2 - 07 - 2022
سیاستهای کاهش فقر
«جهانصنعت»- فقر و نابرابری، پدیدههایی پیچیده و چندبعدی هستند که بر جنبههای مختلف زندگی افراد جامعه اثرگذارند و بیشتر از آن جهت اهمیت دارند که حیات اجتماعی را به مخاطره میافکنند. به عبارت دیگر مادامی که فقر در جوامع انسانی وجود داشته باشد و نیازهای اولیه اقشار فقیر تامین نشود امکان تحقق سیاستها و برنامههای رفاهی میسر نخواهد بود. نگاهی به متغیرهای اقتصاد کلان دو دلالت بسیار مهم بر وضعیت معیشت ایرانیان دارد؛ اول کاهش رفاه و بدتر شدن وضعیت معیشت همه خانوارهای ایرانی و دوم کاهش رفاه بیشتر در گروههای پایین درآمدی. نرخهای بالای تورم در سالهای ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹ هزینه زندگی را افزایش داده و درنتیجه خط فقر را بالاتر برده است. در کنار تورمهای بالا و افزایش هزینههای زندگی، رشدهای اقتصادی منفی باعث شده است تا درآمد جدیدی متناسب با افزایش هزینهها ایجاد نشود به طوری که درآمد سرانه ایرانیان در سال ۱۳۹۸ نسبت به سال ۱۳۹۰ در حدود ۳۳ درصد کاهش داشته است. بررسی شرایط اقتصاد کلان کشور و سایر دادههای در دسترس نشان میدهد که نه تنها وضعیت ایرانیان به طور متوسط بدتر شده، بلکه با احتمال بسیار زیادی، گروههای پایین درآمدی رفاه بیشتری نسبت به گروههای بالای درآمدی از دست دادهاند.
یکی از اقدامات مهم دولتهای یازدهم و دوازدهم حمایت از خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، افزایش مستمری آنها به منظور جبران هزینههای زندگی و کاهش فشار اقتصادی روی این خانوارها بود تا بتوانند از چرخه فقر خارج شوند و نیازهای ضروری زندگی از قبیل تغذیه را برطرف کنند. اما اگرچه از سال ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۵ میزان مستمری ماهیانه مددجویان روند کاهشی و از سال ۱۳۹۶ به بعد به دلیل اهتمام دولت در حمایت از نیازمندان روند صعودی پیدا کرده است، لیکن از سال ۹۷ به بعد مستمری پرداختی از روندی نزولی برخوردار بوده که این امر در شرایط افزایش لجامگسیخته نرخ تورم منجر به کاهش قدرت خرید نیازمندان و بیاثر شدن افزایش مستمری شد. لذا در این گزارش که از سوی معاونت رفاه اجتماعی وزارت کار و تعاون منتشر شده، پیشنهاد شده تا سیاستگذاران در تنظیم سیاستها به پیوست اجتماعی برنامهها با تاکید بر حوزه فقرزدایی توجه کنند تا از بیاثر شدن برنامههای حوزه حمایتی ممانعت شود.
مفهوم فقر و ابعاد و رویکردهای آن
گرچه توافق عمومی در تعریف واحد مقبول از فقر وجود ندارد، ولی بسیاری از صاحبان فن در این امر، فقر را عدم توانایی فرد در تامین نیازهای انسانی او یا عدم کفایت ابزارها (منابع برای پاسخگویی به نیازها) تعریف کردهاند. اما از آنجایی که نیازهای انسانی دارای محدودهای خاص نیست و با تغییر زمان و مکان نیز متغیر است، بنابراین بسیاری از صاحبنظران معتقدند که عدم توانایی فرد در تامین نیازهای اساسی میتواند معیاری برای فقر باشد. اولین اجلاس جهانی توسعه اجتماعی به سال ۱۹۹۵ به عنوان اولین همایش بینالمللی برای روشن کردن گسترش مفهوم فقر و رفاه، مفهوم فقر را به سه مقوله اساسی فقر مشارکت، بیکاری، طرد و حاشیهنشینی گسترش میدهد و موارد ذیل را به عنوان تجلیات فقر تعریف میکند:
نبود درآمد کافی برای تضمین معیشت پایدار، گرسنگی و سوءتغذیه، ناسلامتی، محدودیت، یا نبود دسترسی به خدمات اساسی، افزایش بیماری و مرگ و میر ناشی از آن، بیخانمانی و مسکن نامناسب، محیطزیست ناامن، تبعیض و طرد اجتماعی و نبود مشارکت در تصمیمگیری و حیات مدنی، اجتماعی و فرهنگی. حتی بانک جهانی نیز به سال ۲۰۰۰ فقر را بر حسب محرومیت مادی، سطوح پایین در آموزش و سلامتی، عریانی، آسیبپذیری و ریسک، بیصدایی و بیقدرتی توصیف میکند. براین اساس مفهوم فقر، با سه رویکرد مادی- درآمدی؛ نیازهای اساسی و فقر قابلیتی، قابل بررسی است.
در رویکرد مادی و فیزیولوژیکی به فقر به عنوان کمبود درآمد، هزینه یا مصرف مینگرند و رویکردهای پولی اندازهگیری این کمبودها را عموما با بهکارگیری تحلیلهای کمی توسط اقتصاددانان اندازهگیری میکنند. این رویکردها اندازهگیری دقیق و مقایسههای طی زمان و بین مناطق را امکانپذیر میکند. بنابراین در این رویکرد، فقر به مثابه محرومیت مادی است که با معیار مفهوم درآمد یا مصرف محاسبه میشود. این تلقی از فقر، به فقر درآمدی نیز مشهور است که از پیشینه دیرینه برخوردار بوده و همچنان به عنوان یکی از رویکردها به مفهوم فقر دارای اعتبار است.
تعریف کلاسیک فقر، رویکرد مادی و فیزیولوژیکی، فقر را به عنوان ناتوانی در نیل به حداقل استاندارد زندگی تلقی میکند که بر حسب نیازهای مصرفی اساسی با درآمدی که برای تدارک آنها مورد نیاز است، اندازهگیری میشود. از این رو فقر به واسطه ناتوانی یا شکست افراد، خانوارها یا جوامع به کل در کسب منابع کافی برای برآوردن نیازهای اساسی متمایز میشود. این ناتوانی تفکیک فقر به مطلق و نسبی را ضروری میسازد.
فقر مطلق به مفهوم نبود پول کافی برای برآوردن نیازهای اساسی فیزیولوژیکی است و در اصل فقر مطلق برحسب بقاء تعریف میشود که عموما به امرار معاش اشاره دارد که با استاندارد اساسی ظرفیت جسمانی ضروری برای تولید (کاردستمزدی) و بازتولید (فرزندآوری و پرورش آنان) بستگی دارد. تغذیه هسته اصلی چنین تعریفی را تشکیل میدهد با این حال دامنه نیازهای اساسی فراتر از نیاز غذایی بوده و ممکن است از کشوری به کشور دیگر و از زمانی به زمانی دیگر فرق کند که این خود نسبی بودن فقر مطلق را به میان میآورد. علیرغم این واقعیت میتوان از تعداد زیادی نیازهای اساسی همانند نیاز به خوراک، پوشاک و مسکن نام برد که عدم دسترسی به حداقلی از آنها ادامه حیات افراد و خانوادهها را به مخاطره میاندازد.
فقر نسبی به عنوان ناتوانی از امرار سطح معیشت خاصی که در جامعه فعلی، فرد لازم یا مطلوب خود تشخیص میدهد، تعریف شده است. فقر نسبی بیشتر معیاری از توزیع نسبی درآمدها و عدم برابری است تا محرومیت مطلق. به عبارت دیگر فقر نسبی بر یک نوع مقایسه متکی است هرچند محرومیت مستتر در فقر واقعی است اما درعین حال از مقایسه حاصل شده است.
رویکرد دوم به مفهومسازی فقر، رویکرد نیازهای اساسی است. همان طور که اشاره شد، فقر و محرومیت مطلق و در اصل فقر ماهیتا نسبی است. و این نسبیت از تعریف نیازهای اساسی، تعریف مفهوم و اندازهگیری فقر به تعریف و تمایز نیازها معطوف بوده است. در این تلاشها، نیازها از دامنه بسیار محدود نیاز برای بقا (فقر غذایی) تا نیاز برای مشارکت در جامعه و حضور مؤثر و فعال در فرآیندهای اجتماعی و سیاسی آن متغیر بوده است. مفهوم نیازهای اساسی نه تنها خوراک، آب، سرپناه و پوشاک را در بر میگیرد، بلکه دسترسی به سایر فرصتها و داراییها همانند آموزش، سلامتی، اعتبار، مشارکت در فرآیندهای سیاسی، امنیت و شأن انسانی را شامل میشود.
امروزه تعهدات دولت در حوزه فقرزدایی از مهمترین موضوعات دولتهای حاضر بوده و فقر و تبعات آنکه یکی از بزرگترین چالشهای پیش روی دولتها و جامعه جهانی تلقی میشود؛ موجب گردیده راهکارهای متنوع و گاه متضادی نیز جهت رفع آن توسط دولتها به کار گرفته شود. راهکارهای اتخاذ و اجرا شده توسط دولتها اغلب متناسب با شرایط ویژه اقتصادی، سیاسی و ایدئولوژیکی در جوامع و فراخور نیازهای افراد آنهاست. از جمله راهکارهای فقرزدایی اجرا شده توسط دولت در کشور ما سیاستگذاری در حوزه حمایتهای مستقیم و اقدامات جبرانی و در ذیل آن تخصیص مستمری به اقشار نیازمند است.
وضعیت فقر در ایران
در ایران، فقر همواره مسالهای مورد توجه بوده است. به ویژه پس از پیروزی انقلاب که اهمیت اهدافی از قبیل حمایت از مستضعفان و نیازمندان دوچندان شد و در این راستا نه تنها مساله فقر و رفع آن در اصول ۳۱،۲۱،۳ و ۴۳ قانون اساسی و نیز در تدوین و اجرای برنامههای پنج ساله توسعه موردتوجه قرار گرفت بلکه نهادها و سازمانهای زیادی به منظور توجه به مساله فقر و حمایت از رفاه اقشار آسیبپذیر شکل گرفت. معاونت رفاه اجتماعی، با استفاده از سه مجموعه داده هزینه و درآمد خانوار مرکز آمار ایران، دادههای شبکه اطلاعات پرداخت کارتی (شاپرک) و پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان، به برآورد خط فقر در سال ۱۳۹۹ و بررسی تغییرات وضعیت معیشتی خانوارهای ایرانی پرداخته است. بر همین اساس خط فقر سال ۱۳۹۹ براساس دادههای مظنه قیمتی مرکز آمار ایران اندازهگیری شد و برآوردها نشان داد که خط فقر در سال ۱۳۹۹ نسبت به سال ۱۳۹۸ رشد ۳۸ درصدی داشته و به عدد ۱ میلیون و ۲۵۴ هزار تومان سرانه در ماه رسیده که بر این اساس خط فقر یک خانوار سه و چهار نفره به ترتیب ۲ میلیون و ۷۵۸ و ۳ میلیون و ۳۸۵ هزار تومان خواهد بود. با رشد شدید خط فقر طی ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸، نرخ فقر از ۲۲ درصد در سال ۱۳۹۶ به ۳۲ درصد در سال ۱۳۹۸ رسیده به این معنا که در سال ۱۳۹۸، ۳۲ درصد از جمعیت کشور معادل ۵/۲۶ میلیون نفر زیر خط فقر قرار دارند.
مهمترین عامل تاثیرگذار بر وضعیت معیشت خانوار و افزایش خط فقر و نرخ فقر، تحولات اقتصاد کلان طی یک دهه گذشته و به خصوص در سال ۱۳۹۹ بوده است که بر اساس آن نمیتوان انتظار بهبود در وضعیت معیشت خانوارهای ایرانی را داشت. نرخهای تورم ۵/۴۷ و ۲۲ و ۴۹ درصدی (نقطه به نقطه) در سالهای ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹ هزینه زندگی را افزایش داده و در نتیجه خط فقر را نیز ۳۸ درصد در سال ۱۳۹۹ نسبت به سال ۱۳۹۸ بالا برده است. در سالهای ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶ نرخ تورم از ثبات نسبی برخوردار بوده و نرخ تورم در این سالها به طور متوسط سالیانه (نقطه به نقطه) ۲/۱۰ درصد بوده است. از زمستان ۱۳۹۶ با تغییر در انتظارات تورمی به علت احتمال تغییر در مناسبات بینالمللی و افزایش نسبی قیمت داراییها از جمله دلار، نرخ تورم رو به افزایش گذاشت و با خروج آمریکا از برجام در اردیبهشت ۱۳۹۷، شدت گرفت. بالاترین نرخ تورم نقطه به نقطه در اردیبهشت ۱۳۹۷، با ۱/۵۲ درصد بوده است. نرخ تورم در سال ۱۳۹۸ روند رو به کاهش داشت، اما در سال ۱۳۹۹ با کاهش شدید درآمدهای نفتی (از محل قیمت نفت و تحریمها) و رشد پایه پولی و نقدینگی (به علت کسری بودجه دولت و سیاستهای حمایتی کرونا) مجددا رو به افزایش گذاشت. درمجموع اصلیترین عامل تورم در همه سالها رشد نقدینگی بوده که شوکهایی مانند خروج از برجام و کرونا، باعث شدت گرفتن تورم در سالهای ۱۳۹۷ به بعد شده است.
با وجود تورم بالا و افزایش هزینههای زندگی، رشدهای اقتصادی منفی باعث شده است تا درآمد جدیدی متناسب با افزایش هزینهها ایجاد نشود به طوری که درآمد سرانه ایرانیان در سال ۱۳۹۸ نسبت به سال ۱۳۹۰ در حدود ۳۳ درصد کاهش داشته باشد. سال ۱۳۹۶ با شوک کرونا آغاز شد و همین موضوع باعث شد تا در کنار رفاه از دست رفته در دهه ۱۳۹۰، سال ۱۳۹۹ شرایط بدتری را برای معیشت خانوارها در پی داشته باشد. رشد تولید ناخالص داخلی در ۹ ماهه اول سال ۱۳۹۹ برابر با ۲/۱- درصد بوده که عمدتا از محل رشد منفی بخش خدمات (که سهم حدود ۵۰ درصدی در اشتغال دارد) بوده است. نگاهی به دادههای اشتغال نشان میدهد که در بهار سال ۱۳۹۶ در حدود یک و نیم میلیون شغل و درمجموع کل سال یک میلیون شغل از دست رفته است. کاهش اشتغال باعث کاهش رفاه و بدتر شدن وضعیت معیشت خانوار میشود. هرچند از وضعیت مصرفی خانوار در سال ۱۳۹۹ هنوز اطلاع دقیقی در دسترس نیست، اما دادههای شاپرک نشان میدهد که سهم هزینههای خوراک از کل هزینههای خانوار (به عنوان یک شاخص رفاهی که هرچه کمتر باشد به معنای رفاه بیشتر است) در سال ۱۳۹۹ افزایش یافته است. به طوری که سهم خوراک از کل هزینه در سال ۱۳۹۹، به ۴/۲۳ درصد رسیده که نسبت به سال ۱۳۹۸، ۱/۲۲ درصد افزایش داشته و نشاندهنده کاهش سطح رفاه خانوار است.
بررسی روند افزایش مستمری ماهیانه مددجویان نهادهای حمایتی
وفق ماده (۷۹) قانون برنامه ششم توسعه؛ «دولت موظف است در طول اجرای قانون برنامه علاوه بر پرداخت یارانه فعلی، هرسال حداقل مستمری خانوارهای مددجویان تحت حمایت کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی را متناسب با سطح محرومیت بر مبنای متوسط بیست درصد (۲۰ درصد) حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار، در چارچوب بودجه سنواتی و از محل درآمد قانون هدفمند کردن یارانهها با حذف خانوارهای پردرآمد و درج ردیف مستقل در جدول موضوع ماده (۳۹) این قانون، از طریق دستگاههای مذکور پرداخت کند.» در این راستا، یکی از اقدامات مهم دولتهای یازدهم و دوازدهم حمایت از خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، افزایش مستمری آنها به منظور جبران هزینههای زندگی و کاهش فشار اقتصادی روی این خانوارها بوده تا بتوانند از چرخه فقر خارج شوند و نیازهای ضروری زندگی از قبیل تغذیه را برطرف کنند. در حال حاضر هر خانوار تحت پوشش نهادهای حمایتی، علاوه بر دریافت یارانه ماهانه، مستمری ماهانه از نهاد حمایتی دریافت میکند که با برنامهریزی دولت و بر اساس تبصره ۱۴ قانون بودجه سالیانه، افزایش مستمری ماهانه را به منظور کاهش فقر مطلق دریافت میکند و این پرداختیها موجب افزایش سرانه دریافتی هر خانوار شده است.
همانگونه که در جدول (۱) نشان داده شده است میانگین مستمری ماهانه هر خانوار در سال ۱۳۹۲ در حدود ۵۵۰ هزار ریال بوده است که این رقم در سال ۱۳۹۶ به ۰۰۰/۲۱۰/۳ ریال (حدود شش برابر) و در سال ۱۴۰۰ این رقم به ۰۰۰/۱۰۰/۷ ریال (حدودا ۱۳ برابر) رسید. همچنین افزایشهای چشمگیر در میزان میانگین مستمری ماهانه هر خانوار در سال پایانی دولتهای یازدهم (۵/۳۳۸ درصد رشد) و دوازدهم (۶/۶۶ درصد رشد) مشهود است.
روند میانگین مستمری ماهانه هر خانوار طی سالهای ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۰ در نمودار قابل مشاهده است. علاوه بر افزایش سرانه دریافتی هر خانوار طی سالهای ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۰، شاهد افزایش تعداد خانوار تحت پوشش نهادهای حمایتی بودهایم. در ابتدای دولت یازدهم ۱۴۶/۴۲۳/۲ خانوار تحت پوشش بودند که در پایان دولت دوازدهم در سال ۱۴۰۰ این تعداد به ۱۰۰/۳۷۷/۳ خانوار افزایش یافته است. بیشترین نرخ رشد سالیانه تعداد خانوار تحت پوشش نهادهای حمایتی به سال ۱۳۹۷ برمیگردد که در این سال با توجه به پوشش خانوارهای پشت نوبت خدمات حمایتی نرخ رشد سالانه به ۱/۵۳% و تعداد خانوارها به ۶۱۵/۱۹۱/۳ خانوار میرسد. طی سالهای ۱۳۹۲ الی ۱۳۹۵ نسبت میانگین مستمری ماهانه هر خانوار به حداقل حقوق دستمزد کمتر از ۲۰ درصد اشاره شده در ماده (۷۹) قانون برنامه ششم توسعه، حول و حوش ۹ الی۱۱ درصد بوده است که این نسبت در سال ۱۳۹۶ به بیشترین میزان در دولتهای یازدهم و دوازدهم (۵/۳۴%) و در سال ۱۴۰۰ به ۷/۲۶% رسید. بررسیها نشان میدهد که از سال ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۵ میزان مستمری ماهیانه مددجویان روند کاهشی و از سال ۱۳۹۶ به بعد به دلیل اهتمام دولت در حمایت از نیازمندان روند صعودی پیدا کرده است. لیکن از سال ۹۷ به بعد مستمری پرداختی از روندی نزولی برخوردار بوده است که این امر در شرایط افزایش لجامگسیخته نرخ تورم منجر به کاهش قدرت خرید نیازمندان و بیاثر شدن افزایش مستمری خواهد شد.
با عنایت به مطالب گفته شده و نیز توجه به تجربه کشورهای موفق در زمینه کاهش فقر، به نظر میرسد در راستای کاهش فقر در کشور ضروری است راهکارهایی از قبیل تدوین برنامه جامع کاهش فقر، کنترل تورم به منظور جلوگیری از بیاثر شدن خدمات حمایتی، اهتمام دولت مبنی بر تنظیم پیوست اجتماعی با محوریت حمایت از فقرا، در هنگام تدوین سیاستهای کلان کشور و توانمندسازی فقرا به منظور خروج موفق آنها از چرخه حمایت در دستور کار سیاستگذاران قرار گیرد.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد