دلایل غفلت از استراتژی توسعه صنعتی

حسین حقگو*- هرگونه اولویت‌گذاری سرمایه‌گذاری و اولویت‌بندی صنعتی تنها در چارچوب نظام‌های برنامه‌ریزی متمرکز و تخصیص اداری منابع قابل‌تعریف است که در تعارض با اقتصاد آزاد و رقابتی و رویکرد مدرن به توسعه صنعتی قرار دارد که مشخصه اصلی آن توسعه بخش‌خصوصی و دخالت نکردن دولت در تخصیص منابع است.
1- «بانک‌ها به صنایع وام و تسهیلات پرداخت نمی‌کنند، ثبت سفارش در وزارت صمت مانند گذر از هفت‌خان رستم است. بانک مرکزی برای تخصیص ارز هزار اما و اگر می‌آورد تا مدت اعتبار ثبت سفارش به سر آید و سنگ سیزیف به پایین کوه بغلتد و دوباره همه چیز از سر نو. طبیعی است که در این شرایط سرمایه‌گذار داخلی رغبتی به سرمایه‌گذاری ندارد و سرمایه‌گذار خارجی هم چند سال است دور و بر این مرزوبوم آفتابی نمی‌شود.» این توصیفی است که رییس کمیسیون صنعت و معدن اتاق تهران از حال‌ و روز صنعت تصویر می‌کند. البته در ادامه همین دردنامه از معضل کمبود نیروی متخصص و تامین آب و برق و گاز و فشار بی‌امان مالیاتی و… نیز می‌نویسد.»
این وضعیت دردآور اما باعث نمی‌شود که سیاستگذاران و قانونگذاران هر از چند گاهی و در قالب طرح‌های تدوین راهبردهای صنعتی یا برنامه توسعه، یا دستورالعمل دستگاهی و وزارتخانه‌ای و … فهرستی از اولویت‌های صنعتی منتشر نکنند و با قیافه حق‌به‌جانب و حلال مسائل و مشکلات و هدف‌داری اقداماتشان و البته توزیع منابعی به بنگاه‌هایی (عمدتا خاص و دارای روابط با مراکز تخصیص‌دهنده منابع) به بهانه حمایت از بخش‌خصوصی و‌… عرض‌اندام نکنند؛ فهرست‌های حمایتی و اعطای تسهیلاتی که بر تارک آنها ملاک‌های جذابی مانند «نوآوری و خلاقیت»، «قابلیت صادرات» و «جایگزین واردات» و… حک می‌شود. در این میان دو سوال اساسی مطرح است. اینکه آیا اصولا این نوع اولویت‌بندی‌های دولتی و حکومتی مبنای علمی و منطقی دارد و در جهان امروز از چه جایگاهی برخوردار است؟ و دیگر آنکه در صورت قبول منطقی و علمی بودن این صورت‌بندی‌ها و ارزش‌گذاری‌ها، پیش‌نیازهای آن چیست؟
الف- در مورد سوال اول اینکه، در گذشته دولت‌ها سعی می‌کردند با استفاده از ابزاری به‌نام «سیاست صنعتی» برای کمک و حمایت از بنگاه‌های اقتصادی و رونق بخشیدن به صنایع خاص استفاده کنند. این سیاست معطوف به مداخله هدفمند در اقتصاد و تولید صنعتی بوده و چنین عنوان می‌شد که می‌توان با استفاده از این روش موضوع «شکست بازار» را در جهت اهداف توسعه‌ای کشورها در حوزه اقتصادی و صنعتی برطرف کرد. روشی که به سبب فساد و رانت‌های ایجادشده و ایجاد صنایع گلخانه‌ای و نیز عدم توازنی که در حوزه توسعه صنعتی ایجاد می‌کند تقریبا از حدود دو دهه قبل به کناری نهاده شد. اما با «همه‌گیری کرونا و نیز تشدید تنش‌های ژئوپلیتیک و بحران آب و هوایی، نگرانی‌هایی در مورد تاب‌آوری زنجیره‌های تامین، امنیت اقتصادی و ملی و … به وجود آمد که دولت‌ها را به سمت اتخاذ رویکردی فعال‌تر در قبال سیاست صنعتی سوق داد» اما با این بازگشت مداخلات دولتی به عرصه سیاستگذاری صنعتی اگرچه ممکن است شاهد ثمرات مثبتی مانند استفاده از انرژی‌های پاک باشیم اما چنانکه گفته شد بیش از آن باید نگران تخصیص ناکارآمد منابع و فساد بود. امری که در کشورهای درحال‌توسعه به‌خصوص از طریق توزیع حجم نسبتا عظیمی از یارانه‌ها (وام‌های کم‌بهره، انرژی ارزان، حق انحصاری و…) رایج است. این در حالی است که بررسی‌های صندوق بین‌المللی پول نشان می‌دهد که به‌جای این کار، از طریق اصلاحات اقتصادی و ثبات سیاست‌های کلان و نیز بهبود فضای کسب‌وکار و ایجاد آزادی و رقابت اقتصادی به اهداف بزرگ‌تر و پایدارتری می‌توان دست‌ یافت.
در کشورمان شاید مشکل عمیق‌تر و اساسی‌تر است و به تعریف غلط از «توسعه صنعتی» بازمی‌گردد و اینکه این توسعه صرفا امری سخت‌افزاری قلمداد می‌شود و مجموعه‌ای از کارخانه‌ها و نصب ماشین‌آلات و … که محصولاتی را طبق برنامه و خواست سیاستگذار تولید و در بازاری کنترلی به فروش می‌رسانند. این در حالی است که «صنعت» و «توسعه صنعتی» در جهان مدرن نه زیرمجموعه بخش اقتصاد بلکه به‌عنوان مرحله‌ای از توسعه اقتصادی و‌ گذار به توسعه همه‌جانبه و عامل کلیدی برای ارتقای بهره‌وری دیگر بخش‌های اقتصادی و افزایش درآمد ملی، ایجاد اشتغال پایدار و توسعه مناسبات اجتماعی محسوب می‌شود. بر این اساس آنچه از «صنعت» در جهان امروز موردنظر است، برآمده از تحول در ذهنیت و عینیت و فرهنگ جامعه و بر بستری از امنیت حقوق و مالکیت فردی، مناسبات خوب خارجی، ارتقای سطح دانش و مهارت، وجود زیرساخت‌های نهادی و فیزیکی مناسب، برقراری فضای مناسب در اقتصاد کلان و محیط مناسب کسب‌وکار و نظایر آنهاست. فرو کاستن این امر بسیار مهم و ساختاری به ایجاد چند کارخانه و تولید چند میلیون‌تن از یک یا چند محصول آنهم متکی به منابع طبیعی درکی ماقبل مدرن و صنعتی و متاسفانه تعریف غالب در فضای ذهنی تصمیم‌گیران کشور است. براساس همین درک ضعیف از مفهوم توسعه صنعتی، چند برنامه به‌اصطلاح راهبردی در چند دولت اخیر تدوین و تصویب ‌شده است. نقطه کانونی این برنامه‌های به‌اصطلاح «راهبردی» عین اولویت‌ها و ترسیم جداولی است که طبق آنها مثلا مقرر است در چند سال بعد چند میلیون تن مواد و محصولات شیمیایی، یا فولاد و تایر و تیوپی یا چند میلیون خودرو یا یخچال و کولر آبی و… تولید شود. اینکه دولت از چه منظری برای بخش‌های مختلف صنعتی که اکثریت قریب به‌اتفاق آنها تحت مدیریت بنگاه‌های خصوصی، یا آنکه غیردولتی هستند تعیین تکلیف می‌کند؟ و آیا اصولا با توجه به تغییرات بسیار سریع تکنولوژی می‌توان چنین احکامی را در حوزه تولید آنهم تولید بنگاه‌های خصوصی صادر کرد؟ و… سوالاتی است بی‌پاسخ. اصولا نیز این شیوه نگرش و تدوین برنامه خاص نظام‌های سوسیالیستی سابق بوده و با اقتصاد آزاد و رقابتی و پیشرفته هیچ نسبتی ندارد. درواقع «وظیفه سازمان‌های دولتی مانند وزارتخانه‌ها، در حقیقت، بسترسازی مناسب برای فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی شهروندان است و نه برنامه‌ریزی و هدف‌گذاری برای این فعالیت‌ها.»
ب- مواد 47 و 48 برنامه هفتم توسعه تداوم همین شیوه ناکارآمد و تعیین اهدافی در قالب جداولی برای تولید انواع مواد معدنی و فلزی و خودروست. چنانکه مثلا در ماده 47 مقرر است در پایان برنامه (سال1407) 131‌میلیون تن محصولات پتروشیمی، 41میلیون تن مقاطع طویل فولادی و 800‌هزار تن کاتد مس، 4‌میلیون تن زغال‌سنگ، 3‌میلیون دستگاه خودرو و… تولید شود. در ماده‌48 نیز اولویت‌های صنعتی کشور چنین برشمرده می‌شود: «صنایع برق و ریز (میکرو) الکترونیک، خودروسازی با اولویت‌های خودرو برقی و بنزینی (هیبریدی)، ماشین‌سازی و ساخت تجهیزات، صنایع پایین‌دستی نفت و گاز و پتروشیمی، معدن با اولویت مس و عناصر نادر خاکی، خدمات فنی و مهندسی، نساجی و پوشاک و بازیافت» (ماده‌48 برنامه هفتم). اولویت‌گذاری که مشخص نیست کی، چگونه و براساس کدام سند بالادستی (راهبرد توسعه صنعتی) به تصویب رسیده است و مثلا جایگاه صنایع فولاد، آلومینیوم، سیمان، لوازم خانگی و… در روند توسعه صنعتی کشور کجاست؟!
جالب است که در برنامه ششم توسعه که همین چند ماه قبل عمران آن رسما به سر آمد (ابلاغ برنامه هفتم در 13/4)، همین وزارتخانه یعنی وزارت صمت مکلف شده بود که ظرف «مدت شش‌ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، فهرست اولویت‌های صنعتی (با اولویت صنایع معدنی) را با رعایت ملاحظات آمایش سرزمینی و تعادل‌بخشی منطقه‌ای به تصویب هیات وزیران برساند» (بند الف ماده 46). تکلیفی قانونی که خبری از انجام آن اعلام نشده و اکنون در برنامه توسعه هفتم فهرستی از این اولویت‌بندی‌ها منتشر شده است!
2- سوال اکنون آن است که اگر قائل به سیاست صنعتی هستیم و معتقدیم بدون یک راهبرد و سیاست مشخص نمی‌توان به توسعه صنعتی رسید و بر ابرچالش‌های این مسیر غلبه کرد و همچنین گره از کار فروبسته صنعت کشور گشود، پس چرا برای انجام آن کاری نمی‌شود و اگر پاسخ مثبت است و می‌توان با وصله‌پینه و مسکن درمانی برای ده‌ها مشکل ریزودرشت این حوزه پاسخی یافت، پس تصریح و تکلیف نظام قانونی کشور بر تدوین چنین راهبردها و سیاست‌هایی چه معنا و مبنایی دارد؟!
چنانکه در همین ماده 48 قانون برنامه هفتم توسعه، وزارت صمت مکلف شده است که با همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط نسبت به تهیه «سند راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقا زنجیره‌های ارزش کشور بر مبنای معیارهای آمایش سرزمین و توسعه متوازن، نفی خام‌فروشی و تکمیل زنجیره‌ها و تحرک بخشی به صادرات و انتشار فن‌آوری‌های نوین» اقدام کند. حدود دو دهه است که بر ضرورت تدوین استراتژی (راهبرد) توسعه صنعتی و سیاست‌های صنعتی و معدنی و.. تاکید شده (مواد 21، 15 و 46 به ترتیب در برنامه‌های چهارم، پنجم و ششم توسعه) و حاصل آن تقریبا هیچ بوده است!
همین ابهامات و سردرگمی‌هاست که شاید وزرای صنعتی را باوجود گرایش، تخصص و سوابق متفاوت در دوره‌های مختلف به تکرارگویی و بایدها و شایدها و … و نه ارائه راه‌حل‌های اجرایی مشخص و اساسی کشانده است. چنانکه آقای محمد اتابک، وزیر جدید صمت در اتاق ایران به بیان مشکلاتی می‌پردازد که خود چندی پیش در مقام یک فعال اقتصادی مطالبه‌گر حل آنها از دولت و مقام سابق وزارت صمت بود. مواردی مانند «همسو نبودن سیاست‌های ارزی و تجاری، اختلاف میان نرخ ارز نیمایی و قیمت دلار در بازار آزاد، اهمیت صادرات، بحران انرژی و راهکارهای رفع آن، کاهش تصدی‌گری وزارت صمت در کسب‌وکارها و…»
باورپذیر نیست، شش برنامه توسعه تدوین و اجرا شود و هفتمین برنامه نیز با سلام‌وصلوات و پس از کلی بالا و پایین با یکی دو سال تاخیر ابلاغ شود و در این برنامه‌ها مواد و تبصره‌های بسیاری درباره صنعت و توسعه صنعتی و سیاست صنعتی و… گنجانیده شود و آخر هیچ و هیچ و باز همان مشکلات همیشگی: سیاست‌های ارزی بر ضد تولید، صادرات موادخام، بحران انرژی، انحصار و قیمت‌گذاری و تصدی‌گری و مداخلات دولتی و…
ناتوانی در حل این مشکلات و تداوم آنها که خود را در رشد ناچیز و نامتوازن صنعتی و ناکارآمدی ابربنگاه‌های صنعتی نشان می‌دهد از کجا ناشی شده است؟! صنعتی که رشد متوسط نوسانی و بی‌ثبات 5، 6‌درصدی و سهم کاهنده از تولید ناخالص داخلی (از 20‌درصد در اواسط دهه‌80 به 13‌درصد در سال‌های اخیر) را باوجود مزیت‌های فراوان مادی و فکری، در کارنامه خود دارد و بنگاه‌هایی که هر چه بزرگ‌تر می‌شوند ناکارآمدتر و بهره‌وری در آنها کاهش می‌یابد.
پاسخ به سوالات فوق را تنها در چارچوب اقتصادی آزاد و رقابتی و اجرای یک طرح بزرگ ملی مبتنی‌بر یک مدل نظری یا همان استراتژی توسعه صنعتی با مشارکت دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی و نهادها و تشکل‌های بخش‌خصوصی و کارشناسان مجرب و… می‌توان یافت که در آن نه فهرستی از اهداف کمی و تعیین تولید فلان میزان از فلان محصول بلکه تعیین جهت‌گیری‌های اصلی تولید محصولات صنعتی در رشته‌های مختلف و حمایت‌های هدفمند و زمان‌دار در صنایع نوپا مشخص شود. چرا‌که هرگونه اولویت‌گذاری سرمایه‌گذاری و اولویت‌بندی صنعتی تنها در چارچوب نظام‌های برنامه‌ریزی متمرکز و تخصیص اداری منابع قابل‌تعریف است که در تعارض با اقتصاد آزاد و رقابتی و رویکرد مدرن به توسعه صنعتی قرار دارد که مشخصه اصلی آن توسعه بخش‌خصوصی و دخالت نکردن دولت در تخصیص منابع است. این نگاه به توسعه صنعتی علاوه‌بر اعتقاد به دانش اقتصاد و تجربه جهانی در این عرصه، باور به ‌گذار از روابط صنعتی بسیط، فناوری‌های ساده و بازارهای کوچک به تکنولوژی‌های پیشرفته، روابط پیچیده مدیریتی، بازارهای به‌هم‌پیوسته و تحولات سریع در نوع و کیفیت محصولات صنعتی است و اولویت‌گذاری تولید محصولات توسط دولت و برای افق‌های میان و بلندمدت آینده، مانعی بزرگ در روند صنعتی شدن کشور و توسعه صنایع رقابت‌پذیر است.
*کارشناس اقتصادی