31 - 01 - 2023
تردید در تحقق منابع حاصل از واگذاری
«جهانصنعت»- موضوع خصوصیسازی و افزایش حضور فعالان بخش خصوصی در حوزههای اقتصادی سالهاست که مورد نقد و بررسی کارشناسی قرار گرفته است. با وجود آنکه عمده صاحبنظران بر کاهش اندازه دولت و گسترهتر شدن فعالیتهای بخش خصوصی در اقتصاد تاکید میکنند اما بررسیها نشان میدهد که سطح مداخلات دولتی در همه زمینههای اقتصادی رو به افزایش و حضور بخش خصوصی در اقتصاد در حال کمرنگ شدن است. نکته قابل توجه آنکه مقامات دولتی نیز در اظهارات متعددی بر ضرورت حمایت از فعالان بخش خصوصی تاکید کردهاند. با این حال کماکان بر مسیر گذشته خود حرکت کرده و دامنه حضور خود را در حوزههای تصمیمگیری اقتصاد گسترش میدهند. با آنکه در لوایح بودجه سالهای گذشته نیز دولت اقداماتی در راستای واگذاری اموال دولتی به بخش خصوصی انجام داده با این وجود واگذاریها نیز در غالب موارد به صورت ناقص بوده و دستگاهها در برابر فروش و واگذاری داراییهای در اختیارشان مقاومت کردهاند. در همین راستا بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی با هدف بررسی واگذاری سهام دولتی در بخش «منابع حاصل از واگذاری»، ابتدا عملکرد دولت در زمینه واگذاریهای سال ۱۴۰۱ و میزان تحقق تکالیف بودجهای را ارزیابی کرده و سپس درخصوص مبالغ تعیینشده برای منابع حاصل از واگذاری سهام دولتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نیز اظهارنظر کرده است. طبق بررسیهای این گزارش تحقق منابع دولت از محل واگذاریها در سال آینده با تردید روبهرو است.
بر اساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، در بند «الف» تبصره «۲» لوایح بودجه سنواتی، مجوز واگذاری بنگاههای دولتی مشمول گروههای ۱ و ۲ موضوع ماده ۲ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مورد توجه قرار میگیرد که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ حذف شده است. این در حالی است که در جدول ۴ لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، منابع حاصل از واگذاری ۱۴۰۲ شرکتهای دولتی و در جدول ۱۳ لایحه مذکور، مصارف وجوه حاصل از واگذاری آمده است.
منابع حاصل از واگذاری
در جدول ۱ این گزارش، مقایسه ارقام مربوط به منابع حاصل از واگذاری در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ به همراه عملکرد ۹ماهه ارقام بودجه سال ۱۴۰۱ ارائه شده است. همانطور که در این جدول مشاهده میشود، از حدود ۷۱۲ هزار میلیارد ریال مصوب در قانون بودجه سال ۱۴۰۱، عملکرد واگذاریها در ۹ماهه ابتدایی سال، حدود ۳۲۹ هزار میلیارد ریال بوده که تحقق حدود ۶۲ درصدی را نسبت به میزان مصوب ۹ماهه نشان میدهد. شایان ذکر است که عمده عملکرد محققشده مربوط به حصه نقدی واگذاری بلوک ۱۲ درصدی هلدینگ خلیجفارس است که حدود ۳۲۵ هزار میلیارد ریال از این محل در آبان ماه سال جاری به خزانه واریز شده است. در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ علاوه بر تصویب ۷۱۲ هزار میلیارد ریال برای منابع حاصل از واگذاریها، ۱۳۰۰ هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شده که بر این اساس، مجموع تکالیف بودجهای واگذاری خارج از سقف بودجه ذیل بند «ی» تبصره «۲» در ۵ جزء از محل واگذاری سهام شرکتهای دولتی به بیش از ۲۰۰۰ هزار میلیارد ریال افزایش پیدا کرده است. در ادامه بند «ی» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۱، دستگاههای مذکور مکلف شدهاند پس از دریافت سهام و فروش آن، وجوه حاصله را به خزانهداری کل واریز کرده و به مصارف ۵ جزء فوق برسانند. شایان ذکر است هیات وزیران در جلسه مورخ ۲۶/۴/۱۴۰۱ خود در اجرای بند «ی» تبصره مذکور، واگذاری باقیمانده سهام دولت در شرکت پالایش نفت امام خمینی شازند برای اجزای «۱» و «۲»، شرکت مجتمع صنایع آلومینیوم جنوب برای جزء «۳» و شرکت فولاد غدیر نیریز برای جزء «۴» مصارف مندرج در حکم مذکور را تصویب کرد. براساس مصوبه مزبور، مقرر شد قیمت نهایی سهام شرکتهای مذکور با تصویب هیات واگذاری تعیین شود.
جدول ۱- منابع حاصل از واگذاریها در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ (میلیارد دلار)
عنوان درآمدی سال ۱۴۰۱ سال ۱۴۰۲
قانون
عملکرد
۹ ماهه
درصد تحقق نسبت به مصوب ۹ ماهه
لایحه
رشد نسبت به قانون ۱۴۰۱
منابع حاصل از واگذاری سهام شرکتهای دولتی ۳۰٫۰۰۰
۳۲۸٫۹۵۳
۶۲ ۳۰۰٫۰۰۰ ۹۰۰
منابع حاصل از واگذاری سهام، سهمالشرکه، اموال، دارایی و…
۶۷۸٫۰۰۰
۷۵۸٫۰۰۰
۱۲
منابع حاصل از فروش سهام و سهمالشرکه شرکتهای دولتی وابسته به وزارت جهاد کشاورزی
۲٫۰۰۰
۲۱۶
۱۴
۲٫۰۰۰
–
منابع حاصل از واگذاری سهام شرکتهای دولتی جهت تادیه بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی بند «ی»
۱
–
–
–
–
واگذاری باقیمانده سهام دولت در بانکها و بیمهها ۲٫۰۰۰ ۰ – ۰ ۱۰۰-
مجموع ۷۱۲٫۰۰۰ ۳۲۹٫۱۶۹ ۶۲ ۱٫۰۶۰٫۰۰۰ ۴۹
وزارت امور اقتصادی و دارایی در نامهای به رییسجمهور مورخ ۱۶/۶/۱۴۰۱، خواستار اصلاح دو مورد اصلی در مصوبه هیات وزیران در شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا شد. اول آنکه واگذاری به روش پیشبینیشده در بند «ی» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۱ (فروش سهام توسط گیرندگان و واریز آن به خزانه و دریافت مجدد از خزانه برای مصارف مندرج در حکم مذکور که در
بند «۷» مصوبه هیات واگذاری نیز مورد تاکید قرار گرفته بود) حذف شده و سهام به صورت مستقیم در قالب رد دیون به دستگاههای مندرج در بند «ی» تبصره «۲» اعطا شود. دلایلی که برای این پیشنهاد ارائه شده بود عبارتند از: سنواتی بودن قانون بودجه و احتمال عدم تنفیذ حکم در سالهای بعد، شرایط حاکم بر خرید سهام بنگاهها و عدم نقدشوندگی مناسب سهامهای اعطایی و نیاز فوری به نقدینگی درحالی که فرآیند گردش خزانهداری زمانبر است.
دوم آنکه با توجه به طولانی بودن فرآیند قیمتگذاری بنگاهها و نیاز فوری سازمان تامین اجتماعی به منابع مالی برای اجرای مصوبات افزایش حقوق بازنشستگان، سهام پالایش نفت امام خمینی شازند با قیمت مصوب ۲۳/۱۲/۱۴۰۰ هیات واگذاری به صورت علیالحساب به سازمان تامین اجتماعی و بنیاد شهید و امور ایثارگران واگذار شود و پس از تعیین قیمت جدید توسط هیات واگذاری، مازاد آن (در صورت مازاد قیمت جدید نسبت به قیمت مصوب در تاریخ ۲۳/۱۲/۱۴۰۰) طی قرارداد الحاقی با گیرندگان سهام مزبور محاسبه شده و با سازوکار مصوب هیات واگذاری تسویه شود. در نهایت شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا واگذاری مستقیم سهام به دستگاههای مندرج در بند «ی» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۱ را تصویب کرد و مقرر شد به میزان سهام واگذارشده، دیون دولت تهاتر شود. همچنین به انتقال سهام پالایش نفت امام خمینی شازند با قیمت مصوب ۲۳/۱۲/۱۴۰۰ تصریح شد.
ابهام در تحقق منابع واگذاری
براساس جدول ۴ لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، منابع حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی ۱۰۶۰ هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شده است. نکته قابل توجه در این خصوص بند «ج» تبصره «۲» لایحه است که در آن به اشخاص دریافتکننده سهام مجوز داده شده به نمایندگی از دولت، سهام موصوف را به فروش رسانده و پس از واریز وجوه به خزانه، به مصارف مشخصشده در جزء «۲» بند «د» سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی برسانند. باید دقت شود که بند «ج» تبصره «۲» لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، مشابه فرازی از بند «ی» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۱ است که پیشتر به آن اشاره شد. همچنین حکم بند «ج» تبصره «۲» لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، عینا مشابه حکم جزء «۲» بند «ز» تبصره «۱۹» قانون بودجه سال ۱۴۰۱ است (که در جزء «۲» بند «د» تبصره «۱۹» لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نیز تکرار شده است). همچنین در بند «ج» مذکور تصریح شده که وجوه پس از واریز به خزانه، باید به مصارف موضوع جزء «۲» بند «د» سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی برسد. درخصوص حکم سال گذشته و تکرار آن در سال جاری چند نکته مهم قابل بیان است. نخست آنکه برخی از دلایلی که اجرای حکم مذکور را ناممکن میسازد (که منجر به درخواست اصلاح آن توسط وزارت اقتصاد در سال جاری شد) تنها مخصوص به سال جاری نبوده و سال آینده هم تداوم خواهد داشت. دوم اینکه اگر امکان فروش سهام توسط دستگاههای طرف حساب دولت وجود دارد، چرا خود دولت (یعنی سازمان خصوصیسازی) اقدام به چنین کاری نمیکند؟ در مجموع به نظر میرسد پیشبینی این حکم صرفا به منظور جلوگیری از تعارض شکلی با سیاستهای کلی و عبور لایحه از مجاری قانونی صورت میپذیرد. درخصوص تحقق رقم ۱۰۶۰ هزار میلیارد ریالی تعیینشده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، با فرض واگذاری فقط از طریق سازمان خصوصیسازی و عدم امکان انتقال مستقیم سهام به ذینفعان، ابهام وجود دارد. از مبلغ مذکور، تنها حدود ۲۷۰ هزار میلیارد ریال آن، که مربوط به اقساط واگذاری هلدینگ خلیجفارس است به صورت قطعی محقق خواهد شد. اگر مجموع اقساط سایر واگذاریهای سالهای قبل را نیز حدود ۱۰ هزار میلیارد ریال در نظر بگیریم، درمجموع به رقم ۲۸۰ هزار میلیارد ریال میرسیم. یعنی از رقم ۰۶۰/۱ هزار میلیارد ریال مندرج در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، تنها حدود ۲۸۰ هزار میلیارد ریال آن (حدود ۲۶ درصد) با قطعیت محقق خواهد شد و تحقق حدود ۸۰۰ هزار میلیارد ریال آن، با فرض حصه نقدی ۵۰ درصد برای واگذاریها (که البته درصد قابلتوجهی است) نیازمند واگذاری حداقل ۱۶۰۰ هزار میلیارد ریال سهام شرکتهای دولتی در سال ۱۴۰۲ است که امکان تحقق آن بسیار کم است.
به بیان دقیقتر، باید توجه داشت که با توجه به فروش باقیمانده سهام دولت در هلدینگ خلیجفارس در سال جاری، محدودیتهای حقوقی برای فروش برخی دیگر از باقیمانده سهام دولت (مانند توثیق بخشی از سهام قابل فروش) و همچنین در نظر گرفتن بخشی از سهام بورسی متعلق به دولت در سال جاری برای اعطا به بخشی از جاماندگان سهام عدالت، سهام بورسی در دسترس برای فروش محدود است و تحقق رقمهای پیشگفته از محل فروش سهام بورسی بسیار بعید به نظر رسیده و فروش سهام غیربورسی نیز به دلیل مسائل متعدد نظارتی و قیمتگذاری و… به مراتب از فروش سهام بورسی مشکلتر بوده و چشمانداز تحقق رقم بودجه از این محل را کاملا دور از ذهن میکند.
شایان ذکر است که علاوه بر تبصره «۲» لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، در جزء «۲» بند «د» تبصره «۱۹» لایحه مذکور حکمی در خصوص واگذاری شرکتهای دولتی درج شده که برای اولین بار در جزء «۲» بند «ز» تبصره «۱۹» لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ مورد توجه قرار گرفت. در جزء «۲» بند «د» تبصره «۱۹» لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ آمده است که دولت میتواند برای اجرای تکالیف بودجه سال ۱۴۰۲ و در صورت درخواست دستگاههای اجرایی دارای اعتبار از محل مصارف عمومی دولت ازجمله صندوقهای بازنشستگی کشوری و لشکری، از طریق وزارت امور اقتصادی و دارایی نسبت به واگذاری سهام و سهمالشرکه خود در بنگاههای مشمول واگذاری در سقف منابع ردیف درآمدی ۳۱۰۵۰۱ اقدام کند. بر این اساس، این مجوز به دولت اعطا شده که در صورت عدم تکافوی منابع برای ایفای تعهدات خود نسبت به دستگاههای دارای اعتبار از محل مصارف عمومی (که عمدتا صندوقهای بازنشستگی مورد نظر بوده است) در سال ۱۴۰۲ به واگذاری مستقیم سهم تا سقف حدود ۳۰۰ هزار میلیارد ریال اقدام کند. با توجه به اینکه اعتبارات پیشبینیشده برای دستگاهها در بودجه، نه تنها بدهی دولت نیست، بلکه حتی تعهد نیز محسوب نمیشود، واگذاری مستقیم سهام به دستگاههای مذکور، در قالب رد دیون نیز قرار نگرفته و با الزامات واگذاری مذکور در بند «ج» سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی مغایر است.
مصارف حاصل از واگذاری
مصارف منابع حاصل از واگذاری براساس ماده (۲۹) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی در هشت بند مشخص شده که در جدول ۱۳ لوایح بودجه سنواتی با عنوان «اعتبارات موضوع ماده (۲۹) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی» منعکس میشود. بررسیها نشان میدهد مجموع اعتبارات اختصاص دادهشده به جدول ۱۳ لایحه سال ۱۴۰۲ در هشت ردیف، ۱۰۵۸ هزار میلیارد ریال است که نسبت به رقم ۷۰۸ هزار میلیارد ریالی قانون بودجه سال ۱۴۰۱، حدود ۵۰ درصد رشد داشته است. شایان ذکر است که در لوایح سنواتی گذشته، این موضوع مورد تصریح قرار میگرفت که منابع حاصل از واگذاری از طریق جدول ۱۳ پرداخت شود که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ حذف شده است. همچنین گفتنی است که عملکرد جدول ۱۳ قانون بودجه ۱۴۰۱ براساس گزارش ۶ ماهه تفریغ بودجه سال ۱۴۰۱، کمتر از نیم درصد بوده است.
پیشنهادات سیاستی
در مجموع به نظر میرسد تحقق منابع ۱۰۶۰ هزار میلیارد ریالی در نظر گرفتهشده از محل واگذاریها در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ با تردیدهای مهمی روبهرو است به نحوی که تحقق آن کاملا بعید به نظر میرسد. بر همین اساس پیشنهاد میشود که:
۱- منابع حاصل از واگذاری در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کاهش یافته و حداکثر ۴۰۰ هزار میلیارد ریال برای آن در نظر گرفته شود.
۲- بند «ج» تبصره «۲» به دلیل مردود بودن به لحاظ کارشناسی و همچنین عدم امکان اجرای آن حذف شود.
۳- همانند سنوات گذشته بند «الف» تبصره «۲» لوایح بودجه به منظور اعطای مجوز واگذاری سهام به دولت و تصریح بر مصارف واگذاری طبق جدول ۱۳ لایحه تکرار شود.
۴- جزء «۲» بند «د» تبصره «۱۹» به دلیل تعارض با الزامات واگذاری موضوع بند «ج» سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی حذف شود.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد