دستمزد صنعتی، شاید وقتی دیگر

«جهان‌صنعت»- حمایت از کارگران و بنگاه‌های کوچک و متوسط صنعتی از طریق تعیین حداقل دستمزد برای نیروی کار صنعتی از سویی، با نبود الزامات اجرایی مواجه است و از سوی دیگر، ‌موانع و چالش‌های متعددی نیز پیش‌رو دارد. ازاین‌رو، بازوی پژوهشی مجلس تصریح کرده که درحال‌حاضر اجرای این سیاست غیرممکن است.
آنگونه‌که مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش کرده،‌ با وجود ظرفیت تقنینی ماده (۴۱) قانون کار در تعیین حداقل دستمزد صنایع در ایران اما به‌دلیل دشواری و پیچیدگی تعیین گروه هدف، نبود نقشه راه و استراتژی توسعه صنعتی، عدم عزم و اراده دولت در تقویت نقش حمایتی و تعریف بسته‌های مکمل، عدم ظرفیت تقنینی و اجرایی برای تامین مالی آن، مشکلات معیشتی کارگران در شرایط کنونی، سهم بالای اشتغال غیر‌رسمی و ضمانت اجرایی پایین و ساختار شکننده و آسیب‌پذیر تولید الزامات اجرایی این سیاست در کشور فراهم نیست و موانع و محدودیت‌های متعدد قانونی و ساختاری پیش‌روی اجرای آن وجود دارد که به مراتب، شرایط را برای اجرای این سیاست دشوارتر می‌کند و در نهایت به‌دلیل کمرنگ بودن منافع حاصل از اجرای این سیاست در مقابل هزینه‌ها و محدودیت‌های آن اجرای این سیاست در شرایط فعلی توصیه نمی‌شود اما پیشنهاد می‌شود تهیه و تدوین استراتژی توسعه صنعتی، تقویت نقش حمایتی دولت، رسمی‌سازی اشتغال غیررسمی و افزایش تعداد ذی‌نفعان و افزایش ضمانت اجرایی این سیاست در کنار رفع محدودیت‌ها و موانع برشمرده در دستور کار دولت قرار گیرد.
براساس نتایج سازمان جهانی کار حداقل دستمزد با توجه به صنایع، یکی از انواع حداقل دستمزد در دنیا است که رویکرد کلی آن حمایت از کارگران یا بنگاه‌های کوچک آسیب‌دیده است. در این شیوه براساس اندازه بنگاه یا رسته فعالیت خاص دستمزد متفاوت تعیین می‌شود. در این روش مبنای تعیین دستمزد چانه‌زنی بین تشکل‌ها در بخش‌ها و زیربخش‌های اقتصادی است یا اینکه در صورت عدم تشکل‌ها، دولت تعیین می‌کند. بیشترین پراکندگی اجرای این سیاست در کشورهای در حال توسعه بوده که اثربخشی چندانی هم نداشته. است از مهم‌ترین دلایل آن عبارتند از: تمرکز صرف بر رویکرد حمایتی، عدم دقت در تشخیص گروه هدف، پیچیدگی روش، سهم بالای اشتغال غیر‌رسمی و ضمانت اجرایی پایین، فقدان نهادهای اجرایی و نظارتی قوی، فقدان تشکل‌های قوی در سطح بخش‌ها و زیربخش‌ها، عدم هم‌زمانی این سیاست با سایر سیاست‌های حمایتی مکمل آن. در ایران نیز ظرفیت تقنینی تعیین حداقل دستمزد براساس صنایع در ماده (۴۱) قانون کار وجود دارد. براساس این ماده قانونی می‌توان در حمایت از رسته فعالیت خاص یا کارگرانی خاص حداقل دستمزد صنایع را اجرا کرد. اما تجربه اجرای این سیاست در دنیا نشان داده است که اجرای موثر و هدفمند آن مستلزم شناسایی درست گروه‌های هدف و فراهم‌سازی الزامات اجرایی آن و توجه به رویکرد توسعه‌ای در کنار رویکرد حمایتی است. در این میان، دشواری و پیچیدگی تعیین درست رسته فعالیت‌ها به‌عنوان گروه هدف در این سیاست، ضرورت وجود نقشه راه یا استراتژی توسعه صنعتی را در کشور نشان می‌دهد اما در حال حاضر در کشور این نقشه راه وجود ندارد و بنابراین نمی‌توان گروه هدف مشخصی برای اجرای این سیاست در نظر گرفت. از سوی دیگر در شرایط فعلی با توجه به مشکلات معیشتی کارگران هر نوع سیاستی با رویکرد کاهش حداقل دستمزد، قابل دفاع نیست کما اینکه اجرای موفق این سیاست مستلزم تقویت نقش دولت در تعریف سیاست‌های مکمل نظیر تامین مالی دسترسی به بازار، معافیت‌های مالیاتی، معافیت بیمه‌ای، یارانه دستمزد افزایش بهره‌وری ارتقای آموزش، تامین معیشت و حمایت هدفمند از کارگران این رسته فعالیت‌ها است که در حال حاضر در ساختار حکمرانی کشور ظرفیت تقنینی مالی و اجرایی آن وجود ندارد و تحقق این موارد منوط به پیش‌بینی منابع مالی در قوانین بودجه سنواتی است.
مشاغل سخت بدون دستمزد خاص
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس،‌ بررسی‌ها درخصوص اجرای حداقل دستمزد صنایع برای کارگران مشاغل سخت نیز نشان می‌دهد به‌رغم پتانسیل تقنینی موجود برای این دست از مشاغل نظیر قانون تامین اجتماعی، قانون کار و قانون جدید و اصلاحی بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور و تعریف احکامی درخصوص مدت زمان کار مرخصی بیمه و بازنشستگی اما حکم مشخصی درخصوص نحوه محاسبه حداقل دستمزد این مشاغل دیده نمی‌شود و این یک خلأ قانونی به حساب می‌آید. همچنین محاسبات نشان می‌دهد با توجه به ساعت کاری کمتر (شش‌ساعت در روز) مشاغل سخت و زیان‌آور کارگران این مشاغل در مقایسه با کارگران عادی حداقل دستمزد بیشتری می‌گیرند و کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور درحال‌حاضر حداقل دستمزد متفاوتی دریافت می‌کنند. البته این بدین معنا نیست که این میزان حداقل دستمزد برای این مشاغل کافی است و این انتقاد وجود دارد که در شرایط فعلی حداقل دستمزد کارگران برای تامین معیشت آنان کافی نیست و لازم است حکم مشخصی برای تعیین دستمزد این مشاغل ارائه شود. درخصوص افزایش حداقل دستمزد به‌منظور حمایت از کارگران شاغل در مشاغل کم‌درآمد نیز با توجه به ساختار آسیب‌پذیر تولید در این بخش‌ها امکان اجرای موفق افزایش حداقل دستمزد و انتفاع کارگران از این سیاست بسیار کم است کما اینکه به‌دلیل سهم بالای اشتغال غیر‌رسمی اجرای این سیاست ضمانت اجرایی قابل قبولی نخواهد داشت. بنابراین تعریف حداقل دستمزد صنایع برای کارگران این مشاغل هم موضوعیت ندارد.
موانع تقنینی
الزامات اجرایی پیش‌نیازهای لازم برای اجرا را نشان می‌دهد اما بررسی مسیر اجرا و چالش‌ها و موانع پیش‌روی آن هم مهم است. نتایج این مطالعه نشان می‌دهد که موانع و چالش‌های تقنینی و ساختاری متعددی پیش‌روی اجرای حداقل دستمزد صنایع وجود دارد که برخی از این چالش‌ها کلی بوده و برای هرگروه هدفی وارد است از جمله ضرورت اصلاح ماده(۱۶۷) قانون کار و ساختار چانه‌زنی فعلی، ضرورت تقویت نقش حمایتی دولت درخصوص بهبود تامین مالی، دسترسی به بازار مشوق‌های مالیاتی یارانه دستمزد، افزایش بهره‌وری و تامین معیشت کارگران و پیش‌بینی منابع مالی لازم در قوانین بودجه سنواتی ابهام در ماده(۴۱) قانون کار و نامشخص بودن مفهوم صنایع ناکافی بودن معیارهای ماده(۴۱) قانون کار برای تعیین حداقل دستمزد براساس صنایع فقدان اتحادیه و تشکل‌های قوی در سطح بخش و زیربخش‌های اقتصادی، فقدان نظام آمار و اطلاعات جامع و کامل از بخش تقاضای بازار کار، فقدان نهادهای نظارتی قوی در دولت برای ارزیابی عملکرد اجرای آن. همچنین به‌طور خاص در اجرای سیاست حداقل دستمزد براساس رسته فعالیت‌ها این موانع وجود دارد: فقدان اطلاعات بیمه‌ای،‌ پیچیدگی‌های مربوط به محاسبات بیمه، چالش‌های تفکیک رسته‌ها در هلدینگ‌ها و بنگاه‌های بزرگ و احتمال افزایش جابه‌جایی بین رسته‌ای نیروی کار در یک بخش، عدم ابزارهای نهادی و سازمانی برای تقویت نظارت در اجرای حداقل دستمزد براساس اندازه بنگاه هم موانعی نظیر احتمال اقماری‌شدن شرکت‌های بزرگ، عدم انگیزه در استخدام و توسعه بنگاه تشخیص نادرست گروه هدف به دلیل توجه صرف به اندازه بنگاه و عدم توجه به سایر مولفه‌ها، مثل میزان سوددهی و‌… وجود دارد.
این مطالب نشان می‌دهد به‌رغم فراهم نبودن الزامات اجرایی این سیاست موانع و چالش‌های متعددی هم پیش‌روی اجرای آن وجود دارد اما هنوز زود است که برای اجرا یا عدم اجرای آن تصمیم‌گیری شود. به این منظور در بخش دیگر مطالعه توزیع پراکندگی اجرای این سیاست در بین شاغلان احصا شده است تا تعداد شاغلان ذی‌نفع از اجرای این سیاست به دست آید این در حالی است که بررسی‌ها نشان می‌دهد با وجود سهم بالای اشتغال غیر‌رسمی که خود ضمانت اجرای این سیاست را پایین می‌آورد تعداد شاغلان حداقل‌بگیر دارای اشتغال رسمی و ذی‌نفع از اجرای این سیاست هم بسیار کم است و در غالب رسته فعالیت‌ها تمرکز دریافتی شاغلان در حدود دو یا سه برابر حداقل دستمزد است. به عنوان مثال، به جز بخش کشاورزی که حدود ۲۲‌درصد از شاغلان آن حداقل‌بگیر هستند در سایر بخش‌ها کمتر از یک‌درصد از شاغلان حداقل دستمزد را می‌گیرند و حتی سهم شاغلان حداقل‌بگیر در بین رسته‌های مختلف به‌جز بخش کشاورزی کمتر از ۱۰‌درصد و در بنگاه‌های خرد و کوچک در حدود ۱۴‌درصد است بنابراین تعداد شاغلان ذی‌نفع در اجرای این سیاست هم بسیار کم است.
ناکارآمدی حداقل دستمزد
انتخاب رویکرد حداقل دستمزد می‌تواند بسیار ساده یا پیچیده باشد. در برخی کشورها فقط یک نرخ ثابت برای کل کشور تعیین می‌شود، در‌حالی‌که دیگر کشورها نرخ‌هایی را براساس نوع شغل، بخش فعالیت، منطقه جغرافیایی یا اندازه شرکت مشخص می‌کنند. هرکدام از این روش‌ها براساس اهداف خاص سیاستگذاران طراحی شده‌اند. در کشورهایی که تشکل‌های کارگری قوی دارند، دستمزد از طریق مذاکره در هر بخش مشخص می‌شود. برای مثال در آلمان، برای بخش‌ ساختمان و زیرمجموعه‌های آن شامل نقاشی، تاسیسات، سقف‌بندی و… دستمزدهای متفاوتی تعیین می‌شود. در‌حالی‌که در کشورهایی که تشکل‌های کارگری قوی ندارند، دولت حداقل دستمزد را تعیین می‌کند.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، سیاست حداقل دستمزد صنایع معمولا با دو رویکرد متفاوت اجرا می‌شود: اول؛ افزایش حداقل دستمزد با هدف توزیع عادلانه‌تر درآمد به نفع کارگران آسیب‌پذیر در بخش‌ها یا گروه‌های خاص. دوم؛ کاهش حداقل دستمزد به‌منظور حمایت از رشد و توسعه کسب‌وکارهای کوچک و خرد.
در ماده‌۴۱ قانون کار ایران تصریح شده که «شورای عالی کار موظف است هر ساله میزان حداقل دستمزد کارگران را برای نقاط مختلف کشور یا صنایع مختلف، با توجه به معیارهایی همچون نرخ تورم و تامین معیشت خانوار تعیین کند.» با‌این‌حال، ظرفیت قانونی موجود برای تعیین حداقل دستمزد براساس صنایع تاکنون نه اجرا شده و نه حتی مورد آزمون قرار گرفته است.
هدف حداقل دستمزد صنایع
براساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس، منطق تعیین حداقل دستمزد براساس نوع صنعت، حمایت از کارگران با درآمد پایین و بنگاه‌های خرد و کوچک با توان پرداخت محدود است. با‌این‌حال در ایران تاکنون این سیاست نه‌تنها اجرا نشده، بلکه حتی مورد آزمایش نیز قرار نگرفته است و هرساله یک دستمزد سراسری و یکسان برای تمام بخش‌ها تعیین می‌شود.
از طرفی بررسی‌ها نشان می‌دهد کاهش حداقل دستمزد در بخش‌ها یا فعالیت‌های خاص می‌تواند به‌عنوان ابزاری حمایتی برای کاهش هزینه تولید و رونق آن بخش‌ها در نظر گرفته شود اما موفقیت این سیاست در گروی وجود یک نقشه راه یا استراتژی توسعه صنعتی مشخص است که در آن ضرورت حمایت از این رشته یا فعالیت در مسیر توسعه صنعتی مورد تاکید قرار گرفته و هزینه تولید به‌عنوان یکی از موانع رشد و رونق مشخص شده باشد.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در‌حال‌حاضر نبود چنین نقشه راهی در ایران، شناسایی دقیق گروه‌های هدف برای سیاست تعیین حداقل دستمزد براساس صنایع را دشوار کرده است. بنابراین اگر سیاست کاهش حداقل دستمزد برای حمایت از یک فعالیت خاص، با هدف افزایش رشد و رونق اقتصادی انجام می‌شود، بدون داشتن استراتژی توسعه صنعتی نمی‌توان به تحقق آن امیدوار بود. از طرف دیگر این سیاست باید مدت اجرای مشخصی داشته باشد و در کنار سایر سیاست‌های حمایتی مثل بهبود تامین مالی، دسترسی به بازار، مشوق‌های مالیاتی، افزایش بهره‌وری و پرداخت یارانه دستمزد اجرا شود که در‌حال‌حاضر، چنین بسته سیاستی در کشور وجود ندارد.
دستمزد و هزینه تولید
یکی دیگر از گروه‌های هدف سیاست تعیین دستمزد براساس صنایع، کارگرانی هستند که در مشاغل با درآمد پایین فعالیت می‌کنند. افزایش دستمزد این گروه‌ها می‌تواند هزینه تولید را بالا ببرد و به دلیل سودآوری پایین این مشاغل، منجربه تعدیل یا اخراج نیرو شود. از سوی دیگر، چون بسیاری از این فعالیت‌ها در بخش غیررسمی هستند، اجرای این سیاست نیز ضمانت کافی ندارد. این شرایط نشان می‌دهد تعیین دستمزد براساس صنایع برای این گروه مشاغل، به‌ویژه با رویکرد افزایش حداقل دستمزد کارآمد نیست.
ساختار ضعیف و شکننده این مشاغل و سطح بالای اشتغال غیررسمی، مانع از بهره‌مندی کارگران این بخش‌ها از چنین سیاست‌هایی می‌شود.
به‌جای آن، تقویت نقش حمایتی دولت، تدوین بسته‌های حمایتی هدفمند و فراهم‌کردن آموزش، افزایش مهارت و بهره‌وری می‌تواند راه‌حل موثرتری باشد. ذی‌نفعان اصلی سیاست حداقل دستمزد صنایع، شاغلان حداقل‌بگیر هستند زیرا هدف این سیاست پرداخت قطعی حداقل دستمزد به این شاغلان است. با‌این‌حال با توجه به این موضوع که در هریک از بخش‌های اقتصادی کشور 50درصد از شاغلان فاقد بیمه هستند باید گفت ضمانت اجرایی برای سیاست تعیین حداقل دستمزد صنایع پایین است.
از طرفی براساس داده‌های سازمان تامین اجتماعی، حدود 7/21درصد از کل بیمه‌شدگان معادل حداقل دستمزد را دریافت می‌کنند و بیشترین تراکم درآمدی در بین بیمه‌شدگان، در بازه یک تا دو برابر حداقل دستمزد قرار دارد. به عبارت دیگر بخش زیادی از شاغلان جزو ذی‌نفعان سیاست تعیین حداقل دستمزد قرار نمی‌گیرند، چراکه اصلا یا جزو بیمه‌شدگان تامین اجتماعی قرار ندارند یا در محدوده حقوق‌های بالا قرار دارند.