الزامات حداقلی را در هر یک از ابعاد مربوطه ذکر کرده است.
با توجه به این شاخص‌ها می‌توان وضعیت فعلی مدیریت بدهی کشور را با حالت مطلوب مقایسه و از این طریق نقاط قوت و ضعف را شناسایی کرد. فقدان چارچوب قانونی جامع یکی از مشکلات فعلی است که به زودی با تصویب لایحه مدیریت بدهی‌های عمومی در مجلس شورای اسلامی، مرتفع خواهد شد. تدوین راهبردهای مدیریت بدهی در کوتاه‌مدت و میان‌مدت و چگونگی تامین مالی براساس این راهبردها یکی از جنبه‌های مهم مدیریت بدهی است که باید در دستورکار قرار گرفته و فرآیند و ساختارهای لازم آن شکل بگیرد. یکی دیگر از مسائل مهم مرتبط با مدیریت بدهی، مدیریت نقدینگی دولت است. در این راستا لازم است سطح مشخصی از وجوه نقد هدف‌گذاری شده و پیش‌بینی دقیق نقدینگی و انجام اقدامات مناسب به نحوی صورت گیرد که سطح هدف‌گذاری‌شده محقق شود. انتشار منظم اوراق دولتی یکی دیگر از مسائل حائز‌اهمیت بوده و نیازمند اصلاح است. در این راستا تقویم انتشار اوراق و پایبندی به آن یکی از گام‌های ضروری است.
این گزارش با رجوع به شاخص‌های «ارزیابی عملکرد مدیریت بدهی» توضیح می‌دهد که این ابزار توسط بانک‌ جهانی برای سنجش عملکرد دولت‌ها در حوزه مدیریت بدهی ارائه ‌شده است. بانک ‌جهانی با استفاده از شاخص‌های مختلف، چارچوبی را برای بهبود مدیریت بدهی تهیه کرده است. یکی از اهداف این ابزار، کمک به تقویت ظرفیت‌های فنی و نهادی کشورهای در حال توسعه به‌ منظور مدیریت موثر بدهی‌های دولت است. در چارچوب تشخیصی ارائه‌شده، فرآیندها و موسسات می‌توانند در یک رویه صحیح بین‌المللی ارزیابی شوند و ضمن شناسایی نقاط ضعف خود در جهت رفع آنها تلاش کرده و نقاط قوت خود را شناسایی و حفظ کنند.
این گزارش ادامه می‌دهد که چارچوب مذکور ۱۵شاخص اصلی معرفی می‌کند که گستره وسیعی از ابعاد مختلف مدیریت بدهی را پوشش می‌دهد؛ این شاخص‌ها طیف وسیعی از جنبه‌های مختلف چارچوب قانونی مدیریت بدهی و ملاحظات مربوط به آن تا ویژگی‌های سیستم‌های مدیریت اطلاعات مربوط به بدهی را دربر می‌گیرد.
در این گزارش آمده است هدفی که این شاخص‌ها دنبال می‌کنند، ارزیابی عملکرد بدهی دولت و شناسایی عناصر مورد نیاز برای دستیابی به شیوه‌های صحیح مدیریتی است. شاخص‌های عملکرد، حداقل سطوحی را که باید رعایت شوند مشخص می‌کند. کشورها باید به این حداقل‌ها دست یابند تا بتوانند به ‌طور موثر مدیریت بدهی را پیاده‌سازی کنند. اگر در شاخصی حداقل الزامات رعایت نشده باشد نیاز به اصلاح یا ظرفیت‌سازی وجود دارد. این شاخص‌ها، معیاری برای ارزیابی عملکرد فعلی دولت است و شامل توصیه‌های اصلاحی یا اجرایی نمی‌شود.
این گزارش بیان می‌کند که مدیریت بدهی مطلوب باید از یک چارچوب قانونی محکم و کارآمد برخوردار باشد، به‌ طوری ‌که وظایف و اختیارات هر عضو به‌ درستی تبیین شده و تفکیک وظایف، مکانیسم انگیزشی، فرآیند اصلاح و سایر موارد به ‌درستی در نظر گرفته شده باشد. در نتیجه ساختار مدیریتی و منابع انسانی صحیح در نهاد مدیریت بدهی، افراد توانا به کار گرفته شده و از تخصص آنها به ‌نحو احسن استفاده شود. راهبردهای مدیریت بدهی در یک فرآیند مستند و منظم تعیین شده و به ‌طور مستمر به‌روزرسانی و اقدامات بعدی با توجه به این راهبردها دنبال شود. گزارشگری بدهی‌ها و اقلام مرتبط مانند تضامین به ‌صورت مرتب انجام گرفته و به ‌صورت عمومی منتشر شود.
در این گزارش مطرح می‌شود که هماهنگی راهبردهای مدیریت بدهی با سیاست‌های مالی و پولی و جلوگیری از سلطه مالی از دیگر جنبه‌های مهم مدیریت بدهی مطلوب است. در مساله استقراض داخلی، انتشار عمومی تقویم زمان‌بندی تامین مالی و پایبندی به آن یکی از ملاحظات بسیار مهم است و در استقراض خارجی توجه به مسائل حقوقی و استفاده از مشاوره حقوقی در کل فرآیند استقراض حائز‌اهمیت است. در صدور تضامین و استفاده از مشتقات، ارزیابی دقیق ریسک‌ها و لحاظ کردن آن در راهبرد مدیریت بدهی اساسی است. باید اطلاعات دقیقی از تضامین گذشته و حال وجود داشته ‌باشد و صدور تضامین جدید براساس آنها انجام گیرد. این گزارش ادامه می‌دهد که مدیریت جریان نقدی دولت یکی از مهم‌ترین بخش‌های مرتبط با مدیریت بدهی است. پیش‌بینی دقیق و غلتان از سطح نقدینگی در اختیار دولت، استفاده از اوراق کوتاه‌مدت و عدم اضافه‌برداشت از بانک مرکزی، هدف‌گذاری یک سطح مناسب از جریان نقدی برای تامین مصارف دولت و استفاده بهینه از منابع مازاد، از مهم‌ترین مسائل مربوطه هستند. تدارک زیرساخت‌های فنی لازم برای ثبت داده‌های مرتبط با مدیریت بدهی و استفاده از سیستم‌های اطلاعات مدیریت امن، یکپارچه، بهنگام و کارآمد از دیگر ملاحظات مرتبط با عملکرد مدیریت بدهی است.
در این گزارش بیان می‌شود که در حال حاضر چارچوب قانونی دقیق و منسجمی برای مدیریت بدهی وجود ندارد، اما لایحه مدیریت بدهی در دستور کار مجلس شورای اسلامی است و با تصویب آن، بُعد قانونی مدیریت بدهی بهبود چشمگیری خواهد یافت. تدوین راهبردهای مدیریت بدهی در کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت و چگونگی تامین مالی براساس این راهبردها، یکی از جنبه‌های مهمی است که باید در دستور کار قرار گرفته و فرآیند و ساختارهای لازم آن شکل بگیرد.
این گزارش پیشنهاد می‌دهد که در راستای بهبود مدیریت نقدینگی دولت انتشار اوراق کوتاه‌مدت (درون‌سالی) یکی از ابزارهای مفید است و باید مدنظر خزانه‌داری کل کشور قرار بگیرد. تامین منابع در کوتاه‌مدت از طریق تنخواه‌گردان خزانه تا سقف ۳درصد بودجه عمومی طبق قانون مجاز است، اما به‌ دلیل اختلال ایجاد شده در بازار پول بهتر است از جایگزین آن یعنی اوراق درون‌سالی استفاده ‌کرد. علاوه‌بر این باید هزینه فرصت نقدینگی نزد خزانه‌داری کل کشور مورد توجه قرار بگیرد و پس از تامین سطح مناسبی از نقدینگی به ‌عنوان ذخیره، از مازاد منابع بازدهی قابل قبولی کسب شود.
دیگر پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس مبنی بر این است که انتشار منظم اوراق دولتی یکی دیگر از مسائل حائز‌اهمیت و نیازمند اصلاح است. پیش از شروع سال مالی آحاد اقتصادی باید از چگونگی تامین مالی دولت در سال پیش‌رو مطلع باشد. علاوه‌بر این در ابتدای هر سال باید زمان انتشار اوراق مشخص بوده و تقویم انتشار اوراق در دسترس عموم قرار گیرد. شایان ‌ذکر است مهم‌ترین مساله، پایبندی دولت به تقویم منتشره است؛ به ‌نحوی‌ که آحاد اقتصادی به تحقق برنامه تامین مالی اطمینان کنند.
این گزارش خاطرنشان می‌کند که در کنار تمامی موارد ذکر شده تقویت نیروی انسانی مورد استفاده در حوزه مدیریت بدهی در کشور با به‌کارگیری افراد توانمند در حوزه مالی و اقتصادی می‌تواند به بهبود مدیریت بدهی بینجامد.